Pubblicato il 08/01/2025

N. 00098/2025REG.PROV.COLL.

N. 06390/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6390 del 2022, proposto da RO RA, in proprio e quale legale rappresentante pro tempore della società I.M.F. Immobiliare s.r.l., rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea Simone Edoardo Barni, Giusi Colombo e Giovanni Corbyons, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Monza, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Bragante, Giancosimo Maludrottu e Paola Giovanna Brambilla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Monza e Brianza e Regione Lombardia, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 01133/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Monza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2024 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con il ricorso di primo grado, la società immobiliare, premesso di essere proprietaria esclusiva dell’area sita in Monza (MB) in fregio alla via Donizetti, identificata catastalmente al fg. 17, mappali n. 124 e 315, ha impugnato la delibera del Consiglio comunale di Monza n. 8 del 6 febbraio 2017, con cui è stata approvata la Variante al Piano di Governo del Territorio (PGT) con riguardo alla destinazione di zona assegnata al proprio fondo, chiedendone l’annullamento oltre al risarcimento dei danni.

2. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

3. – Con atto di appello, la società ha impugnato la suddetta sentenza.

3.1 – Con il primo motivo di appello (pag. 4-8), la parte appellante ha impugnato il capo di sentenza con cui è stato ritenuto legittimo l’accorpamento delle osservazioni in macro-gruppi omogenei, nonché nella parte in cui ha escluso l’illegittimità della scelta pianificatoria comunale.

3.2 – Con il secondo motivo di appello (pag. 8-11), la parte appellante ha censurato la ragionevolezza della scelta amministrativa di includere nel medesimo Piano attuativo l’area dell’appellante insieme a quella del condominio limitrofo gravato da vincolo testimoniale, il quale andrebbe ad assorbire i 2/3 del potenziale edificatorio dell’intero piano attuativo a danno della proprietà IMF, con l’ulteriore inconveniente per cui ad oggi la società non saprebbe quanto e cosa può in concreto edificare sul proprio terreno.

3.3 – Con il terzo motivo di appello (pag. 11-12), la parte appellante ha impugnato la sentenza nella parte in cui ha respinto l’istanza istruttoria e la domanda risarcitoria.

4. – Con apposita memoria, si è costituito il Comune di Monza che ha preliminarmente eccepito il difetto di legittimazione attiva in capo al sig. RO RA, non essendo quest’ultimo proprietario delle aree in questione e non risultando nemmeno parte processuale in primo grado (pag. 13 della memoria difensiva).

4.1. – In secondo luogo, ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse stante l’approvazione della successiva Variante di cui alla delibera di Consiglio comunale n. 98 del 20 dicembre 2021.

5. – Nella memoria di replica, l’appellante ha dedotto che: a) il sig. RA sarebbe legittimato in qualità di legale rappresentante; b) sussisterebbe un interesse risarcitorio che sorregge la richiesta di annullamento anche a seguito della nuova Variante; c) la nuova Variante confermerebbe la precedente in ordine alla destinazione delle aree in questione per cui non è stata impugnata anche per ragioni di economia processuale.

6. – All’udienza pubblica del 3 ottobre 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. – L’eccezione di difetto di legittimazione attiva in capo al sig. RO RA è fondata.

Egli, infatti, agisce non solo in qualità di legale rappresentante ma anche a titolo personale. In quest’ultimo ruolo, il sig. RO RA non è stato parte del processo in primo grado e la sentenza non è stata pronunciata nei suoi confronti, per cui non ha titolo per impugnare la sentenza ex art. 102 c.p.a.

Pertanto, va conseguentemente dichiarato il suo difetto di legittimazione attiva.

8. – L’eccezione di improcedibilità della domanda di annullamento è parimenti fondata.

Sul punto, infatti, deve ritenersi che con l’intervenuta approvazione della nuova variante al PGT del Comune di Monza di cui alla delibera di Consiglio comunale n. 98 del 20 dicembre 2021 (in vigore dal 2 febbraio 2022 e pacificamente non impugnata dal ricorrente) sia venuto meno l’interesse della parte appellante all’annullamento della precedente Variante di cui alla delibera del Consiglio comunale n. 8 del 6 febbraio 2017, oggetto della presente impugnazione.

Ne consegue, quindi, che deve essere dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse, con conseguente improcedibilità della domanda di annullamento ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

9. – La domanda risarcitoria è infondata.

10. – A tal riguardo, infatti, occorre precisare preliminarmente che qui non viene in rilievo una domanda di accertamento dell’illegittimità a fini risarcitori (art. 34, co. 3, c.p.a.) per la quale sarebbe stata sufficiente la sola manifestazione del relativo interesse (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 8 del 2022), ma una vera e propria domanda di condanna al risarcimento del danno, per cui incombe sulla parte attrice l’onere della prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie di illecito, secondo gli ordinari criteri di riparto.

11. – Ciò posto, nel caso di specie, anche a prescindere dall’asserita illegittimità dell’atto impugnato, manca innanzitutto una sufficiente prova sia dell’elemento soggettivo della colpa che di quello oggettivo del danno e del nesso di causalità.

12. – A tal proposito, giova richiamare brevemente le pacifiche coordinate ermeneutiche tracciate dalla giurisprudenza in materia di responsabilità della pubblica amministrazione per i danni da provvedimento illegittimo (cfr., di recente, Cons. Stato, sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1087).

12.1. – Com’è noto, la lesione dell’interesse legittimo è condizione necessaria - anche se non sufficiente - per accedere alla tutela risarcitoria, occorrendo anche verificare che risulti leso, per effetto dell’attività illegittima e colpevole dell’amministrazione, l’interesse materiale al quale il soggetto aspira: il risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa non può prescindere dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 21 aprile 2023 n. 4050).

Ne consegue che ai fini della sussistenza di una responsabilità dell’amministrazione per danni da provvedimento illegittimo, la valutazione non può avvenire sulla base del mero dato obiettivo dell’illegittimità dell’azione amministrativa, dovendo, al contrario, il giudice svolgere una più penetrante indagine, estesa anche alla valutazione dell’elemento soggettivo (non del funzionario agente ma) dell’amministrazione intesa come apparato. In particolare, deve essere fornita la dimostrazione che la pubblica amministrazione abbia agito quanto meno con colpa, in contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, di cui all’art. 97 Cost.

La responsabilità della pubblica amministrazione può, dunque, ritenersi accertata quando, tenuto conto del comportamento complessivo degli organi intervenuti nel procedimento (Consiglio di Stato, sez. III, 14 maggio 2015, n. 2464), la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tale da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato (Consiglio di Stato, sez. III, 11 marzo 2015 n. 1272).

In definitiva, come, anche di recente, statuito dalla giurisprudenza, “ai fini dell’accertamento della responsabilità, perché si configuri la colpa dell’amministrazione, occorre avere riguardo al carattere ed al contenuto della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, in caso di sua violazione, si dovrà riconoscere la sussistenza dell'elemento psicologico. Al contrario, se il canone della condotta amministrativa è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all'autorità pubblica un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà sussistere solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle menzionate regole di imparzialità, correttezza e buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, con la conseguenza che ogni altra violazione del diritto oggettivo resta assorbita nel perimetro dell’errore scusabile, ai sensi dell’art. 5 c.p.” (cfr. Consiglio di Stato, n. 4050/2023 già citata e giurisprudenza ivi richiamata).

12.2. – Di tali principi ha fatto corretta applicazione la sentenza impugnata.

Infatti, se è vero che, sulla base dell’orientamento prevalente, in sede di giudizio per il risarcimento del danno derivante da provvedimento amministrativo illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi ad invocare l’illegittimità dell’atto quale indice presuntivo della colpa, restando a carico dell’Amministrazione l’onere di dimostrare di essere incorsa in un errore scusabile (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 19 marzo 2019, n. 1815), è pure vero che la presunzione di colpa dell’amministrazione può essere riconosciuta solo nelle ipotesi di violazioni commesse in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento, giuridico e fattuale, tale da palesarne la negligenza e l’imperizia, cioè l’aver agito intenzionalmente o in spregio alle regole di correttezza, imparzialità e buona fede nell’assunzione del provvedimento viziato (Cons. Stato, sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1087, cit.).

13. – Orbene, nel caso di specie, anche ammettendo la sussistenza di una illegittimità provvedimentale, non sussistono elementi tali da cui poter desumere anche la sussistenza di una colpa dell’amministrazione, né la parte appellante ha allegato specifici profili in tal senso.

14. - Inoltre, dall’esame degli atti di causa, non emerge neppure la prova del danno e del nesso di causalità (sul punto invero la domanda è anche inammissibile perché non ha contestato il capo di sentenza di primo grado in cui rigettava la domanda per difetto di prova di tali elementi), essendo sul punto il ricorso del tutto generico, come correttamente già ritenuto dal primo giudice, la cui pronuncia pertanto merita di essere confermata anche in questa sede.

15. – Per completezza, va evidenziata altresì la non ammissibilità dell’istanza istruttoria, di cui si lamenta l’omessa pronuncia da parte del primo giudice, in quanto meramente esplorativa ed elusiva degli oneri di allegazione e prova che fanno capo al danneggiato secondo il principio dispositivo puro.

In secondo luogo, il mancato riscontro all’istanza istruttoria non integra un vizio di omessa pronuncia che si configura solo a fronte della mancata pronuncia, esplicita o implicita, su di una domanda giudiziale e non anche su di una mera istanza istruttoria.

In ogni caso, la motivazione della sentenza va intesa come un rigetto implicito dell’istanza.

16. – In conclusione, quindi, previa dichiarazione del difetto di legittimazione attiva nei confronti del sig. RO RA, l’appello deve essere dichiarato in parte improcedibile, unitamente al ricorso di primo grado, ed in parte infondato.

17. – Le spese di lite possono essere compensate stante la peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, previa dichiarazione del difetto di legittimazione attiva nei confronti del sig. RO RA, lo dichiara in parte improcedibile ed in parte infondato.

Compensa le spese di lite relative al grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO