Pubblicato il 06/08/2025

N. 06958/2025REG.PROV.COLL.

N. 08867/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8867 del 2023, proposto da Comune di Albenga, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Piscitelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

NE DI, rappresentata e difesa dall'avvocato Mauro Vallerga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero della Cultura, Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Provincia di Savona; Regione Liguria; Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici della Liguria; Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Savona - Ufficio Prevenzione Incendi; RFI – Rete Ferroviaria Italiana s.p.a.; Enel Distribuzione s.p.a.; Ilce - Impresa Ligure Costruzioni ed Esercizi s.p.a; Edigas – Esercizio Distribuzione Gas s.p.a.; Alto s.r.l.; LO Gallesio; Elena Marchiano; Romeo 2 s.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 420/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di NE DI, del Ministero delle Imprese e del Made in Italy e del Ministero della Cultura;

Visti gli artt. 35, comma 1, 38 e 85, comma 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il consigliere LO Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Albenga ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Liguria, Sezione Prima, ha accolto il ricorso di primo grado, proposto dalla signora DI NE, e, per l’effetto, ha annullato gli atti del procedimento edilizio avviato dal Comune di Albenga, su istanza della società Alto s.r.l., per l’attuazione di un progetto consistente nella cessione al predetto Comune del terreno sito nella via Piave (catastalmente censito al fg. 22/ALB, mapp. 205/parte), previa sistemazione dello stesso ad area attrezzata a verde pubblico, e nel contestuale trasferimento della sua potenzialità edificatoria sul terreno sito in Via Carloforte/Viale Liguria (catastalmente censito al fg. 20/ALB, mapp. 32/parte), di proprietà della società Alto s.r.l., per la realizzazione di un edifico con destinazione mista (residenziale e terziaria) e dell’annesso interrato (parcheggi pertinenziali e locali tecnici), in variante al P.R.G. del Comune di Albenga.

In sintesi, il giudice di primo grado, dopo avere respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso, per difetto di interesse (sollevata dal Comune di Albenga), ha accolto il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, nella parte in cui la ricorrente lamentava la mancata adozione della determinazione conclusiva del procedimento in Conferenza di sevizi, ai sensi dell’art. 14 - ter , comma 6 - bis , della legge n. 241/1990, dichiarando assorbiti gli ulteriori motivi di impugnazione.

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. Il Comune di Albenga ha censurato la sentenza impugnata con due articolati motivi.

2.1. Con il primo motivo di gravame, l’amministrazione appellante deduce: erroneità della sentenza impugnata, nella parte in cui il giudice di primo grado ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso, per difetto di interesse; violazione degli artt. 24, comma 1, e 113, comma 1, Cost.; omessa considerazione delle argomentazioni dedotte in primo grado; difetto e illogicità della motivazione.

Nel giudizio di primo grado, il Comune di Albenga aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per difetto di interesse, avendo la signora DI documentato solo il requisito della AS rispetto all’intervento edilizio contestato, senza esporre i pregiudizi che le sarebbero derivati dalla realizzazione del progetto edilizio.

Nel ricorso introduttivo del giudizio, infatti, la ricorrente si era dichiarata proprietaria iure successionis di un terreno confinante con quello interessato dall’intervento edilizio contestato, ma non aveva allegato e dimostrato la lesione subita dagli atti impugnati o l’utilità concreta che le sarebbe derivata dall’accoglimento della domanda di annullamento.

Il giudice di primo grado, pur riconoscendo che, ai fini della proposizione della domanda di annullamento di titoli edilizi, la mera AS non è sufficiente, dovendo ricorrere anche l’interesse ad agire, ha sostenuto che « nel caso di specie (cfr. pag. 32 del ricorso), ancorché in modo sintetico, l’interesse al ricorso viene individuato in ragioni di sicurezza e decoro, mentre con successiva relazione tecnica prodotta in atti in data 10 febbraio 2023, l’interesse viene ampiamente circostanziato e spiegato, anche nella riduzione di veduta e di valore dei vicini immobili di proprietà della ricorrente », ed ha concluso che « L’interesse a ricorrere può, dunque, ritenersi sufficientemente delineato » (cfr. pag. 9 della sentenza).

L’amministrazione comunale appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, sostenendo che l’interesse al ricorso avrebbe dovuto essere evidenziato già nell’atto introduttivo del giudizio; nel caso di specie, la signora DI non aveva individuato, né documentato i pregiudizi e le lesioni concrete che le sarebbero derivate dalla realizzazione dell’intervento.

Il giudice di primo grado avrebbe errato quindi nel ritenere adeguatamente allegato e dimostrato l’interesse al ricorso.

Con riguardo ai contenuti della Relazione tecnica prodotta in vista dell’udienza di discussione, il giudice di primo grado si sarebbe limitato a riferire che « l’interesse viene ampiamente circostanziato e spiegato », senza prendere in considerazione le deduzioni del Comune, che aveva replicato alla predetta Relazione, evidenziando:

a) l’insussistenza del danno da riduzione della visuale (la documentazione fotografica prodotta in giudizio dimostrerebbe che il nuovo fabbricato si collocherà tra due edifici esistenti, più alti, che già impediscono la veduta panoramica sulla città);

b) l’insussistenza del danno da ombreggiamento (l’ombra del nuovo edificio non interesserà direttamente gli edifici della ricorrente);

c) l’irrilevanza del riferimento al vincolo a parcheggio pubblico, previsto da P.R.G., essendo detto vincolo decaduto (cfr. deliberazione n. 23/2013 del Consiglio comunale di Albenga).

In conclusione, secondo la prospettazione difensiva del Comune, la ricorrente non avrebbe fornito ragioni idonee a dimostrare l’interesse a ricorrere, né nell’atto introduttivo del giudizio, né nella Relazione tecnica depositata nel corso del giudizio.

2.2. Con il secondo motivo di gravame, l’amministrazione comunale appellante deduce: erroneità della sentenza impugnata, nella parte in cui il T.a.r. Liguria ha accolto il primo motivo di ricorso; infondatezza del motivo; violazione e falsa applicazione dell’art. 14 - ter della legge 7 agosto 1990, n. 241 e dell’art. 20 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380; omessa considerazione delle argomentazioni dedotte in primo grado; difetto di motivazione.

Con il primo motivo di ricorso introduttivo del giudizio, la signora DI aveva lamentato la mancata adozione da parte dell’amministrazione comunale della determinazione motivata di conclusione del procedimento in Conferenza di servizi, avviato per l’approvazione del progetto, ai sensi dall’art. 14 ter , comma 6 - bis , della legge n. 241/1990; l’omissione procedimentale denunciata avrebbe determinato l’illegittimità del permesso di costruire successivamente rilasciato.

Il Comune di Albenga aveva rilevato che il procedimento, avviato su istanza della società Alto s.r.l., si doveva ritenere concluso con il rilascio del permesso di costruire prot. 18770 del 27 aprile 2018, titolo rilasciato dall’amministrazione al termine del procedimento in Conferenza di servizi.

Il T.a.r. ha accolto il motivo, ritenendo illegittimamente pretermessa la determinazione conclusiva della Conferenza dei servizi e, conseguentemente, ha annullato il titolo edilizio impugnato.

In particolare, dopo aver messo in evidenza che « una cosa è la conferenza di servizi, atta a semplificare l’ottenimento di assensi e nulla osta di competenza di altre amministrazioni, preposte alla cura di interessi pubblici non squisitamente edilizio-urbanistici, e che doveva, secondo la normativa vigente ratione temporis, esitare in una determinazione finale espressa. Altra e diversa cosa è il permesso di costruire, tipicamente finalizzato all’accertamento del rispetto delle norme e della pianificazione edilizio-urbanistica », il T.a.r. ha concluso che « se la determinazione finale espressa vale come titolo abilitativo, nulla consente di affermare il reciproco, poiché mentre il permesso di costruire è atto di volontà di una singola amministrazione (quella comunale), la determinazione finale della conferenza di servizi, è atto in cui convergono le volontà delle amministrazioni partecipanti, secondo un criterio di prevalenza qualitativa, avuto riguardo ai vari interessi di cui sono portatrici le stesse amministrazioni partecipanti ».

Il Comune di Albenga contesta le conclusioni del giudice di primo grado, evidenziando che uno stesso atto amministrativo può contenere diverse determinazioni; nel caso di specie, il procedimento svoltosi in Conferenza di servizi si sarebbe concluso con il rilascio del permesso di costruire prot. 18770 del 27 aprile 2018 in favore della società Alto s.r.l.

A supporto della sua tesi, evidenzia che il permesso di costruire dava atto nelle premesse dell’esito della Conferenza di servizi e degli adempimenti successivi alla determinazione adottata dalla Conferenza.

Sostiene che sarebbe incongrua l’osservazione della sentenza per cui « mentre ai sensi dell’art. 20 c. 3 u.p. Dpr 380/2001 è il responsabile del procedimento che convoca la conferenza dei servizi, il permesso di costruire è emanato dal dirigente o responsabile del servizio (cfr c. 6 art. 20 cit.) e non dalla conferenza di servizi ».

A tale riguardo, l’amministrazione comunale appellante fa rilevare che il responsabile del procedimento ha il compito di avviare il procedimento relativo alla Conferenza di servizi, ma l’adozione della determinazione conclusiva della Conferenza dei servizi, così come il rilascio del permesso di costruire, rientrano nella competenza del dirigente.

La lettura formalistica fatta propria dal giudice di primo grado si porrebbe in contrasto con i principi generali dell’attività amministrativa (principi di economicità e non aggravamento del procedimento, di cui all’art. 1 della l. n. 241/1990).

Il permesso di costruire sarebbe l’atto conclusivo del procedimento avviato, svoltosi in Conferenza di servizi, che, in seduta deliberante (11 agosto 2015), aveva espresso « ai sensi dell’art. 14-ter, comma 6 bis, della L. 241/1990, parere favorevole all’approvazione del progetto in argomento, con le prescrizioni contenute nei sopracitati pareri e dichiarazioni delle Amministrazioni competenti ».

In conclusione, secondo la prospettazione difensiva del Comune, al permesso di costruire dovrebbe riconoscersi (anche) valore di determinazione conclusiva (favorevole) della Conferenza di servizi, oltre che di titolo edilizio.

Sotto altro profilo, il Comune di Albenga evidenzia che, anche aderendo alla tesi della ricorrente, l’incompletezza del procedimento relativo alla Conferenza di servizi, per mancata adozione della determinazione conclusiva della predetta Conferenza, potrebbe costituire condizione di efficacia, ma non condizione di legittimità del titolo edilizio successivamente rilasciato dal Comune.

3. Si è costituita in giudizio la signora DI NE, riproponendo ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. i vizi dedotti con il ricorso di primo grado e non esaminati dal T.a.r., in quanto assorbiti.

3.1. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 59, comma 4, l.r. 36/1997; mancata pubblicazione degli atti approvati in sede di Conferenza deliberante.

L’appellata lamenta l’omessa pubblicazione, ai sensi dell’art. 59, comma 4, legge regionale n. 36/1997, delle determinazioni conclusive assunte dalla Conferenza di servizi, assumendo che da ciò conseguirebbe « un ulteriore vizio del procedimento di Conferenza dei Servizi ».

3.2. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 59, comma 2, lettere b) e c), della l.r. 36/1997; mancata pubblicazione, anteriormente allo svolgimento della Conferenza deliberante, degli atti presentati nel corso della Conferenza referente; violazione delle garanzie procedimentali.

L’appellata si duole della tardività della pubblicazione degli atti della Conferenza di servizi referente, avvenuta dopo la seduta deliberante, che non avrebbe consentito la partecipazione dei soggetti interessati.

3.3. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 59, comma 2, lett. e), l.r. 6 36/1997; mancata acquisizione dell’assenso del Consiglio Comunale sul progetto modificato in data 5 agosto 2015.

L’appellata sostiene che, a fronte della modifica progettuale pervenuta dal soggetto attuatore in data 4 agosto 2015, l’amministrazione comunale, prima della seduta deliberante, avrebbe dovuto acquisire l’assenso del Consiglio comunale sulla nuova soluzione proposta.

3.4. Difetto di motivazione in ordine all’interesse pubblico sotteso alla variante urbanistica costituente presupposto di legittimità e di approvazione del progetto assentito con il permesso di costruire n. 18870 del 24/04/2018, anche ai fini delle previsioni di cui alla l.r. 30/1992; violazione e/o falsa applicazione dell'art. 3 l. n. 241/1990; difetto di presupposto.

L’appellata deduce la mancanza dell’interesse pubblico alla approvazione della variante, poiché la cessione in favore del Comune avrebbe di fatto riguardato solo il mapp. 205/parte del fg. 22, e non anche il mapp. 618, come inizialmente indicato nelle delibere di Giunta n. 23/2012 (approvazione delle linee guida per la realizzazione dell’intervento) e n. 227/2012 (assenso al trasferimento di volumetria).

3.5. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 13 della l.r. n. 32/2012, in relazione alla d.G.R. n. 223/2014; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7 e ss. del d.lgs. n. 152/2006; mancato esperimento della Valutazione Ambientale Strategica e/o della preliminare Verifica di Assoggettabilità a VAS.

L’appellata si duole del mancato esperimento della procedura di VAS o di Verifica di assoggettabilità a VAS, richiamando i rilievi della Provincia di Savona nel corso della Conferenza referente del 9 aprile 2013.

3.6. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 59 l.r. 36/1997 in relazione all'art. 42 della stessa l.r. 36/97, della l. n. 1150/42 e dell'art. 3 l. n. 241/1990; mancata acquisizione dell’assenso del Consiglio Comunale.

L’appellata si duole del fatto che il PUC adottato non abbia recepito le previsioni della variante necessaria all’intervento, con la conseguenza che il progetto edilizio si porrebbe in contrasto con le (nuove) scelte pianificatorie del Comune.

3.7. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 7 l. n. 1150/1942, in relazione agli artt. 3 e 4 d.m. n. 1444/1968; violazione e/o falsa applicazione dell'elaborato “Schede di Ambiti Operativi” del vigente P.R.G. del Comune di Albenga, Zone B3 e B8; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, l. n. 241/1990; assoluto difetto di presupposto e travisamento.

L’appellata sostiene che i terreni asserviti dal soggetto attuatore, non disporrebbero della potenzialità edificatoria necessaria alla realizzazione dell’edificio in progetto.

In particolare, sostiene che i mapp. 618 e 205, collocati in ambito B3, sarebbero già stati asserviti negli anni settanta per la realizzazione dell’edificio edificio sito in Corso Piave n. 3 (punto 1- a) e che il mapp. 32 sarebbe stato interamente asservito per realizzare un altro fabbricato, sito all’incrocio fra Via Carloforte e Viale Liguria (punto 1-bbb), oltre ad essere interessato da un vincolo a parcheggi privati.

Inoltre, assume (punto 1-bbbb) che una parte dell’area sarebbe interessata da un pregresso vincolo a parcheggio pertinenziale, riconducibile ad un titolo edilizio del 1971.

3.8. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 9, commi 1, 2 e 3, d.m. n. 1444/1968.

L’appellata contesta, infine, la violazione delle norme sulle distanze previste dall’art. 9 del d.m. n. 1444/1968.

4. Si sono costituiti in giudizio (con atto di mera forma) il Ministero della Cultura e il Ministero delle Imprese e del Made in Italy.

5. Con memoria depositata in data 30 aprile 2025, la signora DI NE ha eccepito l’inammissibilità e/o improcedibilità dell’appello, per carenza di interesse.

Ha evidenziato che, al punto 5 delle premesse dell’atto di appello, il Comune di Albenga ha affermato che l’avvio dei lavori, di cui al permesso di costruire prot. 18770 del 24 aprile 2018 “ (inizialmente previsto per il 02.07.2018), veniva più volte posticipato, a seguito di proroghe chieste dalla società proponente ”.

Dalla documentazione prodotta nel giudizio di primo grado dal medesimo Comune emergerebbe che l’ultima richiesta di proroga avanzata dalla società Alto s.r.l. (prot. 0025031 dell’1 giugno 2022) è intervenuta tardivamente, allorquando era già scaduto il termine di inizio lavori di cui alla precedente proroga.

In sintesi, l’appellata sostiene che il titolo edilizio per cui è causa sarebbe decaduto di diritto (a far data dal 23 aprile 2022), per effetto del mancato inizio dei lavori nei termini di legge (art. 15 d.P.R. n. 380/2001), e che conseguentemente non sarebbe configurabile alcun interesse dell’amministrazione comunale appellante alla coltivazione del ricorso in appello.

6. Nella memoria di replica depositata in data 15 maggio 2025, il Comune di Albenga ha contestato la fondatezza della eccezione di inammissibilità/improcedibilità dell’atto di appello, per effetto dell’intervenuta decadenza del titolo edilizio (in relazione al mancato inizio dei lavori); a tale riguardo, ha evidenziato che, nel momento in cui è stata richiesta l’ultima proroga, il permesso di costruire era comunque soggetto alla sospensione dei termini dovuta alla legislazione emergenziale Covid (art. 103, comma 2, del d.l. 17 marzo 2020 n. 18, convertito in legge 24 aprile 2020 n. 27).

Ha evidenziato comunque l’interesse alla decisione dell’atto di appello, anche al fine di difendersi da eventuali pretese risarcitorie da parte della società controinteressata.

7. All’udienza pubblica del 5 giugno 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. In via preliminare, non può essere dichiarata l’inammissibilità/improcedibilità dell’atto di appello per intervenuta decadenza (prima dell’annullamento in sede giurisdizionale) del titolo edilizio, per mancato inizio dei lavori, in quanto, secondo un orientamento giurisdizionale consolidato, la cui validità è stata di recente ribadita dalla Sezione, la decadenza dal titolo edilizio “ necessita di un provvedimento espresso per poter produrre effetti, che manca nel caso di specie ... la ratio della necessaria intermediazione di un formale provvedimento amministrativo di carattere dichiarativo va ravvisata nell'esigenza di assicurare il contraddittorio con il privato in ordine all'esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che giustificano la pronuncia stessa ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 10 marzo 2025, 1940; Consiglio di Stato, sez. IV, 21 maggio 2024, 4510; Consiglio di Stato, sez. VI, 22 marzo 2023 n. 2913).

9. Ritiene invece il Collegio meritevole di accoglimento il primo motivo di appello, con il quale è stata censurata la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di primo grado ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per difetto di interesse, sollevata in primo grado dal Comune di Albenga e riproposta in grado di appello sotto forma di censura del relativo capo di sentenza.

10. L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 9 dicembre 2021 n. 22), chiamata a pronunciarsi sulla sufficienza del criterio della AS per l’impugnazione dei titoli edilizi, ha formulato i seguenti principi di diritto:

a) nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l'autonomia tra la legittimazione ad agire e l'interesse al ricorso quali condizioni dell'azione, è necessario che il giudice accerti, anche d'ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della AS , quale elemento di individuazione della legittimazione ad agire, valga da solo e in automatico a dimostrare la sussistenza dell'interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall'atto impugnato;

b) l’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall'intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall'insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;

c) l’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d'ufficio dal giudicante, nel rispetto dell'art. 73, comma 3, c.p.a.;

d) nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell'interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo.

11. Sulla base delle coordinate ermeneutiche sopra richiamate, la mera AS non è ex se sufficiente alla impugnazione dei titoli edilizi, dovendo con essa concorrere l’interesse a ricorrere, inteso come effettivo pregiudizio derivante dall’atto impugnato; l’interesse a ricorrere, indicato genericamente nell’atto introduttivo del giudizio, ben può essere integrato nel corso del giudizio.

11.1. Sennonché, nel caso di specie, i pregiudizi lamentati dalla signora DI non sono idonei a giustificare la proposizione della domanda giurisdizionale.

11.2. La signora DI lamenta una riduzione della visuale (attualmente aperta) verso la Via Carloforte (a suo dire, “ non incisa in modo apprezzabile dalla presenza degli altri edifici circostanti ”); detta visuale verrebbe diminuita dal nuovo fabbricato, sia in considerazione delle sue dimensioni, sia della distanza ravvicinata alle villette della appellata.

Sostiene, inoltre, che “ quand’anche l’ombra del nuovo edificio non “cadesse” esattamente sui fabbricati DI (come sostiene il Comune di Albenga), essa, però, oscurerebbe l’area immediatamente antistante agli stessi, comportando in ogni caso un peggioramento della loro esposizione al sole e, per l’effetto, un deterioramento della loro vivibilità e qualità abitativa ”.

11.3. Recentemente, questa Sezione, con sentenza 6 settembre 2024 n. 7464, ha avuto modo di precisare che l’interesse alla tutela della visuale panoramica costituisce “ un interesse di mero fatto, come tale, di regola, inidoneo a configurare una lesione giuridicamente rilevante utile ad integrare la condizione dell’interesse a ricorrere ”, richiamando una pronuncia della Suprema Corte secondo la quale “…. la panoramicità del luogo consiste in una situazione di fatto derivante dalla bellezza dell'ambiente e dalla visuale che si gode da un certo posto, che può trovare tutela nella servitù altius non tollendi… Nondimeno, il diritto di veduta consistente nella fruizione di un piacevole panorama ….esige che di esso sia previamente accertata l'esistenza. Ebbene, la veduta panoramica può essere acquistata, oltre che in via negoziale (a titolo derivativo), anche per destinazione del padre di famiglia o per usucapione (a titolo originario), necessitando, tuttavia, tali modi di costituzione non solo, a seconda dei casi, della destinazione conferita dall'originario unico proprietario o dell'esercizio ultraventennale di attività corrispondenti alla servitù, ma anche di opere visibili e permanenti, ulteriori rispetto a quelle che consentono la veduta….l'esistenza del diritto di veduta del panorama non può essere riconosciuta, indicandone la fonte nella mera preesistenza della visuale rispetto all'opera contestata. Ove bastasse, ai fini di ritenere validamente costituita la servitù di veduta panoramica, la mera esistenza in fatto di detta veduta, prima che l'opera contestata ne compromettesse l'esercizio, sarebbe leso il principio della tipicità dei modi di acquisto dei diritti reali ” (Cassazione civile, Sez. II, 22 giugno 2023 n. 17922).

11.4. È bensì vero che la visuale panoramica, anche se priva di una diretta protezione giuridica, può rappresentare una qualità che incide sulla migliore fruibilità dell’immobile e quindi sul suo valore economico e in questo senso, come ricordato dalla Adunanza plenaria, la sua compromissione può, in concreto, integrare i presupposti di un pregiudizio idoneo a configurare l’interesse a ricorrere, ma deve comunque trattarsi di un pregiudizio effettivo e “serio”: deve cioè trattarsi di una visuale effettivamente fruibile e connotata da evidenti, peculiari e qualificati profili di pregio, proprio per evitare che l’iniziativa giudiziaria finisca per essere piegata a fini meramente emulativi o comunque estesa sino a ricomprendere profili di danno meramente soggettivi, disancorati da dati di realtà (Consiglio di Stato, Sez. IV , 6 settembre 2024 n. 7464).

11.5. Nel caso di specie, con riguardo alla lamentata riduzione della veduta panoramica sulla città di Albenga, le doglianze formulate dalla ricorrente non costituiscono un “serio” pregiudizio, tenendo conto che l’intervento edilizio contestato verrà realizzato a distanza di mt. 32,50 dalla proprietà della signora DI in un contesto fortemente antropizzato, caratterizzato dalla presenza di altre elevate costruzioni, sicché non risulta adeguatamente comprovata la lesione della veduta panoramica sulla città di Albenga e, in applicazione dei principi giurisprudenziali sopra richiamati, la domanda di annullamento presentata dalla ricorrente rileva finalità meramente emulative, il cui perseguimento non è consentito dal nostro ordinamento giuridico.

11.6. Con riguardo al secondo pregiudizio lamentato (l’ombra del nuovo edificio sulla proprietà limitrofa), le doglianze della ricorrente sono generiche; la stessa appellata riconosce che l’ombra del nuovo edificio potrebbe non riguardare direttamente i fabbricati di sua proprietà, ma l’area antistante (memoria depositata in data 30 aprile 2025, pag. 16); anche in questo caso viene in rilievo, dunque, un interesse di fatto, non meritevole di tutela giurisdizionale.

11.7. Lo stesso perito incaricato dalla ricorrente, nella Relazione tecnica depositata nel giudizio di primo grado, ha stimato in percentuali minime (5%) l’incidenza della realizzazione del nuovo fabbricato sulla proprietà della ricorrente, in termini di deterioramento della visuale e della esposizione alla luce naturale.

12. In conclusione, in accoglimento del primo motivo di appello, assorbita ogni altra censura, la sentenza di primo grado deve essere riformata e, per l’effetto, il ricorso di primo grado deve essere dichiarato inammissibile, per difetto di interesse.

13. Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Albenga, seguono la soccombenza; sono compensate nei confronti del Ministero della Cultura e del Ministero delle Imprese e del Made in Italy (in ragione della costituzione formale).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile, il ricorso di primo grado, per difetto di interesse.

Condanna la signora DI NE al pagamento in favore del Comune di Albenga delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge; spese compensate nei confronti del Ministero della Cultura e del Ministero delle Imprese e del Made in Italy.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Luca Monteferrante, Consigliere

LO Marotta, Consigliere, Estensore

Riccardo Carpino, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO Marotta	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO