Pubblicato il 01/08/2025

N. 06868/2025REG.PROV.COLL.

N. 09995/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9995 del 2023, proposto da -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Filippo Cece, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Lima, 15;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e udito l’avvocato Filippo Cece;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Gli appellanti impugnano la sentenza di cui in epigrafe, con la quale il TAR del Lazio ha respinto il ricorso da essi proposto per l’annullamento della determinazione dirigenziale del Comune di Roma avente oggetto “ingiunzione di pagamento della sanzione pecuniaria amministrativa conseguente all'inottemperanza dell'ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi” e, per quanto occorrer possa, della presupposta determina con la quale il medesimo Comune gli aveva ingiunto di rimuovere e demolire i manufatti abusivamente realizzati.

2.- L’immobile da demolire riguarda la “posa in opera di due container ad uso abitativo, delle dimensioni di mt. 12,00 x 7,40 e mt, 12,00 x 5,70, con altezza variabile da mt. 2,00 a mt. 2,50 circa, con copertura a doppia falda spiovente, posizionati su blocchetti. Entrambi risultano rifiniti ed abitati, per una superficie complessiva di mq. 157 circa. Realizzazione di un muro in blocchetti di cemento precompresso, alto circa di mt. 1,60, di divisione del lotto in due parti, inoltre realizzazione di un muro perimetrale di 3 confine lato strada (Via -OMISSIS-) lungo mt 30,00 ed alto 1,80 circa, con posa in opera di due cancelli di accesso per ciascuna parte del lotto”.

3.- A fondamento del ricorso venivano poste le seguenti doglianze: “Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 della Legge Regionale del Lazio 11 agosto 2008 n. 15; Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 e ss della L.241/-OMISSIS-0 e s.m.i..; Violazione e falsa applicazione della Deliberazione di Consiglio Comunale n. 44/2010 e s.m.i.; Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione; Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità dell’atto, ingiustizia manifesta, contraddittorietà tra più atti”.

In sintesi, i ricorrenti lamentavano la violazione degli artt. 3 e ss della L. 241/-OMISSIS-0 e s.m.i.. per non aver la P.A. motivato gli atti gravati e per aver applicato una sanzione amministrativa pecuniaria eccessivamente gravosa in modo del tutto arbitrario, senza ricorrere ad alcun criterio idoneo a dettare le modalità di applicazione di una sanzione pecuniaria, anche alla luce della sentenza penale con la quale veniva definito il processo a loro carico nel senso della non punibilità del reato loro ascritto per particolare tenuità del fatto e per esiguità del danno urbanistico.

In particolare, a loro dire, l’adito TAR del Lazio si sarebbe limitato ad una motivazione stereotipata che non avrebbe tenuto conto della peculiarità della fattispecie, soprattutto con riferimento al grave stato di indigenza in cui essi versavano e versano tuttora, che li avrebbe indotti a realizzare le opere abusive per soddisfare le primarie esigenze abitative, non essendo destinatari di alloggi di edilizia residenziale pubblica.

4.- L’adito TAR ha respinto il ricorso incentrando la motivazione su tre capi specifici: A) “ alcun vizio di motivazione è ravvisabile nel provvedimento impugnato, il quale dà conto dei presupposti di fatto e dei riferimenti normativi alla base dell’ingiunzione, anche e soprattutto nella parte relativa alla quantificazione (mediante rinvio alla Deliberazione del Consiglio Comunale n. 44/2011 del 04.07.2011) ”; B) “ deve rigettarsi l’argomentazione secondo cui l’atto gravato contrasterebbe con la sentenza penale (…) avendo solo escluso la responsabilità penale per la tenuità del caso di specie ”; C) “ tale atto (n.d.r. la determinazione dirigenziale n. 1881 del 29 settembre 2014 impugnata) non è stato impugnato ed è divenuto definitivo ” .

5. L’appello ripropone tutte le originarie censure respinte, articolate quali ragioni di critica specifica avverso la sentenza, così in sostanza devolvendo alla odierna cognizione tutta la originaria materia del contendere.

6. Ha resistito Roma Capitale, insistendo sulla legittimità del proprio operato.

7.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

8.- Alla udienza pubblica del 17 giugno 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione.

9.- L’appello è infondato.

10.- I ricorrenti, con atto di compravendita del 30 dicembre 2011, acquistavano pro quota parte un terreno di are 10.50, sito nel Comune di Roma in località -OMISSIS-, censito al Catasto dei Terreni del Comune di Roma al Foglio -OMISSIS-, particella -OMISSIS-.

In sede di stipulazione, la parte venditrice dichiarava che “secondo le Normative Tecniche di Attuazione del nuovo Piano Regolatore Generale del Comune di Roma, approvato con Delibera del Consiglio Comunale n. 18/2008, il terreno in oggetto ricade entro la Tavola n. 20 – Sistemi e Regole – Città da Ristrutturare, nuclei di edilizie ex-abusivi da recuperare”, ovvero il terreno rientrava tra i cosiddetti “toponimi” del Comune di Roma (Municipio VI - Toponimo -OMISSIS- -OMISSIS- – Via -OMISSIS-). Inoltre, nel medesimo atto di compravendita si dava atto che sull’immobile, ai sensi del P.T.P. vigente 15/9 Aniene (ndr, oggi PTPR), secondo la Carta Storica Archeologica dell’Agro Romano al numero -OMISSIS- – -OMISSIS-, insisteva un vincolo paesaggistico per zona d’interesse archeologico ai sensi dell’articolo 1, lettera m della Legge n. 431/1985 ss.mm.ii.

Essendo in lista di attesa presso il Comune di Roma per vedersi un alloggio di edilizia residenziale pubblica, decidevano di posizionare due container sul terreno acquistato per far fronte all’emergenza abitativa in cui si trovavano. A seguito del posizionamento dei container, la polizia locale effettuava un sopralluogo in data 31.10.2012, verbalizzando la violazione dell’art. 110 c.p. e art. 44 lett. “B” del D.P.R. 380/2001.

Nel mentre la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma notificava loro l’avviso di conclusione delle indagini preliminari ai sensi dell’art 415 bis c.p.p. e la comunicazione di nomina del difensore d’ufficio e informazione sul diritto di difesa, il Comune di Roma avviava il procedimento amministrativo per l’accertamento dell’abuso edilizio realizzato, come si è poc’anzi detto consistente nella “ posa in opera di due container ad uso abitativo, delle dimensioni di mt. 12,00 x 7,40 e mt, 12,00 x 5,70, con altezza variabile da mt. 2,00 a mt. 2,50 circa, con copertura a doppia falda spiovente, posizionati su blocchetti. Entrambi risultano rifiniti ed abitati, per una superficie complessiva di mq. 157 circa. Realizzazione di un muro in blocchetti di cemento precompresso, alto circa di mt. 1,60, di divisione del lotto in due parti, inoltre realizzazione di un muro perimetrale di confine lato strada (Via -OMISSIS-) lungo mt 30,00 ed alto 1,80 circa, con posa in opera di due cancelli di accesso per ciascuna parte del lotto ”.

Con Determinazione Dirigenziale del 29 settembre 2014 Roma Capitale gli ingiungeva di rimuovere i manufatti e prescriveva inoltre l’avvertenza che qualora venga accertata l’inottemperanza alla presente ingiunzione, sarà irrogata la sanzione prevista dall’art. 15 comma 3 della L.R. 15/08 e l’opera realizzata e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quella abusiva, verrà acquisita al patrimonio del Comune.

I ricorrenti non hanno né impugnato la suddetta ordinanza, né vi hanno ottemperato, così creando il presupposto per l’adozione, da parte di Roma Capitale, della ordinanza sanzionatoria e acquisitiva qui impugnata.

11.- Anzitutto infondati sono i motivi che si appuntano sulla illegittimità della contestazione degli abusi in relazione alla asserita contraddittorietà nell’individuazione dell’area acquisita e alla mancata notifica del verbale di inottemperanza, alla omessa comunicazione alle autorità preposte alla tutela del vincolo paesaggistico, ai vizi di incompetenza, difetto di istruttoria ed errore nei presupposti; alla erronea qualificazione edilizia dei manufatti, ritenuti illegittimamente “nuova costruzione” ai sensi dell’art. 3 del D.P.R. n. 380/2001, alla violazione delle norme urbanistiche e delle NTA del PRG di Roma Capitale, unitamente al difetto di motivazione e sviamento, per non aver tenuto conto del contesto urbanizzato dell’area e della possibilità di rilascio ex post del titolo abilitativo: tutti i suddetti motivi, infatti, avrebbero dovuto essere dedotti avverso l’atto di contestazione e accertamento degli abusi, che è invece rimasto inoppugnato.

Da ciò consegue che la decadenza in cui sono incorsi i ricorrenti non gli consente ora di tardivamente dedurre le medesime doglianze avverso l’atto principaliter impugnato con l’odierno ricorso, ovverossia l’ordinanza sanzionatoria e acquisitiva a seguito di inottemperanza.

La sentenza impugnata ha fatto quindi corretta applicazione dei principi giuridici e degli orientamenti consolidati in materia, ritenendo inammissibili “tutte le censure con le quali i ricorrenti hanno contestato che le opere in esame possono essere qualificate come abusive (…)”, trattandosi di contestazioni “che avrebbero dovuto essere formulate mediante l’impugnazione della richiamata ordinanza del 29 settembre 2014 che ne ha ingiunto la demolizione”.

In ordine, poi, alla doglianza mossa circa la violazione degli artt. 2, 10, 59 – 62 del d.lgs. n. 42/2004, il TAR correttamente ha rilevato che “non sussiste alcuna violazione, posto che le norme richiamate dai ricorrenti prescrivono la comunicazione alle competenti Amministrazioni preposte alla tutela del vincolo, soltanto quando il Dirigente dell’Amministrazione che ha accertato l’abuso provvede direttamente alla demolizione delle opere. Nella fattispecie in esame, invece, l’Amministrazione ha ingiunto alle parti di procedere alla demolizione delle opere (con provvedimento non impugnato dalle stesse) e, successivamente, constatato l’inadempimento a tale ordine, ha acquisito l’area al proprio patrimonio, immettendosi nel possesso. Ne deriva, pertanto, la non applicabilità delle disposizioni sopra richiamate”.

L’Amministrazione ha inoltre congruamente documentato la notifica del verbale di accertamento dell’inadempimento all’ordinanza di demolizione.

12.- Quanto poi alla censura sulla omessa valutazione e sul mancato apprezzamento della sentenza penale di non doversi procedere per particolare tenuità del fatto, va ricordato come sia principio acquisito e consolidato nella giurisprudenza quello per cui il giudizio penale e quello amministrativo rispondono a presupposti e finalità diversi, con la conseguenza che la valutazione operata dal giudice penale, limitata alle modalità della condotta valutata per l’entità del danno urbanistico, incide solo sulla rilevanza penale della condotta soggettiva, ma non si riflette in alcun modo sulla legittimità della sanzione amministrativa, e anzi vale a riconfermare, in fatto, la sussistenza del necessario presupposto giuridico, storico e fattuale, in virtù del quale la medesima sanzione è stata legittimamente irrogata e quantificata sulla base dei parametri normativi vigenti, senza alcun margine di apprezzamento discrezionale ulteriore da parte dell’Amministrazione, nell’esercizio della sua funzione di vigilanza e controllo ispettivo.

13.- Infine, con riguardo alla censura attinente alla pretesa sproporzione della misura sanzionatoria, deve osservarsi che, tanto la sanzione pecuniaria quanto la misura acquisitiva, sono state adottate dall’Amministrazione nel rispetto del quadro normativo vigente e secondo i criteri oggettivi predeterminati stabiliti dalla Deliberazione del Consiglio Comunale n. 44/2010, la quale disciplina in modo dettagliato le modalità applicative delle sanzioni in materia di abusi edilizi, escludendo ogni margine di discrezionalità e garantendo uniformità e coerenza nell’azione amministrativa repressiva.

Anche la misura dell’acquisizione dell’area si configura come pienamente legittima, in quanto consegue alla inottemperanza dell’ordine di demolizione e rimozione impartito, così come legalmente previsto.

Peraltro, in materia di abusi edilizi l’azione dell’Amministrazione comunale si configura come strettamente vincolata, in quanto fondata sul mero accertamento della realizzazione dell’opera in assenza o in difformità dal titolo abilitativo, senza che assuma rilievo alcuna valutazione ulteriore circa le circostanze soggettive del trasgressore, le sue condizioni economico sociali o le caratteristiche urbanistiche del sito interessato, per esigenze di omogeneità del trattamento sanzionatorio sul territorio nazionale.

14.- In definitiva, per tutte le suddette considerazioni, l’appello va respinto.

15.- Sussistono nondimeno giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio, attesa la peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i ricorrenti, odierni appellanti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Marco Lipari

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.