Pubblicato il 26/11/2025

N. 09333/2025REG.PROV.COLL.

N. 01586/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1586 del 2024, proposto da OR ON, OR EN e OR FA nella qualità di eredi del sig. AN OR, OR AR e OR FA, eredi del sig. ES OR, OR AS, OR IO, D'AN IA e D'AN NA nella qualità di eredi della sig.ra AN OR, rappresentati e difesi dall'avvocato IO Paolo Sandulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Mercogliano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Migliarotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Provincia di Avellino, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Oscar Mercolino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione II) n. 1778 del 20 luglio 2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Mercogliano e della Provincia di Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il consigliere IA AM;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla delibera del Consiglio comunale di Mercogliano n. 39 del 29 dicembre 2022 di definitiva approvazione del PUC, con specifico riguardo alla parte in cui, per la zona “ Aggregati urbani ai margini di Loreto e Serroni”, l’art. 48 delle NTA esclude gli interventi di nuova edificazione, fatti salvi quelli consentiti all’imprenditore agricolo professionale per la realizzazione di abitazioni rurali e relativi annessi, in base all’indice di utilizzazione fondiaria riservato alle zone “ Territori agricoli centrali” e da tutti gli atti antecedenti, conseguenti o comunque connessi del procedimento.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per la Campania, Sezione staccata di Salerno, dai sig.ri ON OR, EN OR, in proprio e in qualità di genitore della figlia minore OR FA, FA OR, AR OR, AS OR, IO OR, IA D’AN e NA D’AN sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione dell’art. 3, commi 4 e 5, del regolamento regionale di attuazione per il governo del territorio n. 5/2011, violazione degli artt. 23 e 24 della l.r. Campania n. 16/2004, violazione dei principi generali in materia di formazione degli strumenti urbanistici comunali e del principio di sovraordinazione della Provincia, violazione degli artt. 1 e 3 della l.n. 241/90. violazione del principio di legalità, violazione dell’art. 97 della Costituzione, violazione del principio di buon andamento, eccesso di potere per contraddittorietà manifesta tra le previsioni del PUC approvato e quelle del PUC. adottato, da un lato, e le prescrizioni del parere vincolante della Provincia, dall’altro lato, contrasto con il PTCP e le linee guida del PTR, falso ed erroneo presupposto. travisamento, sviamento, abnormità, perplessità ed irrazionalità manifeste;

b) violazione dell’art. 11 del d.P.R. n. 327/2001, violazione del diritto di partecipazione dei proprietari, violazione dell’art. 97 Cost., violazione degli artt. 7 e 10- bis della l.n. 241/1990, violazione dei principi generali del diritto di partecipazione ai procedimenti amministrativi, eccesso di potere per contraddittorietà manifesta tra le previsioni del PUC approvato e quelle del PUC adottato, da un lato, e le prescrizioni del parere vincolante della Provincia, dall’altro lato, contrasto con il PTCP e le linee guida del PTR, falso ed erroneo presupposto, travisamento, sviamento, abnormità, perplessità ed irrazionalità manifeste;

c) violazione degli artt. 43 e 48 delle NTA del PUC, violazione dei principi generali della pianificazione urbanistica, violazione degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990, difetto di motivazione e di istruttoria, violazione del principio di legalità, eccesso di potere per contraddittorietà manifesta tra le previsioni del PUC approvato e quelle del PUC adottato, da un lato, e le prescrizioni del parere vincolante della Provincia, dall’altro lato, contrasto con il PTCP e le linee guida del PTR, falso ed erroneo presupposto, travisamento, sviamento, abnormità, perplessità ed irrazionalità manifeste, violazione dell’art. 97 Cost.;

d) violazione dell’art. 3, commi 4 e 5, del regolamento regionale di attuazione per il governo del territorio n. 5/2011, violazione degli artt. 23 e 24 della l.r. Campania n. 16/2004, violazione dei principi generali in materia di formazione degli strumenti urbanistici comunali e del principio di sovraordinazione della Provincia, violazione degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990, difetto di motivazione e di istruttoria, violazione del principio di legalità, eccesso di potere.

3. Con la sentenza n. 1778 del 20 luglio 2023 il T.a.r. per la Campania, Sezione staccata di Salerno, ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.

4. Gli originari ricorrenti hanno chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il loro appello a tre articolati motivi così rubricati:

I - error in iudicando, violazione dell’art. 11 d.P.R. n. 327/2001, violazione dell’art. 3, commi 4 e 5, del regolamento regionale di attuazione per il governo del territorio n. 5/2011, violazione degli artt. 23 e 24 della l.r. Campania n. 16/2004, violazione degli artt. 43 e 48 delle NTA del PUC, violazione dei principi generali in materia di formazione degli strumenti urbanistici comunali e del principio di sovraordinazione della Provincia, violazione dei principi generali in materia di pianificazione urbanistica, violazione degli artt. 1 e 3 della l.n. 241/90, violazione del principio di legalità, violazione dell’art. 97 della Costituzione, violazione del principio di buon andamento, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà manifesta tra le previsioni del PUC approvato e quelle del PUC adottato, da un lato, e le prescrizioni del parere vincolante della Provincia, dall’altro lato, contrasto con il PTCP. e le linee guida del PTR falso ed erroneo presupposto, travisamento, sviamento, abnormità, perplessità ed irrazionalità manifeste;

II - violazione dell’art. 11 del d.P.R. n. 327/2001, violazione del diritto di partecipazione dei proprietari, violazione dell’art. 97 Cost., violazione degli artt. 7 e 10- bis della l.n. 241/1990, violazione dei principi generali del diritto di partecipazione ai procedimenti amministrativi, eccesso di potere per contraddittorietà manifesta tra le previsioni del PUC approvato e quelle del PUC adottato, da un lato, e le prescrizioni del parere vincolante della Provincia, dall’altro lato, contrasto con il PTCP e le linee guida del PTR, falso e erroneo presupposto, travisamento, sviamento. abnormità, perplessità ed irrazionalità manifeste, violazione dell’art. 3, commi 4 e 5, del regolamento regionale di attuazione per il governo del territorio n. 5/2011, violazione degli artt. 23 e 24 della l.r. Campania n. 16/2004, violazione dei principi generali in materia di formazione degli strumenti urbanistici comunali e del principio di sovraordinazione della Provincia, violazione degli artt. 1 e 3 della l.n. 241/1990, difetto di motivazione e di istruttoria;

III - regolamento delle spese e competenze del giudizio;

5. Si sono costituiti in giudizio la Provincia di Avellino ed il Comune di Mercogliano, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con memorie del 20 giugno 2025 e del 3 luglio 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni. Con note del 9 luglio 2025 la Provincia di Avellino ha anche domandato che la causa fosse decisa sulla base degli atti depositati, senza previa discussione.

7. All’udienza pubblica del 10 luglio 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Gli appellanti, comproprietari di un’area di complessivi 26.986 mq, ubicata nel territorio del Comune di Mercogliano, in località Serroni, hanno lamentato, in via preliminare, in relazione al PUC approvato, l’ingiustizia dell’assimilazione dei loro terreni - pur classificati negli “ Aggregati urbani ai margini di Loreto e Serroni”, ma in pratica assoggettati agli stessi limiti di edificazione previsti per i “ Territori agricoli centrali” - “ad un’area agricola…(che avrebbe reso) del tutto irrazionali, inutili e incomprensibili le indicate diverse zonizzazioni per superfici, aventi in concreto la medesima destinazione d’uso”.

9. A differenza del PUC adottato, che consentiva espressamente nella zona la nuova edificazione, il PUC come definitivamente approvato avrebbe, infatti, secondo gli originari ricorrenti, “ completamente sovvertito il regime urbanistico” in precedenza prospettato, “in arbitraria, incongrua e illogica antitesi alle prescrizioni vincolanti del parere espresso dalla Provincia e degli indirizzi operativi impartiti dal Comune al progettista del piano”.

10. Con il primo motivo gli appellanti hanno, in particolare, sostenuto che il T.a.r. nella pronuncia impugnata avesse erroneamente circoscritto la sua analisi soltanto al territorio del Comune di Mercogliano, senza tenere in alcun conto lo sviluppo, pregresso e programmato, del vicino Comune di Avellino, i cui terreni, contigui alla loro proprietà, erano stati classificati “Zona di nuovo impianto” e dunque inseriti in un’area in cui lo sviluppo edificatorio era in corso e poteva considerarsi destinato a densificarsi ulteriormente, man mano che la previsione di edificazione avesse trovato attuazione. Sul punto gli originari ricorrenti hanno dedotto che, per perseguire efficacemente gli obiettivi prefissati di contenimento dei fenomeni della dispersione insediativa e del consumo di suolo di cui agli artt. 14 e 34 delle NTA al PTCP, la situazione urbanistica avrebbe dovuto essere valutata alla luce dell’intero contesto territoriale circostante, non limitando la prospettiva ai confini delle diverse municipalità e che tale ottica onnicomprensiva avrebbe fatto emergere la piena compatibilità con le finalità predette delle scelte fatte nel PUC adottato – di sviluppo edificatorio degli “ Aggregati urbani”. Del tutto incoerenti e contrarie al principio del risparmio del suolo sarebbero state, semmai, le (minime) previsioni edificatorie del PUC approvato, dislocate in un’area che, pur presentando tutte le caratteristiche del “Territorio agricolo centrale”, era “improvvisamente divenuta edificabile” senza possedere però i requisiti essenziali per tale qualificazione, come un’urbanizzazione seppur basilare o almeno la vicinanza a zone di programmata edificazione. Il parere reso dalla Provincia in data 10 febbraio 2022 non si sarebbe, poi, rivelato del tutto ostativo agli interventi di nuova edificazione e sarebbe stato illegittimamente ed immotivatamente contraddetto dalla relazione dell’Area tecnica della Provincia stessa, di tutt’altro tenore.

11. Con i residui due motivi gli appellanti hanno, da un lato, ribadito come i loro lotti fossero, nel previgente PRG, destinati all’edificazione per circa 15.000 mq, con indici di edificabilità perfettamente in linea con i valori attribuiti ai fondi vicini ricompresi nel territorio del Comune di Avellino dal relativo PUC del 2008, connotati “da un’edificazione di indubbia densità e consistenza e in un contesto… che, valutato nella sua interezza, registra(va) la netta prevalenza dei caratteri urbani e la chiara marginalità di quelli agricoli”, dall’altro, concluso che, proprio per tali oggettive caratteristiche del territorio, la sentenza del T.a.r., che aveva avvallato la creazione di una “frattura insanabile” nella disciplina urbanistica rispetto alle scelte precedenti del Comune di Mercogliano, dovesse essere riformata, con accoglimento del ricorso di primo grado e condanna delle Amministrazioni appellate alla rifusione delle spese del giudizio.

12. A prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità dell’appello per la mera riproposizione in secondo grado delle doglianze già svolte nel ricorso dinanzi al T.a.r., le suddette censure non sono fondate e devono essere respinte nel merito per le ragioni di seguito illustrate.

13. Quanto al primo motivo, occorre evidenziare come l’atto n. 14 del 10 febbraio 2021 con cui la Provincia di Avellino – in sede di dichiarazione di coerenza condizionata del PUC di Mercogliano con il Piano Territoriale di coordinamento provinciale PTCP - riferendosi agli “Aggregati urbani ai margini di Loreto e Serroni”, ha riscontrato “una sostanziale incoerenza con il PTCP, con particolare riferimento alle prescrizioni dell’art.14 delle NTA relativamente al contenimento del fenomeno dell’ulteriore dispersione insediativa in aderenza all’elaborato P.03 – Schema di assetto strategico strutturale” e ha ritenuto “necessario adeguare la prevista struttura dei sopra citati aggregati, modificando l’assetto di quelli esistenti verso forme di completamento e/o di densificazione, in coerenza con la disciplina di cui all’art.34 delle NTA del PTCP”, non possa essere letto, congiuntamente allo stesso art. 34 delle NTA al PTCP, nel senso suggerito dagli appellanti, di favor della disciplina urbanistica per l’implementazione delle “possibilità di eseguire edificati di completamento degli insediamenti esistenti, al fine di assicurare un razionale sfruttamento del suolo, riducendone il consumo, mediante la densificazione delle aree in un’ottica di parziale recupero delle precedenti destinazioni urbanistiche e di miglioramento della connessione e della continuità tra i manufatti esistenti in zona agricola e quelli in zona <<Aggregati Urbani>>”, ma assuma un significato diametralmente opposto, richiedendo, in realtà, la soluzione di una serie di criticità con specifico riguardo: a) alla non rispondenza degli “Aggregati” stessi ai parametri del rapporto tra superficie coperta e superficie fondiaria e di densità territoriale della zona omogenea B (a cui venivano comunque assimilati); b) all’incoerenza della previsione di allocazione di ben 79 alloggi rispetto ai carichi insediativi massimi previsti per il Comune di Mercogliano dal PTCP; c) al contrasto della struttura degli “Aggregati ” con le disposizioni ed i criteri di localizzazione degli artt. 14 e 34 delle NTA al PTCP.

14. L’esigenza di superare, nella versione definitiva del PUC, le suddette problematiche, lungi dal condurre ad un’incoerenza di fondo dell’atto conclusivo della procedura rispetto alle determinazioni precedenti (PUC adottato, indirizzi impartiti dal Comune al progettista con la delibera GC n. 232 dell’8 novembre 2022, prescrizioni dettate dalla Provincia nel parere n. 14 del 10 febbraio 2022, previsioni del PTCP, linee-guida del PTR) – come denunciato dagli appellanti sempre nel primo motivo - giustifica pienamente, in special modo sotto il profilo della ragionevolezza, le scelte da ultimo effettuate dall’Amministrazione comunale, funzionali a garantire – tramite l’esclusione della nuova edificazione nei suddetti “ Aggregati ” - il rispetto delle finalità di contenimento della dispersione insediativa e del consumo del suolo.

15. Se la funzione del PTCP è, infatti, specificare e approfondire le previsioni della pianificazione territoriale regionale, in coerenza con le linee generali di sviluppo della Regione, definendo le componenti strutturali del territorio e le strategie a livello provinciale, nonché dettando norme di indirizzo e coordinamento per la pianificazione comunale, con le modifiche apportate al PUC in sede di definitiva approvazione, il Comune di Mercogliano ha proprio inteso adeguare la sua nuova pianificazione alle prescrizioni della Provincia, con l’obiettivo già ricordato di contrastare i fenomeni di sviluppo frammentario del tessuto urbano e di contenere l’incremento dei comparti insediativi isolati e diffusi.

16. Contrariamente, poi, a quanto sostenuto dagli appellanti nel secondo motivo, in base a tutti gli elementi di causa, la prospettiva assunta dal Comune nel PUC approvato non risulta in alcun modo contraddittoria, né in relazione ai precedenti approdi dell’iter procedimentale, né in rapporto a tutti gli atti e i documenti prodotti dalle parti, trovando le nuove determinazioni la loro ratio nel superamento dell’urbanistica “di espansione”, a favore del riuso e del recupero del costruito, senza poter essere efficacemente smentite né dalla pretesa vocazione abitativa o dalla asserita adeguatezza del livello di urbanizzazione delle proprietà dei ricorrenti, in realtà non dimostrate, né dall’eventuale contrasto con il piano urbanistico del Comune di Avellino, risalente al 2008 e, perciò, precedente al PTCP e ai principi in esso affermati.

17. Sul quadro fattuale e giuridico della vicenda così ricostruito non possono, inoltre, evidentemente incidere neppure il mancato accoglimento in sede di definitiva approvazione del PUC delle osservazioni formulate dagli originari ricorrenti, né le argomentazioni riproposte dagli appellanti circa la pretesa insufficienza della motivazione delle determinazioni assunte con l’atto conclusivo del procedimento.

18. Al riguardo può evidenziarsi che, come ribadito anche di recente dalla Sezione “le osservazioni presentate in occasione dell'adozione di un nuovo strumento di pianificazione del territorio costituiscono un mero apporto dei privati nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, con conseguente assenza in capo all'Amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione, oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree; pertanto, seppure l'Amministrazione sia tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essa essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 30 maggio 2025 n. 4729; 24 marzo 2025 n. 2413) e soprattutto che “ il disegno urbanistico manifestato da uno strumento di pianificazione generale, o sua variante, rappresenta l'espressione del potere pianificatorio caratterizzato da ampia discrezionalità che raffigura, oltre che scelte strettamente riguardanti l'organizzazione edilizia del territorio, anche scelte più ampie che si riferiscono al comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti allo sviluppo socioeconomico " (Cons. Stato, Sez. IV, 17 luglio 2024, n. 6427). In senso analogo, come questo Consiglio di Stato ha avuto modo di precisare, può aggiungersi che “l e scelte di pianificazione sono espressione di un'amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito e non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente strumento urbanistico, di destinazioni d'uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa di fatto alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente piano regolatore " (Cons. Stato, Sez. IV, 28 luglio 2025 n. 6359; 7 dicembre 2022, n. 10731. In tale ambito può dirsi che “…la posizione dei privati risulta recessiva rispetto alle determinazioni dell'Amministrazione, …salvo che non siano inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del suolo (come nei casi eccezionali di: a) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968; b) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; c) giudicati di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi, recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d) modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 11 settembre 2024 n. 7527; Consiglio di Stato sez. IV, 04/12/2024, n.9718) non individuabili nella fattispecie in esame.

19. Per effetto delle considerazioni che precedono tutte le doglianze di merito formulate dai ricorrenti in primo grado e riproposte in questa sede, attraverso i primi due motivi di appello, devono essere, quindi, respinte. Di conseguenza anche il terzo motivo, vertente esclusivamente sulla pretesa ingiustizia della condanna alle spese in caso di accoglimento delle doglianze svolte avverso gli atti impugnati, risulta infondato.

20. In conclusione, l’appello deve essere integralmente respinto, con conferma della sentenza del Ta.r.

21. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo, mentre l’ulteriore domanda delle Amministrazioni appellate di condanna degli appellanti alla lite temeraria deve essere respinta, non ravvisandosi violazioni della buona fede né i presupposti per l’applicazione dell’art. 96 comma 3 c.p.c. o dell’art. 26 comma 2 c.p.a.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna i ricorrenti, in solido tra loro, alla rifusione in favore della Provincia di Avellino e del Comune di Mercogliano delle spese del grado di appello, liquidate in € 4.000,00 oltre accessori di legge per ciascuno.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

NC ER, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

IA AM, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA AM	NC ER

IL SEGRETARIO