Pubblicato il 22/07/2025

N. 06465/2025REG.PROV.COLL.

N. 00117/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 117 del 2025, proposto dalla società GA Building S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
il Comune di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Maria Caianiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
l’Unità tecnica amministrativa per la chiusura dell'emergenza rifiuti in AM e i Dipartimenti della Protezione Civile presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Napoli, non costituiti in giudizio;

per l’ottemperanza

alla sentenza del Consiglio di Stato, sezione IV, 12 luglio 2022, n. 5862, che ha accolto gli appelli riuniti nn. 10483/2015 e 10786/2015 R.G., proposti dalla GA Building S.r.l. per la riforma della sentenza del T.a.r. AM, sede di Napoli, sezione V, 16 settembre 2015 n.4549 - la quale aveva respinto nella parte relativa il ricorso n. 3164/2013 R.G. proposto da questa società in particolare per la condanna della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Comune di Caserta alla restituzione di propri terreni illegittimamente occupati ed al risarcimento dei danni- e per l’effetto ha condannato gli intimati in solido a restituire i terreni stessi, siti in Caserta, località Lo Uttaro e distinti al catasto al foglio 59 particelle 179, 305. 318, 5016, da 5022 a 5026 e 5057 e a risarcire il danno da abusiva occupazione;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Comune di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

1. Si controverte del risarcimento spettante alla ricorrente GA Building per l’occupazione abusiva di un terreno di sua proprietà, situato in Comune di Caserta, località Lo Uttaro, e distinto al relativo catasto al foglio 59, particelle 179, 305, 318, 5016, da 5022 a 5026 e 5057, terreno che è stato in parte occupato, per un periodo di tempo considerevole, per realizzarvi un sito di stoccaggio provvisorio nell’ambito dei provvedimenti presi per risolvere la nota “emergenza rifiuti” nella Regione AM; si controverte altresì della restituzione del terreno stesso (fatti storici non contestati).

2. Sulla vicenda, la Sezione si è già pronunciata con due sentenze non definitive -27 luglio 2016 n.3392 e 13 settembre 2017 n.4328- il cui contenuto si riprende per quanto necessario alla chiarezza.

3. I fatti che hanno dato origine a questo processo e il relativo svolgimento sono descritti nella sentenza 3392/2016, nei termini che seguono.

3.1 La ricorrente GA Building S.r.l., è proprietaria dei terreni in località Lo Uttaro del Comune di Caserta, di cui si è detto, acquistati nell’anno 2000. Questi terreni, fin dal 2003, risultano essere stati occupati dal Comune di Caserta per far fronte a esigenze derivanti dalla nota emergenza rifiuti insorta nella Regione AM, e segnatamente per realizzarvi un sito di stoccaggio provvisorio di rifiuti solidi urbani. La ricorrente appellante afferma, e tanto risulta dalla documentazione in atti, di essere stata a conoscenza di questa occupazione, e di avervi consentito sul presupposto che la situazione di emergenza sarebbe durata pochi mesi, dopo di che l’area sarebbe stata restituita.

3.2 Non essendo ciò avvenuto, ed essendosi invece protratta l’occupazione, il giorno 12 gennaio 2006 la società ha chiesto la restituzione dei terreni, previa liberazione dai rifiuti ancora ivi insistenti e integrale bonifica del sito. Ne è seguito un articolato carteggio fra la società stessa e l’amministrazione comunale, inteso a precisare le attività necessarie allo sgombero definitivo dell’area e i termini della sua prospettata restituzione.

3.3 Malgrado ciò, il giorno 29 marzo 2006, il Comune di Caserta ha sottoscritto una convenzione con il Commissario straordinario per l’emergenza rifiuti nella Regione AM, con la quale i terreni in questione venivano consegnati alla struttura commissariale per realizzarvi un sito di stoccaggio di CDR -acronimo che all’epoca contraddistingueva il combustibile derivato dai rifiuti, giornalisticamente noto come “ecoballe” - il tutto come da ordinanza del Commissario n. 93/2006) contestualmente adottata.

3.4 Questi atti erano stati emanati dopo che si era svolta un’apposita riunione tecnica, nel corso della quale i rappresentanti dell’amministrazione comunale avevano assicurato di avere la piena disponibilità dell’area in questione, avendola ricevuta in “comodato d’uso” dai legittimi proprietari.

3.5 A seguito di ciò, con nota del 19 aprile 2006 la ricorrente appellante, avendo appreso del nuovo sversamento di rifiuti sul suolo in sua proprietà, diffidava nuovamente il Comune a provvedere all’immediato sgombero ed alla restituzione del suolo medesimo, e reiterava queste diffide nei mesi successivi.

3.6 Successivamente, da un lato seguiva un fitto scambio di note fra i soggetti interessati, nel corso del quale il Comune rappresentava anche alla struttura commissariale le problematiche scaturite dalle doglianze e diffide della società proprietaria del suolo; dall’altro avevano luogo alcune riunioni finalizzate a trovare una soluzione alla situazione creatasi per effetto del protrarsi dell’emergenza e della conseguente impossibilità di restituire l’area: in particolare, veniva ipotizzata la corresponsione di un’indennità giornaliera di occupazione alla parte privata da parte del Comune e nel 2010 era anche rilasciato un permesso di costruire relativo a una porzione dell’area in questione, permesso che veniva però successivamente sospeso.

3.7 Si giungeva così alla chiusura dell’emergenza rifiuti, disposta con d.l. 30 dicembre 2009 n. 195, convertito con modificazioni dalla l. 26 febbraio 2010 n. 26: in particolare, l’art. 2 di questo decreto prevedeva l’istituzione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri di un’Unità stralcio con il compito, previsto dal successivo art. 3, di provvedere alle “ procedure per l’accertamento della massa attiva e passiva derivante dalle attività compiute durante lo stato di emergenza rifiuti in AM ed imputabili alle Strutture commissariali e del Sottosegretariato di Stato all’emergenza rifiuti ”, ai sensi della normativa previgente.

3.8 Una volta intervenuta la normativa di attuazione prevista dal precitato art. 3, e in particolare dopo emesso il decreto del Capo dell’Unità stralcio 1 dicembre 2011 n. 903 contenente l’avviso pubblico per la formazione della massa passiva, la ricorrente appellante ha presentato istanza per l’insinuazione nella massa passiva in questione per un credito complessivo di € 12.775.000,00, pari al pregiudizio asseritamente patito per effetto della persistente occupazione di suoli in sua proprietà.

3.9 Detta istanza era riscontrata da un preavviso di rigetto, ai sensi dell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, nr. 241, motivato sul rilievo che “ trattasi di una occupazione temporanea operata dal Comune di Caserta e non di una delle strutture commissariali che si erano avvicendate nei periodi di crisi ”.

3.10 Tale nota, cui l’istante replicava con apposite osservazioni, non era però seguita da alcun provvedimento definitivo, pervenendosi direttamente alla pubblicazione definitiva dei piani di estinzione delle passività, nell’ambito dei quali il credito della società odierna appellante non figurava fra quelli ammessi alla massa passiva.

3.11 A questo punto, la società istante ha proposto avanti il T.a.r. AM Napoli il ricorso di I grado 3164/2013 R.G., con il quale ha impugnato gli atti relativi alla sostanziale reiezione della sua istanza di ammissione alla massa passiva, assieme ad ulteriori atti in precedenza posti in essere dalla struttura commissariale, in particolare, la già citata ordinanza 93/2006 e gli atti connessi; ha, correlativamente, chiesto l’accertamento del proprio diritto all’insinuazione nella massa passiva; ha chiesto, infine, l’accertamento dell’illegittimità dell’occupazione subita e la condanna delle Amministrazioni intimate alla restituzione dei terreni ed al risarcimento del danno, ovvero, in subordine, all’adozione di un provvedimento di acquisizione ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R.8 giugno 2001, nr. 327.

3.12 Con la sentenza di cui in epigrafe, il T.a.r. ha in sostanza provveduto su una parte sola delle domande attoree; specificamente ha accolto le domande relative al diniego di ammissione alla massa passiva, annullato i relativi atti impugnati e ordinato all’Amministrazione di ammettere il credito risarcitorio della ricorrente massa passiva, salva la successiva quantificazione di esso.

4. Con l’appello iscritto al n. 10483/2015 R.G. della Sezione, la GA Building ha impugnato questa sentenza, con un unico motivo in cui ha dedotto l’omessa pronuncia sulle ulteriori domande da lei proposte, ovvero sulle domande di accertamento dell’illegittimità dell’occupazione del terreno di sua proprietà e di condanna alla restituzione e al risarcimento del danno, le ha riproposte e ne ha chiesto l’accoglimento.

5. Contro questa stessa sentenza, ha proposto impugnazione, con l’appello iscritto al n.10786/2015 della Sezione, la Presidenza del Consiglio, assieme alle altre strutture indicate in epigrafe, e ne ha chiesto invece la riforma nella parte in cui ha accolto la pretesa della GA Building

6. Con una prima sentenza non definitiva, la citata 3392/2016, la Sezione ha deciso quanto segue.

6.1 In via preliminare di rito, ha disposto anzitutto la riunione dei due appelli di cui sopra, in quanto proposti con la stessa sentenza.

6.2 Sempre in via preliminare di rito, ha disposto l’estromissione dal giudizio, in quanto ad esso estranei, della Regione AM, della Provincia di Caserta, del Comune di Boscotrecase e della GISEC S.p.a.

6.3 Nel merito, la Sezione ha poi accolto quanto al primo motivo, ritenuto assorbente, l’appello della Presidenza del Consiglio, ovvero l’appello 10786/2015. La Sezione infatti ha osservato che ai sensi dell’art. 2 del citato decreto del Capo dell’Unità stralcio n. 903/2010, attuativo della disciplina di cui al d.l. 195/2009 pure sopra citato, sono ammesse a presentare istanza di ammissione alla massa passiva “ le persone fisiche e giuridiche che vantino crediti direttamente nei confronti delle gestioni commissariali istituite per il superamento dell’emergenza rifiuti nella regione AM dall’11 febbraio 1994 al 31 dicembre 2009 ”. In base a questa norma, ha allora ritenuto che fossero ammessi a presentare l’istanza solo i soggetti titolari di crediti derivanti da rapporti obbligatori fondati su un contratto, o comunque conseguenti a specifiche vicende civilistiche o amministrative, non invece i soggetti che allegassero crediti risarcitori derivanti da fatti o eventi meramente materiali, in ipotesi attribuibili all’amministrazione.

6.4 Sempre nel merito, la Sezione ha infine ritenuto, per decidere l’appello 10483/2015, di disporre istruttoria per appurare “ il momento preciso ” e le modalità con cui l’occupazione aveva avuto inizio, ed ha quindi richiesto al Comune di Caserta di fornire documentati chiarimenti sull’inizio dell’occupazione dei terreni per cui è causa e sulle vicende successive, con l’allegazione di ogni atto utile e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri di fornire a sua volta chiarimenti sul sequestro penale che aveva interessato l’area, depositando ogni atto utile ad accertare quali ne fossero state le ragioni e per quanto tempo si fosse protratto.

7. Pervenute le informazioni di cui sopra, la Sezione ha emesso l’ulteriore sentenza non definitiva 4328/2017, con la quale ha deciso in parte l’appello n.10483/2015, ossia l’appello proposto dalla società GA Building in relazione alle domande di accertamento dell’illegittima occupazione di aree, restituzione e risarcimento del danno, nei termini che seguono.

7.1 In sintesi, la Sezione ha accolto l’unico motivo dedotto, ed ha anzitutto qualificato la fattispecie come occupazione temporanea ai sensi dell’art. 49 del d.P.R. 327/2001, passando poi a valutare il momento iniziale e quello finale dell’occupazione stessa.

7.2 Quanto al momento iniziale, la Sezione ha individuato, in mancanza di prova di un’occupazione in data anteriore, la data del 23 aprile 2004, coincidente con la data dell’ordinanza prot. n.32631/2004, con la quale il Comune di Caserta ha disposto l’immissione in possesso per lo stoccaggio dei rifiuti (motivazione, p. 7 ultime righe e p. 12 prime righe).

7.3 Per il periodo successivo, la Sezione ha ritenuto che dal 23 aprile 2004 al 29 marzo 2006 responsabile dovesse essere ritenuto il solo comune di Caserta, “ avendo egli solo detenuto illegittimamente, sine titulo, i beni di proprietà del privato ”. Ha poi ritenuto che “ successivamente alla suddetta data, invece, corresponsabile in solido, unitamente al Comune ” dovesse essere ritenuta “ altresì l’amministrazione commissariale, la quale si è materialmente immessa nel possesso dei beni (il 30 marzo 2006) a seguito della convenzione stipulata col comune in data 26 marzo 2006, senza in alcun modo accertarsi della provenienza di tali beni, che ben sapeva essere di proprietà altrui né del titolo in forza del quale il Comune li aveva acquisiti ”. In particolare, la Sezione ha escluso che il Comune, prima della convenzione 26 marzo 2006 conclusa con la struttura commissariale, avesse mai acquisito dalla GA Building la disponibilità dell’area, in particolare in base ad un presunto rapporto di comodato.

7.4 Ciò posto, la Sezione ha ritenuto accertato il diritto della GA Building alla restituzione dell’area e disposto istruttoria per determinare l’importo del risarcimento dovuto a suo favore.

8. Sulla base dell’istruttoria svolta nel senso visto, la Sezione, con la sentenza definitiva 12 luglio 2022, n. 5862, della cui ottemperanza ora si tratta, ha deciso le domande residue, ovvero le domande di restituzione e di risarcimento proposte dalla GA Building con l’appello 10786/2015, e le ha accolte, ai sensi e nei limiti di quanto segue.

8.1 Preliminarmente, la sentenza ottemperanda ha chiarito che l’imputazione soggettiva della responsabilità era già stata stabilita dalla sentenza non definitiva 4328/2017, la quale come si è detto ha individuato come responsabili dell’occupazione sia il Comune di Caserta, sia la struttura commissariale dipendente dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ciò è a dire la Presidenza del Consiglio medesima, atteso che la struttura commissariale, al pari delle altre strutture amministrative presenti in causa, non ha un’autonoma soggettività giuridica, e si configura come organo della Presidenza medesima. Ha quindi ritenuto che il punto relativo sia coperto da giudicato.

8.2 Nel merito, la sentenza ha ritenuto anzitutto fondata la domanda di restituzione dell’area, nei termini di seguito indicati.

8.2.1 Per l’esatta determinazione dell’area occupata, e quindi oggetto della restituzione, la sentenza ha precisato che l’area stessa è una porzione completamente inclusa nel lotto complessivo di proprietà della GA Building, ovvero dei terreni, fra loro confinanti, oggetto della domanda iniziale, quelli come si è detto distinti al catasto del Comune di Caserta al foglio 59, particelle 179, 305, 318, 5016, da 5022 a 5026 e 5057, e che per questi terreni, che sono un’area libera non constano altre vicende di occupazione abusiva. Ha quindi ritenuto che l’obbligo restitutorio, secondo logica, si potrà ritenere adempiuto nel momento in cui la GA Building avrà riacquistato il possesso di tutto il lotto originario, perché ciò significherà che la sua proprietà è stata ricomposta con la restituzione della parte illegittimamente occupata.

8.2.2 La sentenza ha ancora precisato che la restituzione dell’area dovrà avvenire senza che sia necessario procedere ad una sua bonifica, nel senso proprio del termine di cui agli artt. 239 e ss. del d. lgs. 3 aprile 2006 n.152. Ha infatti dato atto di come dalla relazione di verificazione risulti che il sito non è contaminato, nel senso che non sono superate le concentrazioni soglia di contaminazione per alcun inquinante, e quindi ha ritenuto non configurabile un obbligo di bonifica appunto nel senso normativo del termine.

8.3 La sentenza ha invece respinto la domanda di restituzione nella parte in cui essa chiedeva che la restituzione stessa venisse eseguita “ previa rimozione di tutto quanto sullo stesso giacente ”. In mancanza di una prova certa, trattandosi di un’area libera, ha infatti ritenuto impossibile imputare al di là di ogni ragionevole dubbio alle appellate l’abbandono di alcuni rifiuti presenti sul posto

8.4 La sentenza ha infine condannato in solido il Comune di Caserta e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in quanto entrambi responsabili dell’abusiva occupazione, e quindi responsabili in solido, in base al principio espresso dall’art. 2055 c.c.

9. La sentenza ha invece respinto la domanda risarcitoria per quanto concerne il danno derivante dalla mancata realizzazione del manufatto di cui ad un permesso di costruire, il n. 91/2010 rilasciato alla GA Building dal Comune di Caserta.

10. La sentenza ha infine accolto la domanda risarcitoria quanto al risarcimento del danno da abusiva occupazione, sulla base dei criteri già indicati, con efficacia di giudicato, dalla sentenza non definitiva 4328/2017 di cui sopra.

10.1 Seguendo i criteri in questione, la sentenza ha ritenuto preliminare alla determinazione della base di calcolo del dovuto, che coincide con il valore del bene all’inizio della occupazione abusiva, la determinazione dell’area effettivamente occupata, ed ha ritenuto di condividere la valutazione della commissione di verificazione, che ne ha determinato l’estensione in 11.000 mq.

10.2 La sentenza ha poi dato atto che, determinata l’estensione dell’area occupata, il conseguente valore di essa, che è la base di calcolo del risarcimento dovuto, è stato stimato in maniera corretta e congrua dalla verificazione, che lo indica in € 655.000 (seicento cinquantacinquemila/00) alla data di inizio dell’occupazione stessa.

10.3 Tutto ciò posto, la sentenza ottemperanda, sulla scorta della sentenza non definitiva 4328/2017, ha stabilito i criteri per determinare il dovuto, fatto pari per ogni anno intero di occupazione al valore venale indicato sopra, di 655 mila euro, diviso per dodici. Ha poi prescritto che il risultato annuo dovesse essere rivalutato secondo gli indici ISTAT e che gli interessi dalla data di inizio occupazione, ovvero dal 23 aprile 2004, come indicato in dispositivo, fino alla restituzione andassero calcolati sulle singole somme rivalutate per ogni anno. Infine, ha prescritto che analogamente, per le frazioni di anno, si procedesse a rivalutare la somma corrispondente ai mesi di occupazione, pari per ciascun mese a un dodicesimo della somma annua, e sul totale relativo all’anno di riferimento andassero calcolati gli interessi.

11. Tutto ciò posto, la GA Building ha proposto il ricorso per cui ora è causa, per l’ottemperanza a questa sentenza 5862/2022, nel quale ha dedotto quanto segue.

11.1 Quanto al pagamento del risarcimento dovuto, la società ha dedotto di averne ricevuto soltanto una parte, dalla Presidenza del Consiglio, la quale avrebbe versato “ l’importo di € 542.485,11 pari al 50% dell’importo di € 1.084.970,23 quantificato dai verificatori per il periodo 23 aprile 2004 – 31 gennaio 2021 ” (ricorso, p. 5 § 3.2).

11.2 Di conseguenza, la società ha chiesto il pagamento di quanto assume ancora dovutole, ovvero “ della restante quota del 50% dei danni quantificati in sede di verificazione fino al gennaio 2021 e agli ulteriori danni maturati dal febbraio 2021 all’attualità, fino alla restituzione dell’area ” ( ibidem ).

11.3 Quanto alla restituzione dell’area, la società afferma che essa non sarebbe ancora avvenuta. In particolare, deduce che “ il Comune di Caserta, con nota prot. 6122 del 14 novembre 2022, ha comunicato di voler procedere alla consegna fissando all’uopo la data 17 novembre 2022 ” (ricorso, p. 5 § 3.3), ma questa restituzione in concreto non avrebbe avuto luogo, perché il Comune avrebbe rifiutato un adempimento che la società ritiene dovutole, ovvero il contestuale rilascio di una “ certificazione ambientale ” che sarebbe prescritta dall’art. 242 d. lgs. 3 aprile 2006 n.152 (ricorso, p. 5 quarto rigo dal basso).

11.4 La norma citata dal ricorrente è l’art. 242 comma 2 d. lgs. 152/2006, per cui “ Il responsabile dell'inquinamento, attuate le necessarie misure di prevenzione, svolge, nelle zone interessate dalla contaminazione, un'indagine preliminare sui parametri oggetto dell'inquinamento e, ove accerti che il livello delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) non sia stato superato, provvede al ripristino della zona contaminata, dandone notizia, con apposita autocertificazione, al comune ed alla provincia competenti per territorio entro quarantotto ore dalla comunicazione. L'autocertificazione conclude il procedimento di notifica di cui al presente articolo, ferme restando le attività di verifica e di controllo da parte dell'autorità competente da effettuarsi nei successivi quindici giorni. Nel caso in cui l'inquinamento non sia riconducibile ad un singolo evento, i parametri da valutare devono essere individuati, caso per caso, sulla base della storia del sito e delle attività ivi svolte nel tempo ”.

11.5 La ricorrente sul punto ha richiamato una nota 14 maggio 2024 prot. n.239479 della Regione AM (doc. 7 ricorso), nella quale la Regione stessa richiama il risultato della verificazione disposta da questo Consiglio nel procedimento concluso con la sentenza ottemperanda, per cui il sito risulta “ non contaminato ”; richiama poi l’art. 6 lett. c) delle norme tecniche di attuazione- NTA del Piano regionale bonifiche, per cui vi è obbligo " per i proprietari o chi detiene la disponibilità dell'area, qualora le indagini preliminari di cui alla lettera a) non accertino il superamento delle CSC, di presentare una relazione tecnica asseverata, a firma di un tecnico abilitato iscritto ad albo, sulle indagini preliminari stesse con autocertificazione degli esiti, secondo il Modello Unificato per le Comunicazioni (Allegato A), comprensiva di indicazione della destinazione d'uso del sito, dei certificati delle analisi effettuate, geolocalizzazione del sito e dei punti di indagine ", e quindi invita il Comune di Caserta, quale detentore dell'area, “a trasmettere, ad integrazione della documentazione relativa alle Indagini Preliminari del 2021 .. eseguite dal Collegio di Verificazione nominato dal TT .... il Modello Unificato per le Comunicazioni (Allegato A - versione 2023 - alle N.T.A. della D.G.R. 809 del 29/12/2023), come disposto all'art. 6 lett. c) delle medesime N.T.A., fermo restando le attività in itinere relative alla caratterizzazione dell'area ed alla bonifica della falda che interessano l'Area Vasta Lo Uttaro di superficie pari a 196 Ha in cui il sito in argomento ricade ”.

11.6 La società ha quindi richiamato la risposta del Comune (doc. 8 ricorso), nota 3 giugno 2024 prot. n.56243, il quale ha negato di avere ancora la detenzione dell’area; ha poi richiamato (doc. 9 ricorso) l’ulteriore risposta 17 luglio 2024 prot. n. 3533413 della Regione, per cui non constando la restituzione l’obbligo sarebbe ancora in capo al Comune.

11.7 In conclusione, quindi, la società ha chiesto che la Sezione, previa nomina di commissario e fissazione di una penalità di mora, disponga la restituzione ed il pagamento del residuo.

12. La Presidenza del Consiglio, con atto 11 gennaio e memoria 5 maggio 2025, ed il Comune, con atto 31 gennaio e memoria 9 aprile 2025, hanno resistito e chiesto che il ricorso sia respinto.

12.1 In particolare, la Presidenza ha anzitutto negato di essere competente alla restituzione dell’area, che non è nella sua disponibilità, e quindi di non poter essere tenuta responsabile di eventuali ritardi in merito; ha però evidenziato che la sentenza ottemperanda esclude, sulla base della verificazione, la necessità di una bonifica di essa e che quindi il rilascio di certificazioni in merito non può essere considerato condizione per la restituzione.

12.2 La Presidenza, circa il pagamento, ha poi dedotto che con nota del 7 marzo 2025, prot. UTA/E/808/2024 (doc. 6 Presidenza) la società aveva diffidato in merito essa stessa ed il Comune di Caserta, dichiarando di volerlo richiedere al solo Comune di Caserta per il periodo in cui esso soltanto (v. sopra § 7.3) era stato ritenuto responsabile, e per il resto ai due legittimati passivi in solido; aveva poi dichiarato di limitare la richiesta al danno maturato sino al 12 maggio 2022, data di deposito della sentenza, salvo il danno ulteriore sino all’effettiva restituzione.

12.3 La Presidenza ha prodotto in merito un prospetto (doc. 7) da cui risulta un totale dovuto per capitale ed interessi alla data suindicata di € 1.185.663,43 ed un dovuto per il periodo compreso tra aprile 2006 e il 12 maggio 2022, di complessivi € 1.014.721,54 a carico di essa stessa e del Comune in solido. Su questo importo, la Presidenza dichiara che il Comune avrebbe opposto in compensazione propri crediti per imposte non pagate e quindi afferma di aver pagato con proprio decreto 4 settembre 2024 n. 333/2024 (doc. 9), l’importo di € 507.360,77, pari al 50% del complessivo dovuto, sulla base di quanto stabilito dall’art. 1302 cod. civ., secondo il quale “ciascuno dei debitori in solido può opporre in compensazione il credito di un condebitore solo fino alla concorrenza della parte di quest'ultimo”.

12.4 La Presidenza afferma quindi di nulla più dovere, non potendo esser ritenuta responsabile della mancata restituzione.

12.5 Il Comune ha dedotto, invece, di avere invitato la società a prendere in consegna l’area, ma senz’esito, ed ha negato di essere tenuto ad ulteriori adempimenti in merito.

12.6 Il Comune ha poi dedotto l’inammissibilità della richiesta di pagamento, derivante dal proprio stato di dissesto dichiarato con deliberazione del Consiglio 23 aprile 2018 n.28 (memoria cit. p. 12 prime righe). Ha poi dedotto che nota 7 novembre 2022 prot. n. 0135779 (doc. 3 Comune) avrebbe presentato alla società un’offerta reale di compensazione delle somme liquidate in sentenza con i crediti derivanti dall’omesso pagamento dell’ICI per le annualità 2003 al 2006, pari ad € 1.297.179,90 oltre mora ed interessi, senza ottenere, sul punto, alcun riscontro.

13. La società, con memoria 6 maggio 2025, ha risposto, anzitutto, nel senso che la restituzione dell’area non ha effettivamente avuto luogo, occorrendo in proposito se mai esperire la procedura di mora del creditore. Non ha poi negato la compensazione del proprio credito verso il Comune con il credito di quest’ultimo per imposte non pagate; ha però reclamato come ancora dovuta dalla Presidenza la somma di € 174.710,63 cui andrebbero aggiunti gli interessi per il 50% di € 12.089,65, salve le ulteriori somme dovute fino alla consegna (oltre rivalutazione ed interessi), somma pari alla differenza fra quando già pagato ed il 50% del dovuto.

14. Con repliche 9 maggio 2025 per la Presidenza del Consiglio e 10 maggio 2025 per la società, le parti hanno insistito sulle rispettive tesi.

14.1 La Presidenza ha osservato che l’offerta di restituzione dell’area di cui si è detto è sufficiente ad evitare la mora, e quindi ha affermato di poter essere ritenuta responsabile solo per il periodo compreso fra il 29 marzo 2006, dato che per l’epoca anteriore è stato ritenuto responsabile solo il Comune, e la data di pubblicazione della sentenza ottemperanda ovvero in subordine quella di offerta della restituzione.

14.2 La società ha contestato quanto sopra, insistendo appunto nelle proprie tesi.

15. Alla camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione e all’esito ritiene che esso sia solo parzialmente fondato, nei termini di cui appresso.

16. Quanto alla restituzione, ai sensi dell’art. 1220 c.c. il Comune il giorno 17 novembre 2022 ha fatto offerta non formale della prestazione, e quindi a quella data cessa la mora. Per liberarsi dall’obbligazione, il Comune stesso dovrà poi completare la procedura di mora del creditore ai sensi dell’art. 1216 c.c. ovvero intimerà al creditore, nella specie alla ricorrente, di ricevere la cosa mediante atto a lei notificato nelle forme prescritte per gli atti di citazione e successivamente, ove la cosa non sia ricevuta, richiederà la nomina di un sequestratario e sarà liberato nel momento in cui essa verrà consegnata allo stesso. La sentenza ottemperanda nulla poi prevede nel senso di condizionare la restituzione al rilascio di qualsivoglia certificazione. Pertanto, non occorre stabilire se una certificazione sullo stato del terreno sia o no dovuta e in caso affermativo da chi sarà eventualmente oggetto di autonomo giudizio.

17. Quanto al pagamento di quanto ancora dovuto a titolo di risarcimento per l’illecita occupazione, vale quanto segue.

17.1 Non è contestato (cfr. replica ricorrente 10 maggio 2025) che rispetto al Comune vi sia stata compensazione, fino all’ammontare del controcredito per imposte, e che ora si faccia questione solo della parte residua del debito, che la ricorrente vuole porre a carico della PCDM dato che il Comune è in stato di dissesto. A tale proposito, si applica l’art. 1302 cod. civ., secondo cui “ ciascuno dei debitori in solido può opporre in compensazione il credito di un condebitore solo fino alla concorrenza della parte di quest'ultimo ”.

Il dovuto si calcola allora nei termini di seguito indicati.

17.2 Va premesso che è rispettato quanto previsto dall’art. 14 d.l. 31 dicembre 1996 n.669, perché la notificazione della sentenza, che la ha portata a conoscenza delle parti è del 30 maggio 2024. Da questa data, il termine di 120 giorni sottoposto a sospensione feriale, andava a scadere al 28 ottobre 2024, il ricorso è stato notificato il 27 dicembre 2024, ovvero successivamente. Il giudizio di ottemperanza è quindi da ritenersi procedibile.

17.3 Ciò posto il dovuto si calcola con i criteri già indicati nella sentenza ottemperanda ed esposti sopra al § 10.3, considerando l’indennità dal 29 marzo 2006, data di inizio della responsabilità della PCDM, al 17 novembre 2022, in cui ebbe luogo la cessazione della mora per le ragioni già esposte e maggiorandola di rivalutazione ed interessi sino al saldo effettivo

17.4 Dal totale va poi detratto l’acconto corrisposto dalla PCDM, rivalutato e maggiorato di interessi con lo stesso criterio, sempre sino al saldo effettivo.

18. In conclusione, si deve ordinare l’ottemperanza alla sentenza nei termini sopra esposti; poiché non vi è motivo di ritenere che le amministrazioni intimate, ottenuti i relativi chiarimenti, si sottrarranno dal provvedere in tal senso, vengono respinte le domande di nomina del commissario ad acta e di fissazione di una penalità di mora.

19. La particolare complessità in fatto del caso deciso è giusto motivo per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe (ricorso n.117/2025 R.G.), ordina l’ottemperanza alla sentenza di cui in epigrafe ai sensi e nei limiti di cui in motivazione. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO