Pubblicato il 19/12/2025

N. 10102/2025REG.PROV.COLL.

N. 01075/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1075 del 2025, proposto da
OR GG, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Liguori, -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

dell'ordinanza collegiale del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 23077/2024, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 il Cons. NA De IS e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. E’ impugnata l’ordinanza collegiale di estremi specificati in epigrafe con cui il Tar Lazio-Roma, nell’ambito di un giudizio di ottemperanza, dopo aver pronunciato sentenza con cui ha ordinato l’esecuzione di una pronuncia del giudice civile in materia di c.d. legge TO (recante condanna al pagamento di indennizzo per irragionevole durata del processo), su istanza di parte che lamentava la perdurante inesecuzione (qualificata dalla parte come “reclamo”),

ha fornito chiarimenti sulla nomina del commissario ad acta , ha respinto la richiesta di astreintes e, quanto alle spese, ha disposto che le stesse non potessero essere liquidate in considerazione del carattere meramente ordinatorio del provvedimento adottato.

2. L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio.

3. La causa è passata in decisione in esito all’udienza in camera di consiglio del 18.12.2025, nel corso della quale è stato verbalizzato ai sensi dell’art. 73, c. 3, c.p.a., l’avviso circa la sussistenza di questioni di rito, rilevabili d’ufficio, in ordine all’ammissibilità dell’appello, al difetto di ius postulandi in capo a un difensore non cassazionista, il superamento dei limiti dimensionali per l’atto di appello. L’avviso è stato dato e verbalizzato anche se non necessario ove la parte interessata fosse assente in udienza.

3. Con l’appello, affidato a un unico motivo, si lamenta l’erroneità della compensazione sulle spese (recte: del mancato regolamento delle spese), sulla

scorta di una motivazione che esulerebbe dai casi tassativi consentiti dalla legge processuale.

4. In via preliminare il Collegio ritiene di non dover disporre la sospensione del processo.

Invero, l’art. 5- sexies c. 12-bis, e c. 12-ter l. n. 89/2001, come da ultimo novellato dal d.l. n. 117/2025 conv. in l. n. 148/2025, dispone che

“ 12-bis. I creditori di somme liquidate a norma della presente legge fino al 31 dicembre 2021 rinnovano la dichiarazione di cui al comma 1 utilizzando le modalità disciplinate dai commi 3 e 3-bis, entro il 30 ottobre 2026, a pena di decadenza. Fino al 21 gennaio 2027, i creditori di cui al comma 1 non possono iniziare azioni esecutive o giudizi di ottemperanza e le azioni esecutive e i giudizi di ottemperanza in corso sono sospesi.

12-ter. I creditori di somme liquidate a norma della presente legge nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2022 e la data di entrata in vigore della presente disposizione, qualora non vi abbiano provveduto, presentano la dichiarazione di cui al comma 1, utilizzando le modalità disciplinate dai commi 3 e 3-bis, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, a pena di decadenza”.

Nella specie, non si disputa di somme già liquidate fino al 31.12.2021 o tra il 1.1.2022 e la data di entrata in vigore del citato c. 12-ter, ma di somme che, semmai, saranno dovute all’esito del presente giudizio.

Vero è che le ordinanze collegiali della Sezione, n. 6811 e 6813 del 2025, hanno affermato che “la nitida littera legis dispone la sospensione indistintamente per i “ giudizi di ottemperanza in corso ”, abbracciando, pertanto, ogni fase e grado di giudizio, a nulla rilevando che l’impugnazione quivi proposta si concentra sul solo profilo della compensazione delle spese di lite in sede di reclamo per l’assorbente rilievo che la statuizione sulle spese di lite è conseguenziale ed accessoria rispetto alla definizione del giudizio (così, Cons. Stato, sez. III, 16 giugno 2025, n. 5217, che richiama anche Corte cost., sentenza n. 77/2018 la quale ne rimarca il carattere processualmente accessorio alla pronuncia del giudice che la definisce in quanto tale)”.

Tuttavia, la ratio della sospensione ex lege è di concedere all’Amministrazione un lasso temporale sufficientemente ampio per adempiere ai propri debiti, e quindi trova applicazione laddove un debito ci sia o possa determinarsi in caso di definizione del giudizio di ottemperanza pendente. Laddove, secondo una valutazione prospettica, il giudizio di ottemperanza è destinato a concludersi con il rigetto delle pretese, sicché nessun nuovo debito insorge a carico dell’Amministrazione, viene meno la ragion d’essere della sospensione ex lege , e, per la ragione più liquida, il giudizio può essere definito.

E’ quanto si verifica nel caso di specie, in cui l’appello è inammissibile e comunque infondato.

5. Ancora in via preliminare, il Collegio rileva che la parte appellante è assistita nel presente grado da due difensori, uno dei quali, -OMISSIS-, non iscritto all’albo degli avvocati patrocinanti davanti alle giurisdizioni superiori.

Tale questione è rilevabile d’ufficio senza necessità di accordare un termine a difesa per il contraddittorio, essendo sufficiente il solo avviso in udienza a prescindere dalla presenza della parte interessata (art. 73, c. 3 c.p.a.), anche perché si tratta di questione collaterale che non è determinante per l’esito del giudizio e perché, inoltre, il difensore non può non conoscere questioni inerenti il proprio status.

Ai sensi dell’art. 22 c. 2 c.p.a., per i giudizi davanti al Consiglio di Stato “ è obbligatorio il ministero di avvocato ammesso al patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori”. La disposizione è pacificamente interpretata nel senso che gli avvocati non cassazionisti non possono compiere alcuna attività processuale davanti al Consiglio di Stato, neppure se affiancati da un avvocato cassazionista ( ex plurimis: CGARS, 1.12.2025 n. 381). Si deve pertanto disporre l’estromissione dal fascicolo di causa dell’avvocato -OMISSIS-, che ha compiuto attività processuali, in quanto compare tra i difensori a cui la parte ha rilasciato la procura speciale per il presente grado di giudizio e tra i difensori indicati nell’epigrafe dell’atto di appello, e in quanto rende nell’atto di appello, sia pure per bocca dell’altro difensore, dichiarazione di consentire che unico distrattario delle spese sia l’avv. Michele Liguori e che egli non ha riscosso compensi per la lite, così compiendo, nel giudizio di appello, attività processuali. Inoltre, l’esercizio del patrocinio davanti al Consiglio di Stato in difetto della prescritta iscrizione all’albo dei cassazionisti, deve essere valutata sotto il profilo della deontologia professionale e dell’esercizio abusivo della professione, e per tale ragione la presente sentenza è trasmessa, per le valutazioni di competenza, al COA di Napoli e alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli ( ex plurimis: CGARS, 1.12.2025 n. 381).

6. Sempre in via preliminare, il Collegio rileva che l’atto di appello supera in modo rilevante il prescritto limite dimensionale. Tale questione è rilevabile d’ufficio senza necessità di accordare un termine a difesa per il contraddittorio, essendo sufficiente il solo avviso in udienza a prescindere dalla presenza della parte interessata (art. 73, c. 3 c.p.a.), anche perché si tratta di questione collaterale che non è determinante per l’esito del giudizio e perché i difensori sono tenuti a conoscere i limiti dimensionali e sono consapevoli di averli superati.

Per i giudizi di ottemperanza di giudicati di giudici diversi da quello amministrativo, il d.P.C.S. n. 167/2016 fissa il limite dimensionale in

30.000 caratteri corrispondenti a circa 15 pagine (art. 3, c. 1, lett. a), d.P.C.S. citato). L’appello presenta un numero di caratteri pari a poco meno del doppio del limite consentito. Non è stata chiesta alcuna autorizzazione né preventiva né postuma per siffatto sforamento, che in ogni caso, non sarebbe autorizzabile, perché non trova alcuna giustificazione in una ipotetica complessità della lite. Giova ricordare che la lite concerne solo la disposta compensazione delle spese da parte del Tar.

Ai sensi dell’art. 13-ter, c. 5 e 5-bis, disp. att. c.p.a.

“5. Indipendentemente dall'esito del giudizio, la parte che in qualsiasi atto del processo superi, senza avere ottenuto una preventiva autorizzazione, i limiti dimensionali stabiliti ai sensi del presente articolo può essere tenuta al pagamento di una somma complessiva per l'intero grado del giudizio fino al doppio del contributo unificato previsto in relazione all'oggetto del giudizio medesimo e, ove occorra, in aggiunta al contributo già versato.

5-bis.

Il giudice, con la decisione che definisce il giudizio, determina l'importo di cui al comma 5 tenendo conto dell'entità del superamento dei limiti dimensionali stabiliti ai sensi del presente articolo nonché della complessità ovvero della dimensione degli atti impugnati o della sentenza impugnata“.

La previsione in commento è di generale applicazione, anche ai casi in cui, come nella specie, sono previste esenzioni dal contributo unificato, perché, da un lato, il beneficio dell’esenzione dal contributo unificato non costituisce ovviamente autorizzazione a non rispettare i limiti dimensionali degli atti processuali, e, dall’altro lato, la misura del contributo unificato è solo un parametro per commisurare la somma dovuta ai sensi dell’art. 13-quater, c. 5 citato. Sicché, occorre avere riguardo, per quantificare la somma, al contributo unificato in astratto dovuto, a prescindere dalla spettanza, in concreto, di una esenzione. Ai sensi dell’art. 13, c. 6-bis lett. a) d.P.R. n. 115/2002, il contributo unificato per il giudizio di ottemperanza in appello è pari a euro 450. Avuto riguardo ai parametri di cui ai c. 5 e 5-bis dell’art. 13-ter disp. att. c.p.a., si ritiene congruo quantificare la somma in questione in una misura pari a una volta il contributo unificato, e dunque pari a euro 450, che ai sensi dell’art. 15 disp. att. c.p.a., richiamato dall’art. 13-ter, c. 5-ter disp. att. c.p.a., dovrà essere versata al bilancio dello Stato.

7. Passando all’esame dell’appello, lo stesso è inammissibile e comunque infondato nel merito.

Non tutti i provvedimenti emessi dal giudice dell’ottemperanza sono suscettibili di appello, dovendosi distinguere tra provvedimenti decisori e non decisori, come si evince da consolidata giurisprudenza e dal tenore testuale dell’art. 114, c. 8 c.p.a. che prevede l’impugnazione solo per i “ provvedimenti giurisdizionali adottati dal giudice dell’ottemperanza ”.

Invero, nel giudizio di ottemperanza possono essere adottati una pluralità di provvedimenti finalizzati a definire le modalità dell’ottemperanza e a risolvere difficoltà che possano insorgere nel corso di essa. Si tratta di provvedimenti da qualificare come ordinatori o istruttori, che come tali non sono immediatamente lesivi e non sono immediatamente impugnabili.

Nel caso di specie, è impugnata una ordinanza che ha sostituito il commissario ad acta . Si tratta di un provvedimento ordinatorio, privo di attitudine al giudicato e di immediata portata lesiva, come tale non appellabile.

7.1. Né rileva che la parte abbia, in primo grado, qualificato l’incidente di esecuzione da essa azionato come “reclamo”, finalizzato all’adozione di un provvedimento decisorio. Invero, il “reclamo” è tecnicamente il rimedio consentito alla parte contro gli atti del commissario ad acta , e non contro l’inerzia dello stesso (art. 114 c. 6 c.p.a.). L’inerzia del commissario ad acta giustifica la proposizione non già del reclamo, bensì di un incidente di esecuzione, finalizzato all’adozione di provvedimenti ordinatori/istruttori. Sicché, il nomen iuris dato dalla parte alla sua istanza, è irrilevante avuto riguardo al contenuto dell’istanza e alla circostanza che nella specie non si trattava di contestare provvedimenti del commissario ad acta , ma di sostituire un commissario ad acta rimasto inerte.

8. L’appello è comunque infondato nel merito.

Non può discettarsi di erronea compensazione delle spese (recte: del mancato regolamento delle spese) perché l’ordinanza appellata, non avendo natura decisoria, non doveva pronunciarsi sulle spese. Ed è quanto nella sostanza affermato dalla ordinanza gravata che fa leva sul carattere meramente ordinatorio del provvedimento adottato.

Per regola generale, solo i provvedimenti decisori aventi attitudine al giudicato devono recare una pronuncia sulle spese. Tanto si desume:

- dall’art. 26 c. 1 c.p.a., che prevede la pronuncia sulle spese da parte del giudice “ quando emette una decisione ”, così rievocando la categoria dei provvedimenti decisori contrapposti a quelli non decisori;

- dalla circostanza che il citato art. 26 c. 1 rinvia agli artt. 91 e ss. c.p.c., e che l’art. 91 c.p.c., a sua volta, prevede la pronuncia sulle spese, da parte del giudice “ con la sentenza che chiude il processo ”;

- dalla circostanza che il c.p.a., quando ha inteso disporre il regolamento delle spese anche con provvedimenti non aventi attitudine al giudicato, lo ha detto espressamente, in particolare in materia cautelare (art. 57 c.p.a.).

Nel caso di specie, l’ordinanza appellata può qualificarsi come provvedimento ordinatorio/istruttorio, privo di attitudine al giudicato, per il quale nessuna norma processuale prevede una statuizione sulle spese.

Giova in tale prospettiva ricordare che più volte il Consiglio di Stato, nell’adottare ordinanze nell’ambito dei giudizi di ottemperanza, non provvede sulle spese di lite, eventualmente rimandandole al definitivo, sul presupposto, esplicito o implicito, della natura non decisoria di tali ordinanze (Cons. St., II, 29.9.2025 n. 7591, ord.; Cons. St., IV, 9.9.2025 n. 7260, ord.).

Il giudizio di ottemperanza è una vicenda dinamica, che può dirsi conclusa solo con l’avvenuta ottemperanza. Solo in esito all’avvenuta ottemperanza è possibile procedere a un regolamento delle spese di lite che tenga conto di tutte le attività processuali svolte dalle parti e, altresì delle spese eventualmente già liquidate con la prima sentenza di ottemperanza a cui abbiano fatto seguito incidenti di esecuzione.

8.1. In ogni caso, nella fattispecie concreta, se anche ragionando per absurdum si volesse ritenere l’appello ammissibile, e si volesse accedere alla natura decisoria dell’ordinanza appellata, comunque una compensazione delle spese troverebbe un solido fondamento nella parziale reciproca soccombenza, avendo il Tar respinto la domanda di astreintes formulata dalla parte ricorrente.

9. Le spese del presente grado seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

Dichiara inammissibile e comunque respinge l’appello.

Condanna l’appellante alle spese di lite che si liquidano in euro 500 (cinquecento) oltre accessori di legge, se dovuti.

Condanna l’appellante al pagamento di una somma ai sensi dell’art. 13-ter, c. 5 e c-5-bis, disp. att., a favore del bilancio dello Stato, nella misura di euro 450 (quattrocentocinquanta).

Estromette dal fascicolo di causa l’avvocato -OMISSIS- e manda alla Segreteria per i conseguenti adempimenti.

Dispone la trasmissione della presente sentenza, in versione non omissata, al Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Napoli e alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli in relazione alla posizione dell’avvocato -OMISSIS-, secondo quanto indicato in motivazione.

Ordina, nel caso di pubblicazione della presente sentenza in riviste e banche dati di qualunque natura, l’oscuramento del nome dell’avvocato -OMISSIS-.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NA De IS, Presidente, Estensore

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

NA De IS

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.