Pubblicato il 11/02/2025

N. 01136/2025REG.PROV.COLL.

N. 00311/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 311 del 2022, proposto dai signori SA IL, ES IL e ES OM IL, nella qualità di eredi del signor OL IL, rappresentati e difesi dall'avvocato Adriano Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore , l’Aeronautica militare – Comando 3° Regione Aerea, in persona del Comandante pro tempore , e l’Aeronautica militare – 3° ROI, in persona del Comandante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 1572/2021, resa nel giudizio per l’accertamento del diritto dei ricorrenti al risarcimento dei danni derivanti dall’annullamento giurisdizionale di illegittimi rinnovi di servitù militari

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e dell’Aeronautica Militare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2024 il Cons. Daniela Di Carlo e udito l’avvocato Adriano Esposito;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- I signori SA, ES e ES OM IL, in qualità di eredi del signor OL IL, hanno chiesto il risarcimento dei danni derivanti dall’illegittimo rinnovo di servitù militari insistenti sui fondi ereditati dal proprio defunto padre.

Più in particolare, gli esponenti rivendicano i danni derivanti dall’annullamento recato dalla sentenza n. 955/2013 del TAR della Puglia, non impugnata e passata in giudicato in data 24 ottobre 2013, pronunciata nel giudizio con cui il de cuius aveva al tempo avversato:

(i) la determinazione prot. ROI 16/43/12936 del 3 ottobre 2006 a firma del Comandante dell’Aeronautica Militare – 16^ Reparto Genio Campale – IV Ufficio Demanio, avente a oggetto “Impianto A.M. in località Marzagaglia – imposizione di servitù militare ricadente nel Comune di Mottola (TA) – Leggi 898/76 e 104/90”;

(ii) il decreto n. 7/2006 del 21 settembre 2006 del Comandante della 3^ Regione Aerea, con cui sono state imposte limitazioni al diritto di proprietà dei ricorrenti;

(iii) il progetto per il rinnovo delle servitù militari del 21.6.2006, allegato al decreto impositivo;

(iv) ogni altro atto presupposto, consequenziale e connesso, ancorché non conosciuto, ivi compreso il verbale di riunione n. 82 del 19 luglio 2005 del Comitato Misto Paritetico della Regione Puglia, nonché il Foglio prot. n. TR3-012/327/D23-7/1 del 26 ottobre 2005 del Comandante territoriale, entrambi richiamati nelle premesse del decreto impositivo.

Essi reclamano, inoltre, i danni derivanti dall’annullamento disposto dal Consiglio di Stato, Sezione IV, con la sentenza n. 5202/2016, nel giudizio avverso:

(i) la determinazione prot. n. 00383/2014 REG.RIC. ROI 3/43/44368 del 19 settembre 2001 a firma del Comandante dell’Aeronautica Militare – 3^ Reparto Operativo Infrastrutture, avente ad oggetto “Rinnovo servitù militari – Leggi 898/76 e 104/90 – Impianto A. M. di Gioia del Colle (BA) in località ‘Marzagaglia’ ricadente nel Comune di Mottola”;

(ii) il decreto n. 4/2001 del 30 agosto 2001 del Comandante della 3^ Regione Aerea, con cui sono state imposte limitazioni al diritto di proprietà dei ricorrenti;

(iii) il progetto per il rinnovo delle servitù militari del 14 giugno 2001, allegato al decreto impositivo;

(iv) ogni altro atto presupposto, consequenziale o connesso, ancorché non conosciuto, ivi compreso il parere reso dal Comitato misto paritetico nella seduta del 21 marzo 2001 e richiamato nelle premesse del decreto impositivo.

2.- Il TAR della Puglia ha respinto il ricorso, tuttavia compensando fra le parti le spese di lite.

3.- Ritengono i ricorrenti che la sentenza sia ingiusta, in quanto il primo giudice avrebbe travisato la natura dei vizi da cui erano affetti i provvedimenti annullati ope iudicis (primo motivo); avrebbe travisato anche i presupposti di fatto e giuridici quanto alla mancanza di deduzione e prova sulla sproporzione o eccessività del vincolo imposto (secondo motivo); avrebbe pure erroneamente richiamato le norme successive all’adozione degli atti impugnati, ratione temporis inapplicabili (terzo motivo); avrebbe poi sempre erroneamente richiamato l’applicabilità dell’art. 437, comma 1, d.P.R. n. 90/2010 (quarto motivo); e altrettanto ingiustamente avrebbe escluso la sussistenza dell’elemento oggettivo dell’illecito e di quello soggettivo della colpa (quinto motivo), oltre che del nesso di causalità (sesto motivo).

4.- Resistono al ricorso il Ministero della Difesa e lo Stato Maggiore dell’Aeronautica, riproponendo la assorbita, in prime cure, eccezione di prescrizione del diritto di credito vantato, e nel merito instando per la sua reiezione.

5.- Con ordinanza interlocutoria n. 6158/2023, il Collegio ha ritenuto necessario, al fine del decidere, disporre CTU ai sensi dell'art. 67, c.p.a., formulando al consulente nominato i seguenti quesiti:

“ i) presa visione ed estratta copia di ogni atto e documento depositato nell’odierno ricorso, sia in riferimento al fascicolo di primo grado, sia a quello del presente grado di appello, ed in particolare tenuto conto della pratica edilizia n. 73/02, prot. n. 13020 del 9 ottobre 2002, descriva le aree oggetto di intervento edilizio, la loro ubicazione, distanza dalle opere militari e fascia di rispetto, classificazione urbanistica e relativo regime edilizio-urbanistico vigente al momento della presentazione dell’istanza edilizia, tenuto conto dell’assenza dei vincoli derivanti dalle servitù militari, ma considerando le fasce di rispetto, ove ve ne fossero al tempo della presentazione della domanda;

ii) descriva il progetto edilizio in questione sotto il profilo della sua fattibilità tecnico-giuridica e di quella economica;

iii) in particolare, con riguardo alla fattibilità tecnico-giuridica, illustri nello specifico se il progetto presentato avrebbe potuto essere approvato sulla base del regime edilizio-urbanistico al tempo vigente e senza considerare il rinnovo dei vincoli di servitù militare, o invece se, anche a prescindere dal mancato rinnovo dei detti vincoli, sarebbe stata necessaria la presentazione di ulteriori istanze e, in caso affermativo, quali;

iv) con riguardo, invece, alla fattibilità economica, illustri le componenti dell’investimento a copertura dei relativi costi;

v) verifichi, indicando il relativo parametro tecnico di giudizio, la esattezza o congruità dei calcoli delle voci di danno domandate dai ricorrenti in riferimento a: mancati redditi per incremento dell'attività zootecnica, confrontandoli con quelli legittimamente dichiarati e risultanti dalle scritture contabili; maggiori spese da sostenere per effettuare l'investimento; perdita dell’aumento di valore dell'azienda agricola per miglioramento aziendale; aggiorni i relativi dati all’attualità. ”.

6.- L’elaborato è stato depositato agli atti in data 26 aprile 2024, unitamente alla istanza di liquidazione dei compensi spettanti.

7.- Le parti hanno successivamente insistito sulle rispettive tesi difensive.

8.- Alla udienza pubblica del 19 novembre 2024, la causa è passata in decisione.

9.- L’appello è fondato nei sensi di seguito illustrati.

10.- Anzitutto, per meglio comprendere i fatti da cui originano le rivendicazioni risarcitorie, è opportuno ripercorrere brevemente le vicende amministrative che hanno preceduto l'emanazione degli atti impugnati e quelle processuali che ne sono seguite.

Con un primo ricorso risalente al 7 dicembre 2001, il signor OL IL, padre degli odierni ricorrenti, in qualità di proprietario di un suolo in agro di Mottola, località Cunegonda - Terzi, sul quale all'epoca insisteva una struttura adibita a esercizio di impresa agricola di cui il medesimo era titolare, aveva avversato dinanzi al TAR della Puglia il decreto n. 4/2001 del 30 agosto 2001 e relativi allegati, con il quale l’Aeronautica Militare aveva disposto il rinnovo delle servitù militari anche sul suolo di sua proprietà, con il fine di evitare compromissioni alla funzionalità e alla sicurezza di un’installazione militare.

In particolare, come si evinceva dal “Progetto per rinnovo di servitù militari – Legge n. 898/76 e n. 104/90”, la proprietà del signor IL risultava soggetta al divieto di “fare costruzioni di qualsiasi genere, aprire strade”, in quanto ubicata nella 2 fascia di ml. 500 dalla recinzione dell’Impianto A.M. di Gioia del Colle – zona colorata in verde.

In buona sostanza, con il prefato decreto, l’Amministrazione militare aveva inteso rinnovare le servitù già precedentemente imposte a protezione del deposito munizioni situato in località Marzagaglia, giusta decreto n. 1/96 del 23 maggio 1996, depositato presso il Comune di Mottola in data 5 giugno 1996, emesso ai sensi della legge 898/76.

Tale ricorso è stato respinto dall’adito TAR con la sentenza n. 2858/2005.

La pronuncia è stata però riformata dalla sentenza n. 5102/2016 del Consiglio di Stato, che ha dichiarato la illegittimità degli atti impugnati, di conseguenza annullandoli.

A quel punto, con il ricorso n. 422 del 2017, gli eredi del sig. OL IL hanno chiesto il risarcimento dei danni derivanti dall’annullamento dei menzionati provvedimenti, allegando la sussistenza di danni ingiusti in capo ai medesimi, posto che il loro defunto padre, in data 9 ottobre 2002, si era visto rigettare dal Comune di Mottola – Settore Urbanistica Edilità – la richiesta di concessione edilizia per opere di miglioramento fondiario riferite alla propria azienda agricola, in quanto interessata dal rinnovo della servitù militare.

Come infatti è dato leggere nella comunicazione prot. n. 13020 del 9 ottobre 2002, il Dirigente comunale del Servizio Urbanistica aveva espresso parere negativo al rilascio della concessione edilizia, in quanto le aree oggetto di intervento erano soggette a servitù militare del Comando della III Regione aerea, classificata come II fascia, nelle quali vige il divieto di edificazione.

In sintesi, essi chiedevano: (a) i mancati redditi per incremento dell’attività zootecnica stimati nella misura di € 25.656,89; (b) le maggiori spese da sostenere per effettuare l’investimento pari ad € 42.564,53; (c) la perdita di aumento di valore dell’azienda agricola a seguito del mancato miglioramento aziendale stimata in € 317.670,20.

Analoghe richieste risarcitorie i medesimi avanzavano con il ricorso n. 383/2014, sulla base, questa volta, dell’annullamento contenuto nella sentenza n. 2858/2005 del TAR Puglia, rimasta inoppugnata.

11.- Ciò detto, va anzitutto respinta la riproposta eccezione di prescrizione del diritto di credito azionato.

La vicenda dedotta nei suindicati giudizi risarcitori (n. 383/2014 e n. 422/2017) è sorta antecedentemente al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante il Codice del processo amministrativo, entrato in vigore il 16 settembre 2010.

Dovendosi, quindi, fare applicazione dei principi di diritto enunciati dalla Corte costituzionale (sentenza n. 57/2015) e da questo Consiglio di Stato in Adunanza plenaria (sentenza n. 6/2015) nel riconoscere la natura processuale del termine di decadenza introdotto dal codice per l'azione risarcitoria, si deve concludere come non sia possibile applicare il termine previsto dall’art. 30, comma 5, c.p.a. (" Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza ") agli illeciti antecedenti all'entrata in vigore del codice del processo amministrativo.

Ai fini dell’applicazione del principio in casi analoghi, si richiama con valore di precedente specifico e conforme, ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a., la sentenza n. 5648/2019 del Consiglio di Stato, Sezione IV.

12.- Nel merito, l’appello è fondato.

Il giudicato di annullamento contenuto nella sentenza n. 5102/2016 del Consiglio di Stato si incentra sull’accertamento di vizi sostanziali dell’atto:

“ a) premesso che il primo atto impositivo delle servitù militari sul fondo degli appellati risale al 1996, non vi è agli atti il documento relativo e neppure vi è univocità di date (si parla infatti ora del 23 maggio, ora del 5 giugno);

b) il termine di efficacia previsto dall’art. 10, primo comma, della legge n. 898/1976 decorre dalla data di adozione del precedente decreto e non da quello della sua esecutività (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 gennaio 2004, n. 246);

c) a tutto concedere, dunque, l’efficacia del decreto n. 1/1996 è venuta a scadenza il 4 giugno 2001, laddove il decreto impugnato in questa sede reca la data del 30 agosto 2001;

d) la tesi fatta propria dal T.A.R. (si tratterebbe di procedura nuova e non di rinnovo del precedente vincolo) non può essere condivisa, sia perché contrasta con la terminologia inequivoca adoperata in numerosi atti del procedimento, sia perché, sul piano sostanziale, è incompatibile con l’assenza di un adempimento invece indispensabile per l’imposizione di vincoli ex novo, cioè, l’analisi “dei problemi connessi all'armonizzazione tra i piani di assetto territoriale e di sviluppo economico e sociale della regione e delle aree subregionali ed i programmi delle installazioni militari e delle conseguenti limitazioni” prevista dall’art. 3, primo comma, della legge più volte citata;

e) da ciò l’illegittimità del provvedimento impugnato e di quelli connessi, con assorbimento dei motivi ulteriori dell’appello, tenuto conto dei principi elaborati dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con la sentenza 27 aprile 2015, n. 5 .”.

Inoltre, anche la acclarata reiterazione delle illegittimità denunciate rende ragione della qualificazione del vizio riscontrato come vizio di natura sostanziale, e non solo formale o procedimentale, atteso che l’Aeronautica Militare ha continuato ad adottare decreti impositivi in difformità alle previsioni legali, le quali prevedono che, a mezzo di apposite verifiche, gli opposti interessi, pubblici e privati, siano bilanciati e ponderati tra di loro, e che di tale ponderazione e bilanciamento sia dato riscontro con adeguata e sufficiente motivazione.

Oltre all’elemento materiale, si ravvisa altresì sussistente quello soggettivo, sub specie di colpa.

Va infatti rammentato che allorquando veniva adottato il decreto impositivo di rinnovo n. 7/2006, in data 21 settembre 2006, era già stata emanata dal TAR Puglia la sentenza n. 2858 dell’11 giugno 2005, che ha deciso il primo ricorso con cui il signor OL IL OL aveva avversato il decreto impositivo n. 04/2001 del 30 agosto 2001.

Detta sentenza, invero, aveva respinto il ricorso (salvo poi essere in toto riformata dal Consiglio di Stato), ma il dato decisivo, ai fini che ci occupano, è che già in quel momento si era acclarato che non di rinnovo si trattava, bensì di nuova imposizione, essendo il quinquennio di efficacia già scaduto.

Non è quindi giustificabile l’operato dell’Amministrazione, la quale, per ben due volte (e la seconda volta dopo avere avuto contezza della natura di nuova imposizione e di non semplice rinnovo), ha reiterato il vincolo in mancanza assoluta di bilanciamento degli interessi sostanziali, operando, in buona sostanza, come se il quinquennio fosse ancora in corso.

Sussiste anche il nesso di causalità tra l’operato dell’Amministrazione e le conseguenze pregiudizievoli che si sono prodotte nella sfera patrimoniale del ricorrente e, per esso, degli eredi.

È infatti incontrovertibile che il Comune di Mottola gli abbia negato il desiderato ampliamento dell’azienda, respingendogli l’istanza edilizia presentata nel 2001, sul rilievo che insisteva nell’area considerata il vincolo di servitù militare.

Contrariamente a quanto prospetta l’Amministrazione appellata, poi, non è possibile opporre che analoga istanza non sia stata ripresentata dal ricorrente nell’anno 2006, posto che è stato proprio la condotta dell’Amministrazione, attraverso la reiterazione del vincolo, a scoraggiarlo dal ripresentarla.

L’unica condotta che era al tempo esigibile è stata peraltro diligentemente tenuta dal ricorrente, avversando in giudizio tutti i provvedimenti sfavorevoli, al fine di ottenerne la rimozione, come difatti è poi accaduto.

Va, inoltre, escluso, che ricorra nella fattispecie all’esame il concorso colposo del danneggiato nella produzione del danno, che legittimerebbe, in caso di suo accertamento, la riduzione proporzionale dell’entità del danno risarcibile, ai sensi degli artt. 1227 c.c. e 30, comma 3, c.p.a..

A fronte del fatto, certo, che il quinquennio di efficacia del vincolo era già interamente scaduto, non avrebbe infatti alcun senso logico, prima ancora che giuridico, esigere dal proprietario del bene di presentare all’Autorità un’istanza di autorizzazione in deroga.

Contrariamente a quanto prospetta l’Amministrazione appellata, infatti, tale istanza mira a ottenere che, di fronte ad una legittima imposizione della servitù militare, l’interessato ottenga -a discrezione dell’Autorità- un provvedimento che lo autorizzi a costruire o ampliare in deroga ai limiti di distanza dal vincolo.

Ma nel caso di specie, alla luce di quanto si è finora detto, il proprietario del fondo aveva contestato in radice la possibilità stessa dell’imposizione del vincolo, con la conseguenza che non si può esigere o pretendere che egli si attivasse anche per ottenere una deroga, che per l’appunto presuppone la legittima imposizione del vincolo (nonché una sostanziale acquiescenza a tale imposizione, nel caso in esame mai prestata).

13.- Ritiene poi il Collegio che gli esiti ai quali è giunto il CTU con riferimento ai profili attinenti alla fattibilità tecnica, giuridica ed economica del progetto edilizio, costituente ampliamento della azienda esistente, siano da condividere, avuto riguardo al regime edilizio-urbanistico vigente al tempo della presentazione della istanza edilizia (anno 2001), respinta solo in ragione della censurata reiterazione della servitù militare.

Sono state poi anche enucleate e provate le componenti dell'investimento a copertura dei relativi costi, evidenziando, mediante l'implementazione di una Discounted Cash Flow Analysis, la sostenibilità finanziaria dell'intervento in un ragionevole arco temporale.

Ciò premesso, va tuttavia escluso il riconoscimento del danno da mancati redditi, in quanto, sulla base delle analisi tecniche effettuate, è risultato che non vi è stato alcun pregiudizio economico connesso a mancati redditi per incremento dell'attività zootecnica.

Va invece riconosciuto il danno pari all’investimento che il proprietario dell’azienda avrebbe potuto patrimonializzare realizzando l’ampliamento dell’azienda esistente.

Tale voce di danno è stata stimata dal CTU in euro 231.720,95, corrispondente alle somme che occorrerebbero all’attualità per realizzare il bene e patrimonializzarlo come bene aziendale (al tempo, invece, stima il CTU, sarebbero occorsi solo euro 179.902,28 per edificarlo).

Tale danno va senz’altro riconosciuto perché rappresenta una perdita patrimoniale per il titolare dell’azienda, ma l’importo va abbattuto, in via equitativa, potendo riconoscersi solo 1/3 della somma stimata di 231.720,95. Ed infatti, siccome il danno lamentato – certamente prodottosi – non può essere provato nel suo preciso ammontare, il Collegio ritiene di poterne determinare il quantum facendo ricorso alla valutazione equitativa di cui all’art. 1226 cod. civ., assumendo comunque quale base di computo le risultanze della CTU e applicando alle medesime una quota di abbattimento.

Nulla è infatti stato dedotto, né argomentato da parte ricorrente, fin dal primo grado, circa l’utilizzo alternativo che è stato fatto di quelle somme, le quali, in tesi, potrebbero essere state fruttuosamente utilizzate in altro modo.

In ogni caso, vi è stato un evidente risparmio di spesa, anche per ciò che concerne la remunerazione dell’investimento da prendere a prestito e le spese di conservazione e manutenzione dell’immobile, sicché non resta a questo giudice che procedere alla liquidazione in via equitativa di tale voce di danno.

In applicazione della percentuale indicata, va quindi liquidata la somma di euro 77.240,32, sulla quale spettano interessi e rivalutazione monetaria dalla pubblicazione della sentenza e fino al soddisfo.

Va poi riconosciuto anche il diritto alla perdita dell'aumento di valore dell'azienda agricola già al tempo esistente, per mancato miglioramento aziendale, pari ad euro 50.105,87, attualizzato ad euro 96.096,29, oltre interessi e rivalutazione monetaria dalla pubblicazione della sentenza e fino al soddisfo.

14.- In definitiva, l’appello va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va parzialmente accolto il ricorso di primo grado, per il resto respinto, e, per l’effetto, liquidato il danno come illustrato nel punto precedente.

15.- Il compenso spettante al CTU, liquidato con separato decreto presidenziale, è posto definitivamente a carico di parte appellata.

16.- Le spese del doppio grado, liquidate nella misura indicata in dispositivo, seguono la soccombenza e sono poste a carico, anch’esse, di parte appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

accoglie l’appello;

in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado limitatamente all’accertamento del danno da mancato investimento e del danno da perdita di aumento di valore dell’azienda agricola, e lo respinge per il resto;

per l’effetto, condanna Ministero della Difesa e l’Aeronautica Militare a risarcire il danno liquidato in euro 77.240,32 per il mancato investimento e in euro 96.096,29 per la perdita di valore, e così per complessivi euro 173.336,6, il tutto oltre interessi e rivalutazione monetaria dalla pubblicazione della sentenza e fino al soddisfo;

pone definitivamente a carico del Ministero della Difesa e dell’Aeronautica Militare il pagamento dei compensi spettanti al CTU, come liquidati con separato decreto presidenziale;

condanna il Ministero della Difesa e l’Aeronautica Militare del CTU a rifondere in favore di parte appellante le spese di lite liquidate, per il doppio grado, nella somma complessiva di euro 3.000,00, oltre spese generali, IVA e CPA se dovute come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO