Pubblicato il 17/12/2025

N. 10011/2025REG.PROV.COLL.

N. 08469/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 8469 del 2025, proposto dall’Associazione ADS Campania ODV, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Armando Profili, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Regione Campania, in persona del Presidente della G.R. pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Massimo Consoli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Poli, n. 29,

nei confronti

l’Associazione Volontari Italiani Sangue Regionale Campania (AVIS), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto De Masi e Felice Laudadio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
il Comune di Avellino e l’AVIS Nazionale, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Seconda, n. 6590/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’Associazione Volontari Italiani Sangue Regionale Campania (AVIS);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 il Cons. IO DU e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

L’Associazione volontari italiani sangue (AVIS) Provinciale di Avellino, già iscritta nell’Albo Regionale dei Donatori Volontari di Sangue dal 2004 (con D.D. n. 210 del 28 dicembre 2004) quale socio dell’AVIS Regionale Campania, ai sensi dell’art. 4, comma 2, dello Statuto Regionale Campania del 19 aprile 2019, con delibera dell’assemblea del 21 marzo 2022 ha esercitato il diritto di recesso dall’associazione AVIS nazionale e regionale, cambiando altresì la sua denominazione in “ Associazione Donatori Sangue Campania OdV ” (ADS Campania OdV).

La suddetta delibera è stata impugnata da AVIS ai sensi dell’art. 23 c.c. e il giudizio civile è a tutt’oggi pendente innanzi al Tribunale Civile di Avellino (R.G. n. 2425/2022).

Con decreto dirigenziale n. 449 del 15 aprile 2022, la Giunta Regionale della Campania ha “ preso atto del cambio di denominazione dell’Associazione ” e, con successivo atto n. 19 del 16 maggio 2022, il Dirigente dell’Unità Operativa preposta ha assentito l’iscrizione dell’associazione, con la nuova denominazione, nell'Albo Regionale delle associazioni di donatori di sangue, attestando la conformità della documentazione allegata “ a quanto stabilito dalle normative regionali vigenti ”.

Inoltre, con successivo decreto dirigenziale n. 30 del 20 giugno 2022, la Giunta Regionale della Campania ha disposto l’accreditamento “ con condizione della sede fissa e delle sedi mobili dell’Associazione ADS Campania OdV sita in via Cristofaro Colombo ”.

L’AVIS Regionale Campania si è rivolta al T.A.R. per la Campania impugnando (con il ricorso introduttivo del giudizio) il citato D.D. n. 449 del 15 aprile 2022 e (con motivi aggiunti) il successivo decreto di accreditamento n. 30 del 20 giugno 2022.

Il T.A.R. adito, con la sentenza n. 6590 del 7 ottobre 2025, ha accolto il ricorso introduttivo del giudizio, sul presupposto della ritenuta sussistenza “ del vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria, sollevato con la prima censura ”, nonché, “ per illegittimità derivata dell’atto di accreditamento impugnato ”, i motivi aggiunti.

Premesso che la deliberazione di Giunta Regionale n. 2042 del 23 dicembre 2008 prevede, tra i requisiti per l’iscrizione nell’Albo regionale delle associazioni dei volontari donatori di sangue, “ il possesso da parte della singola associazione di un numero di donatori attivi non inferiore ad 800 ”, ha evidenziato il T.A.R. che “ secondo quanto allegato e documentato dalla ricorrente, al momento dell’iscrizione, la controinteressata vantava tra gli iscritti unicamente 450 donatori, come evincibile dalla dichiarazione della consistenza associativa per AVIS Provinciale Avellino, redatta dal Presidente della medesima, riferita alla data del 31 dicembre 2021 (cfr. doc. 9 allegato al ricorso) ”.

Ha altresì evidenziato il T.A.R., “ sotto il profilo probatorio ”, che, “ mentre la ricorrente ha allegato, come già accennato, la dichiarazione della consistenza associativa per AVIS Provinciale di Avellino, redatta dal Presidente della medesima, “attestante che il totale soci donatori attivi di AVIS Provinciale Avellino alla data del 31.12.2021 era pari a 405 unità" (doc. 9); né la Regione, né la controinteressata hanno contestato tale numero, o prodotto documenti di senso opposto, che pure, quanto alla controinteressata, rientravano nella sua sfera di disponibilità ”.

Pertanto, ha concluso il T.A.R., “ la questione di fatto deve pertanto ritenersi provata, anche in ragione del principio di non contestazione ex art. 64 c.p.a. ”.

Con il successivo decreto dirigenziale n. 36 del 28 ottobre 2025, la Giunta Regionale della Campania, nel prendere atto della suddetta sentenza, ha annullato, con decorrenza immediata, il Decreto Dirigenziale n. 19 del 16 maggio 2022, il Decreto Dirigenziale n. 30 del 20 giugno 2022, il Decreto Dirigenziale n. 95 del 9 dicembre 2022, avente ad oggetto: “ Conferma accreditamento con condizione della sede fissa e delle sedi mobili dell’Associazione ADS Campania OdV sita in via Cristoforo Colombo (AV) ”, ed il Decreto Dirigenziale n. 1078 del 2 dicembre 2024 della Giunta Regionale della Campania, avente ad oggetto: “ Rinnovo accreditamento ex art. 20, Legge n. 219/2005: Associazione ADS Campania ODV UDR fissa e n. 2 UDR mobili targa EG008DY e targa FF237VD ”.

La suddetta sentenza costituisce oggetto della domanda di riforma proposta, con l’appello in esame, dalla originaria controinteressata.

Lamenta la ricorrente che il T.A.R. ha omesso di disporre ex officio l’acquisizione di informazioni e documenti utili ai fini del decidere che erano nella disponibilità della P.A. (la Regione Campania e/o il Comune di Avellino, nella specie), tanto più in quanto lo stesso Collegio di primo grado ha affermato che “ nessun documento o atto del procedimento è stato depositato dall’Amministrazione ”, in violazione sia dell’art. 64, comma 3, c.p.a., che prevede espressamente il potere del G.A. di “ disporre, anche d’ufficio, l’acquisizione di informazioni e documenti utili ai fini del decidere che siano nella disponibilità della pubblica amministrazione ”, sia del successivo art. 65, comma 2, c.p.a., a norma del quale “ Ove l’amministrazione non provveda al deposito del provvedimento impugnato e degli altri atti ai sensi dell’articolo 46, il presidente o un magistrato da lui delegato ovvero il collegio ordina, anche su istanza di parte, l’esibizione degli atti e dei documenti nel termine e nei modi opportuni ”.

La ricorrente censura la sentenza appellata anche laddove ha ritenuto la “ questione di fatto (…) provata, anche in ragione del principio di non contestazione ex art. 64 c.p.a. ”, ove si consideri che la stessa ricorrente aveva depositato in data 28 ottobre 2022 una espressa istanza istruttoria finalizzata proprio a conoscere i contenuti degli “ allegati ” ai decreti dirigenziali impugnati con il ricorso principale e i motivi aggiunti di primo grado.

Inoltre, sostiene la ricorrente, essa nel giudizio di primo grado ha contestato le censure sollevate dall’AVIS Regionale Campania con il ricorso principale e i motivi aggiunti da essa proposti.

Con il secondo motivo di appello, la parte appellante deduce che, alla luce dei documenti prodotti, è dimostrato che il presupposto del possesso di almeno 800 donatori attivi alla data del 31 dicembre 2021 è comprovato da atti ufficiali, quali le delibere di assemblea dell’Associazione appellante.

Si è costituita in giudizio l’Associazione Volontari Italiani Sangue Regionale Campania (AVIS), per opporsi all’accoglimento dell’appello ed eccepirne anche l’inammissibilità.

Si è altresì costituita la Regione Campania, senza formulare espresse conclusioni.

Ciò premesso, l’appello non è meritevole di accoglimento, potendo conseguentemente prescindersi dall’esame delle eccezioni di inammissibilità dello stesso formulate dall’Associazione appellata.

Deve premettersi che, sebbene il giudizio amministrativo di appello sia caratterizzato dall’effetto devolutivo – tale per cui la res iudicanda che aveva caratterizzato il primo grado di giudizio si intende trasferita, nei limiti delle deduzioni delle parti, in quello di secondo grado – ciò può avvenire a condizione che la soluzione decisoria del giudice di primo grado sia sottoposta a critica e le “ specifiche censure contro i capi della sentenza gravata ”, che ai sensi dell’art. 101, comma 1, c.p.a. costituiscono il contenuto obbligatorio del ricorso in appello, siano ritenute fondate.

Nella specie, come si è detto, il T.A.R., dopo aver focalizzato il tema centrale e dirimente della controversia nella questione del numero di “ donatori attivi ” iscritti all’Associazione controinteressata, integrando il numero minimo di 800 degli stessi, secondo la pertinente disciplina regionale, uno dei requisiti per l’iscrizione all’Albo regionale delle associazioni di donatori volontari di sangue, ha attribuito valore probatorio alla dichiarazione del Presidente della suddetta Associazione in ordine al numero di donatori attivi al 31 dicembre 2021, pari a 405, sulla scorta, da un lato, della mancata contestazione di tale dato da parte delle resistenti (oltre che della mancata produzione di documenti di segno opposto da parte della controinteressata, pur avendone astrattamente la disponibilità), dall’altro lato, del principio di non contestazione di cui all’art. 64, comma 2, c.p.a., a mente del quale, come è noto, “ Salvi i casi previsti dalla legge, il giudice deve porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti nonché i fatti non specificatamente contestati dalle parti costituite ”.

Deve invero osservarsi che, a differenza di quanto sostenuto con l’atto di appello, nessuna allegazione contestativa risulta formulata con gli atti difensivi depositati nel primo grado di giudizio dalle parti, ed in particolare dalla controinteressata (ed odierna appellante): quest’ultima infatti, con la memoria di costituzione, si è limitata a chiedere genericamente la declaratoria di inammissibilità e comunque la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti, mentre con la successiva memoria di replica ha incentrato le sue difese su un precedente giurisprudenziale - i cui corollari applicativi con riferimento alla fattispecie dedotta in giudizio non venivano peraltro meglio esplicitati - che aveva chiarito, in relazione ad una fattispecie asseritamente analoga, che il recesso di una associata AVIS dall’associazione nazionale, con il conseguente cambio di denominazione, non comporta la nascita di “ un nuovo soggetto giuridico che, senza determinare l’estinzione di quello preesistente (il quale quindi, secondo la tesi da esse sostenuta, dovrebbe conservare la precedente iscrizione), non possa farsi portatore dei requisiti, anche di esperienza ed operatività, maturati in capo al secondo ”.

Nessuna “ specifica contestazione ” dell’allegazione della ricorrente, suffragata dal citato documento, secondo cui la controinteressata non possederebbe il suindicato requisito previsto dalla d.G.R. n. 2042/2008 risulta quindi formulata dalla parte controinteressata, pur avendo astrattamente la disponibilità - come affermato dal T.A.R. con statuizione non impugnata - dei documenti atti a contrapporre a quella di parte ricorrente una diversa rappresentazione fattuale, coerentemente con l’altra norma cardine dell’istruttoria del processo amministrativo, enucleabile dall’art. 64, comma 1, c.p.a., secondo cui “ Spetta alle parti l’onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni ”.

Così caratterizzandosi il contraddittorio processuale, ed in mancanza altresì di ogni sollecitazione istruttoria delle parti resistenti – non potendo farsi leva su quella della ricorrente, essendo l’interesse ad essa sotteso subordinato alla insufficienza dei dati già acquisiti in giudizio eventualmente ritenuta da parte del Collegio decidente – il T.A.R. ha correttamente ritenuto che la causa potesse dirsi matura per la decisione, prescindendo da ogni ulteriore incombente istruttorio.

Non rileva da questo punto di vista il disposto dell’art. 65, comma 3, c.p.a., a mente del quale “ Ove l’amministrazione non provveda al deposito del provvedimento impugnato e degli altri atti ai sensi dell’articolo 46, il presidente o un magistrato da lui delegato ovvero il collegio ordina, anche su istanza di parte, l’esibizione degli atti e dei documenti nel termine e nei modi opportuni ”: anche ammesso, infatti, che la suddetta disposizione processuale preveda un incombente istruttorio imprescindibile, indipendentemente dallo specifico contesto processuale, deve osservarsi che la parte appellante non ha fornito alcuna dimostrazione del fatto che, ove esso fosse stato disposto, il giudizio di primo grado di sarebbe arricchito di elementi istruttori decisivi, tali da sconfessare l’allegazione fattuale della originaria ricorrente.

In ogni caso, non può non rilevarsi che, essendo quello definito con l’iscrizione della appellante nel suddetto Albo regionale un procedimento ad istanza di parte, l’eventuale documentazione acquisita nell’ambito dello stesso non poteva che provenire dalla parte interessata, la quale quindi avrebbe dovuto averne la disponibilità, supplendo alla lamentata inerzia probatoria dell’Amministrazione ed a quella istruttoria del giudicante.

Deve solo aggiungersi che non può attribuirsi rilievo ai fini decisori alla documentazione prodotta solo nel giudizio di appello dalla originaria controinteressata, essendo la stessa, con particolare riguardo ai verbali assembleari dell’AVIS provinciale Avellino, preesistente alla sentenza appellata ed incorrendo quindi la loro produzione nel presente grado di giudizio nel divieto di cui all’art. 104, comma 2, c.p.a., mentre, quanto alla denuncia-querela del 22 ottobre 2025, sulla quale peraltro non è apposta nessuna attestazione di avvenuta presentazione, non è ugualmente dimostrato che essa non avrebbe potuto essere presentata precedentemente (e che, quantomeno, i fatti in essa descritti non avrebbero potuto essere portati alla conoscenza del giudice di primo grado).

L’appello, in conclusione, deve essere complessivamente respinto, mentre l’originalità dell’oggetto della controversia giustifica la compensazione delle spese del giudizio di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, respinge l’appello.

Spese del giudizio di appello compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

MI RR, Presidente

IO DU, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO DU	MI RR

IL SEGRETARIO