Pubblicato il 23/04/2025

N. 03512/2025REG.PROV.COLL.

N. 05614/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5614 del 2023, proposto dal Comune di Fondi, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Patrizia Ferraro, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Consorzio Lido Capratica Fondi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Corrado De Simone e Chiara De Simone, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza n. 17407 del 2022 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e del Consorzio Lido Capratica Fondi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, il Comune di Fondi ha impugnato la sentenza del T.a.r. Lazio n. 17407 del 2022, con cui sono stati dichiarati inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti dal medesimo proposti per l’annullamento della deliberazione del Consiglio Regionale del Lazio n. 5 del 2 agosto 2019, pubblicata sul B.U.R.L. n. 13 del 13 febbraio 2020, recante l’approvazione del Piano Territoriale Paesistico Regionale (P.T.P.R.), nonché per l’annullamento degli ulteriori atti e delle delibere meglio individuate nella sentenza impugnata, del pari relative al procedimento di adozione e di approvazione dell’anzidetto P.T.P.R..

2. In particolare, il giudice di primo grado ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti proposti dal Comune in ragione dell’omessa notifica del ricorso al Ministero della cultura, rilevando, in proposito, che l’apporto dell’anzidetto Ministero non si era limitato alla “ mera collaborazione istituzionale all’interno della relativa sequenza procedimentale ”, né si era ridotto a “ una proposta ai fini della successiva adozione degli atti ”, essendo viceversa consistito in una vera e propria attività di co-pianificazione e, quindi, di piena e sostanziale condivisione dei contenuti del P.T.P.R., in attuazione di una specifica intesa sottoscritta tra la Regione Lazio e il Ministero in data 9 febbraio 1999 e poi proseguita con l’istituzione di un Comitato tecnico scientifico e la successiva condivisione delle valutazioni compiute, in conformità – peraltro – anche con quanto previsto dal d.lgs. n. 42 del 2004 agli artt. 135, comma 1, e 143, comma 2, concernenti, rispettivamente, l’obbligo di pianificazione congiunta e la possibilità di sottoscrivere intese per l’elaborazione congiunta dei piani paesaggistici.

Conseguentemente, il P.T.P.R., secondo il T.a.r., doveva essere considerato imputabile sul piano sostanziale anche al Ministero della cultura, il quale, pertanto, avrebbe dovuto essere evocato in giudizio ex art. 41, comma 2, c.p.a., in conformità con l’orientamento secondo cui, per gli atti adottati a seguito di concerto, intesa o accordo di programma ai sensi della l. n. 241 del 1990, è necessario evocare in giudizio tutte le amministrazioni interessate, donde l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti.

3. Avverso tale pronuncia ha proposto appello il Comune di Fondi, formulando un unico motivo di gravame e rilevando, in punto di fatto, che, con la deliberazione n. 556 del 25 luglio 2007, la Giunta Regionale del Lazio aveva adottato il Piano Territoriale Paesistico Regionale, ai sensi degli artt. 21, 22 e 23 della l.r. n. 24 del 1998 e degli artt. 135, 143 e 156 del d.lgs. n. 42 del 2004 e che, con la deliberazione del Consiglio Regionale n. 41 del 31 luglio 2007, la Regione medesima aveva provveduto all'adeguamento dei Piani Territoriali Paesistici con l’inserimento delle modifiche proposte dai singoli enti locali e accettate dalla Regione. Inoltre, con la successiva deliberazione della Giunta n. 1025 del 21 dicembre 2007, era stato nuovamente adottato il Piano Territoriale Paesistico Regionale, prendendo atto delle modificazioni, integrazioni e rettifiche approvate con la citata delibera n. 41 del 2007. Successivamente, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 240 del 2020, si è pronunciata nel giudizio per conflitto di attribuzioni tra enti e, in accoglimento del ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri nei confronti della Regione Lazio, ha annullato la deliberazione n. 5 del 2 agosto 2019, recante l’approvazione del P.T.P.R., nonché la nota della Direzione regionale per le politiche abitative e la pianificazione territoriale, paesistica ed urbanistica del Lazio prot. n. 0153503 del 20 febbraio 2020, relativa ai procedimenti in corso per l’ottenimento dell’autorizzazione paesaggistica. In questo contesto, con la deliberazione del Consiglio Regionale del Lazio n. 5 del 21 aprile 2021, pubblicata sul B.U.R.L. n. 56 – Supplemento n. 2 del 10 giugno 2021, la Regione Lazio ha approvato nuovamente il P.T.P.R. già adottato con le deliberazioni della Giunta n. 556 del 2007 e 1025 del 2007.

3.1. Ciò premesso in fatto, con l’unico motivo di gravame, il Comune appellante ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui il T.a.r. ha ritenuto inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti per l’omessa notifica al Ministero per i beni e le attività culturali (oggi Ministero della cultura), quale parte necessaria del giudizio, ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a..

Sotto un primo profilo, l’appellante ha sostenuto che, con riferimento agli atti impugnati, in considerazione della natura di atti amministrativi generali, non sarebbe possibile ravvisare alcun controinteressato e, in ogni caso, non potrebbe essere considerato tale il Ministero della cultura posto che non trarrebbe alcun vantaggio dal P.T.P.R. impugnato.

Sotto un altro e concorrente profilo, il Comune ha rilevato che nonostante l’apporto del Ministero e la cooperazione tra quest’ultimo e la Regione, l’adozione e la successiva approvazione del P.T.P.R. sarebbero imputabili direttamente ed esclusivamente alla Regione Lazio.

Da ultimo, ha richiamato i principi affermati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 18 del 2018, sostenendo, quanto segue: “ la disposizione di cui all'art. 41 c.p.a., nell'enunciare la regola generale sopra ricordata, positivamente esclude che l'atto introduttivo del giudizio debba essere notificato anche ad amministrazioni od enti che a diverso titolo abbiano avuto modo di partecipare al procedimento. Corollario di tale regola - come è stato esattamente affermato (Cons. Stato, sez. V, nr. 3966/2012, cit.) – è che solo quando l'atto finale sia imputabile a più amministrazioni, come accade per gli atti di concerto (Cons. Stato, nr.183 del 2006) o come può verificarsi per gli accordi di programma (Cons. Stato, IV, nr. 3403 del 2006), la legittimazione passiva riguarda tutte le amministrazioni interessate ”.

3.2. Dopo la formulazione del motivo di gravame che precede, l’appellante ha riproposto i motivi di merito prospettati con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti, assorbiti dal T.a.r. in ragione della definizione del giudizio in rito, per il cui tramite il Comune ha dedotto plurimi profili di illegittimità degli atti impugnati per violazione di legge e per eccesso di potere.

4. Si è costituito in giudizio il Consorzio Lido Capratica Fondi, aderendo alla prospettazione del Comune e chiedendo espressamente l’annullamento della sentenza impugnata con rinvio al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a..

5. Si è costituita in giudizio anche la Regione Lazio chiedendo il rigetto dell’appello ed evidenziando, in particolare, la correttezza della sentenza impugnata nella parte in cui il T.a.r. ha affermato che il P.T.P.R. deve essere considerato un atto di co-pianificazione, come, del resto, riconosciuto dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 240 del 2020, più volte richiamata dal T.a.r. al fine di evidenziare la necessità che anche il Ministero venisse evocato in giudizio.

Inoltre, l’amministrazione appellata ha osservato che il Codice dei beni culturali del 2004 prescrive che “ L’elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e Regioni, limitatamente ai beni paesaggistici ” con il fine di determinare le “ prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione ” e che, tra il 2013 e il 2016, vi è stato “ un lavoro congiunto ”, come previsto dal predetto Codice, tra Regione Lazio e Ministero dei beni culturali e, in tal senso, ha richiamato una pluralità di atti, oltre alla già menzionata sentenza della Corte Costituzionale.

6. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 20 marzo 2025 – reputa che l’appello sia parzialmente fondato, nel senso e nei termini che di seguito si precisano.

6.1. In particolare, ritiene il Collegio che la decisione del T.a.r. sia corretta nella parte in cui ha affermato che il P.T.P.R. debba essere considerato un atto di co-pianificazione, come tale imputabile non solo alla Regione Lazio ma anche al Ministero della cultura e in questo senso, del resto, depongono una pluralità di considerazioni.

In primo luogo, assume rilievo la sopra richiamata pronuncia della Corte Costituzionale n. 240 del 2020, dalla quale si desume che effettivamente il P.T.P.R. della Regione Lazio è da reputarsi il risultato di un’attività di co-pianificazione tra la Regione medesima e il Ministero della cultura.

La Corte, infatti, ha espressamente ribadito “ il principio della pianificazione congiunta ”, chiarendo che “ seppure l’obbligo di pianificazione congiunta investa i beni paesaggistici di cui all’art. 143, comma 1, lettere b), c) e d), del d.lgs. n. 42 del 2004, «non è ammissibile la “generale esclusione o la previsione di una mera partecipazione degli organi ministeriali” in procedimenti che richiedono la cooperazione congiunta: in tali ipotesi la tutela paesaggistica verrebbe degradata, “da valore unitario prevalente e a concertazione rigorosamente necessaria, in mera esigenza urbanistica” (sentenza n. 64 del 2015)» (sentenza n. 66 del 2018; già, negli stessi termini, sentenza n. 197 del 2014). L’unitarietà del valore della tutela paesaggistica comporta, dunque, l’impossibilità di scindere il procedimento di pianificazione paesaggistica in subprocedimenti che vedano del tutto assente la componente statale ”.

Inoltre, la Corte ha annullato la deliberazione del Consiglio regionale del Lazio 2 agosto 2019, n. 5, recante l’approvazione del P.T.P.R., ravvisando la violazione del principio di leale collaborazione, come si desume dal passaggio della motivazione che di seguito si riporta: “ In conclusione, anche in questa vicenda viene in rilievo lo spirito che deve informare il procedimento di adozione e di approvazione dei piani paesaggistici, improntato al principio di leale collaborazione, che, come questa Corte ha ripetutamente affermato, si caratterizza per «la sua elasticità e la sua adattabilità», che se, da un lato, «lo rendono particolarmente idoneo a regolare in modo dinamico i rapporti in questione, attenuando i dualismi ed evitando eccessivi irrigidimenti», dall’altro lato, richiedono «continue precisazioni e concretizzazioni» (sentenza n. 31 del 2006). Lo schema delle reiterate trattative, più volte richiamato nella giurisprudenza di questa Corte per alludere al corretto funzionamento dei meccanismi di leale collaborazione, esprime al meglio la necessità di un confronto costante, paritario e leale tra le parti, che deve caratterizzare ogni fase del procedimento e non seguire la sua conclusione. Nel caso di specie, la Regione Lazio, dopo aver assicurato il coinvolgimento del MiBACT fino alla proposta di delibera consiliare 10 marzo 2016, n. 60, adottata dalla Giunta regionale con decisione 8 marzo 2016, n. 6, ha posto in essere una condotta che viola i canoni della leale collaborazione. Da questo punto di vista l’approvazione e poi la pubblicazione della deliberazione del Consiglio regionale n. 5 del 2019 hanno determinato una soluzione di continuità nell’iter collaborativo avviato tra Stato e Regione, hanno prodotto l’affermazione unilaterale della volontà di una parte e si sono tradotte in un comportamento non leale, nella misura in cui – a conclusione del (e nonostante il) percorso di collaborazione – la Regione ha approvato un piano non concordato, destinato a produrre i suoi effetti nelle more dell’approvazione di quello oggetto di accordo con il MiBACT ”.

In secondo luogo, possono essere considerati rilevanti una pluralità di atti – richiamati anche dalla Regione Lazio – che confermano il coinvolgimento del Ministero e la qualificazione del P.T.P.R. come atto di co-pianificazione, tra i quali: i) il protocollo d’intesa tra Regione Lazio e Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo per la tutela e la valorizzazione del paesaggio laziale; ii) il verbale di condivisione dei contenuti del Piano Paesaggistico della Regione Lazio, adottato con D.G.R. n. 556 e 1025 del 2007; iii) il documento di condivisione dei contenuti del Piano Territoriale Paesistico della Regione Lazio ai fini della stipula dell’accordo di cui agli articoli 156, comma 3, e 143, comma 2, del d.lgs. n. 42 del 22 gennaio 2004 tra Ministero e Regione; iv) l’accordo tra pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 15 della l. n. 241 del 1990, stipulato in attuazione degli artt. 143, comma 2, e 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004.

6.2. Per queste ragioni, dunque, in considerazione del coinvolgimento sostanziale del Ministero della cultura nell’ambito dell’elaborazione del P.T.P.R. è da reputarsi corretta la decisione del T.a.r. di ritenere che tale piano sia frutto di un’attività di co-pianificazione, sicché il Ministero avrebbe dovuto essere evocato in giudizio non già quale controinteressato (qualificazione, questa, che non risulta ad esso riferibile), ma quale co-pianificatore.

6.3. Tuttavia, nonostante la correttezza dell’anzidetta qualificazione operata dal T.a.r., l’appello del Comune deve essere parzialmente accolto, poiché il giudice di primo grado avrebbe dovuto ordinare l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Ministero senza dichiarare direttamente l’inammissibilità del ricorso, dal momento che il ricorso stesso era stato correttamente notificato alla Regione, ossia all’amministrazione che, materialmente, aveva adottato l’atto impugnato e che aveva con ogni evidenza assunto il ruolo principale sul piano procedimentale. Per tale ragione, la dichiarazione di inammissibilità del ricorso ha leso oltremodo il diritto di difesa del Comune di Fondi e non ha assicurato la pienezza del contraddittorio.

Con riferimento alle conseguenze processuali di tale erronea dichiarazione di inammissibilità senza previa integrazione del contraddittorio, occorre infatti considerare che la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito che “ la “mancanza del contraddittorio” è essenzialmente riconducibile all'ipotesi in cui doveva essere integrato il contraddittorio o non doveva essere estromessa una parte: il vizio è, quindi, genetico, nel senso che a causa della mancata integrazione del contraddittorio o della erronea estromissione, una o più parti vengono in radice e sin dall'inizio private della possibilità di partecipare al giudizio-procedimento. La "lesione del diritto di difesa" fa riferimento, invece, ad un vizio (non genetico, ma) funzionale del contraddittorio, che si traduce nella menomazione dei diritti di difesa di una parte, che ha, tuttavia, preso parte al giudizio, perché nei suoi confronti il contraddittorio iniziale è stato regolarmente instaurato, ma, successivamente, nel corso dello svolgimento del giudizio, è stata privata di alcune necessarie garanzie difensive ” (cfr. ex multis , da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 13 settembre 2024, n. 7551).

Ritiene il Collegio che, nel caso di specie, l’immediata dichiarazione di inammissibilità del ricorso abbia comportato tanto la violazione del diritto di difesa del Comune ricorrente che aveva correttamente evocato in giudizio la Regione Lazio, quanto la lesione del principio della pienezza del contraddittorio con riferimento alla posizione processuale del Ministero della cultura.

7. Dalle considerazioni che precedono discende, dunque, il parziale accoglimento dell’appello con la conseguenza che la sentenza impugnata deve essere annullata, con assorbimento di ogni ulteriore questione e contestuale rimessione della causa al giudice di prime cure ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a..

8. La natura della presente decisione giustifica l’integrale compensazione tra tutte le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la sentenza di primo grado, rimettendo la causa al T.a.r. Lazio, ai sensi dell’art. 105 c.p.a..

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Luca Lamberti

IL SEGRETARIO