Pubblicato il 11/12/2025

N. 09801/2025REG.PROV.COLL.

N. 07855/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7855 del 2022, proposto dal signor IC IO, rappresentato e difeso dagli avvocati Elisabetta Sorgente e Francesco Vergara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Casandrino, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania n. 1225/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 1° ottobre 2025 il Cons. IO SS AR e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 2182/2022, proposto innanzi al T.A.R. Campania, Sede di Napoli, il signor IC IO aveva chiesto l’annullamento dell’ordinanza di demolizione n. 2 del 20.1.2011, con cui il Responsabile dell’ufficio antiabusivismo del Comune di Casandrino gli ha ingiunto -a seguito di sopralluogo, svoltosi in data 23.8.2010-di «demolire le opere abusive ivi meglio indicate», ai sensi dell’articolo 31 del d.P.R. 380 del 2001, consistenti nella ristrutturazione di un fabbricato, insistente nel territorio del Comune intimato, realizzato in difformità alla denuncia di inizio di attività prot 3416 del 20 marzo 2008.

1.1. Si legge nella impugnata ordinanza che, nell’eseguire la ristrutturazione di una porzione di fabbricato, costituito originariamente da due detti vani (uno a piano terra di uno verticale), il signor IC IO ha eseguito le seguenti opere senza titolo e precisamente: “lo sbancamento del terrapieno a piano terra di circa 1.25 m ., fino alla quota della sede stradale; l’aumento dell’altezza di circa 1 m .; ricavando la realizzazione di tre solai intermedi nuovi, con l’effetto della formazione di quattro livelli piani (terra, primo, secondo il sottotetto), comunicanti mediante la scala interna, oltre alla realizzazione di pensili al piano secondo il sottotetto”.

2. Ai fini della sintetica ricostruzione della vicenda di causa, occorre riportare quanto segue: i. l’odierno appellante è divenuto proprietario nel 2006, a seguito di acquisto di un immobile ricadente in zona B , del vigente strumento urbanistico comunale, composto da piano rialzato, avente accesso dalla scala, tramite scaletta in muratura e, da un piano primo, collegato piano rialzato; ii . nel corso dell’esecuzione dei lavori, sarebbero state realizzate le suddescritte opere in difformità alla denunzia del 20 marzo 2008 rese, a dire del ricorrente, necessarie … “anche dal rispetto della normativa antisismica e di contenimento dei consumi energetici”.

2.1. Con ordinanza n. 2 del 20 gennaio 2011, il Responsabile dell’area tecnica del Comune di Casandrino ha ingiunto, all’odierno appellante, la demolizione delle opere abusive, per assenza di permesso di costruire.

2.2. Indi, il signor IC IO ha proposto ricorso avverso l’ordine di demolizione n. 2/2011, nonché nei confronti di tutti gli atti ad essa presupposti, consequenziali o comunque connessi, avanti al T.a.r. Campania, deducendo i seguenti motivi di diritto.

Con un primo articolato motivo di ricorso, si è contestata la legittimità del provvedimento impugnato, nella parte in cui viene ordinata la demolizione dell’intero fabbricato, non essendo chiaro – a dire del ricorrente - il suo contenuto dispositivo e non essendo stata presa in considerazione la preesistente D.I.A. sopra citata.

Con il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente, lamenta la violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, poiché nell’ordinanza di demolizione non sarebbe stata indicata esattamente l’area e i precisi confini catastali del bene in controversia.

Con il terzo motivo di censura è stata, infine, dedotta l’illegittimità dell’ordinanza impugnata, per non aver il Comune intimato -preliminarmente- verificato la sanabilità dell’opera, in violazione degli artt. 3, 27, 31, 33, 37 e 44 del T.U.E.; violazione dell’art. 41 L.R. n. 56/80 e violazione degli artt. 3 e 6 della legge n. 241/90; oltre che vizio di eccesso di potere sotto distinti profili.

3. Nella mancata costituzione del Comune di Casandrino, con ordinanza istruttoria n. 6933 del 3 novembre 2021, il primo giudice, ha disposto istruttoria, mediante l’acquisizione di chiarimenti da parte ricorrente, debitamente documentati, “in relazione alla natura delle opere realizzate in difformità rispetto a quanto precedentemente assentito, specificandone i profili di compatibilità con la normativa antisismica e il contenimento dei consumi energetici, come attestati dai relativi elementi progettuali”.

3.1. In adempimento all’ordine istruttorio il ricorrente ha depositato relazione tecnica, con allegate foto rappresentative del vecchio e nuovo fabbricato, corredata da planimetrie catastali.

4. Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania con sentenza n. 1225 del 2022 ha rigettato il ricorso, respingendo, anzitutto, i primi due motivi di ricorso, sottolineando che “le opere realizzate non possono essere considerate come semplici volumi tecnici o pertinenziali, poiché le loro dimensioni e caratteristiche superano i limiti previsti dalla normativa urbanistica”. Inoltre, l’aumento del numero dei piani fuori terra rappresenta una modifica sostanziale rispetto alla struttura originaria, con un impatto significativo sull’assetto urbanistico, configurando una difformità totale. Di qui, l’applicazione dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001, che prevede, appunto, la demolizione delle opere abusive in contestazione.

5. Avverso tale pronuncia il signor IC IO ha interposto l’appello in trattazione, articolando tre motivi di gravame così rubricati: I) errores in procedendo , violazione dell’art. 64 c.p.a., dell’art. 2967 c.c. e dell’art. 116 c.p.c.; nonché dei principi processuali in materia di prova; II) - errores in judicando violazione degli artt. 3, 10, 31, 32, 33, 34 e 37 del d.P.R. 6.6.2001, n. 380; violazione dell’art. 2 della legge regionale n. 19/2001; violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, oltre che vizio di eccesso di potere per inesistenza dei presupposti di fatto, difetto di istruttoria, illogicità, contraddittorietà. III) difetto motivazionale, in considerazione della descrizione asseritamente inesatta contenuta nell’ordinanza gravata, frutto di un travisamento dei fatti e di un’istruttoria lacunosa ed incongrua, che ha portato a dire del ricorrente all’erroneo inquadramento dell’intervento edilizio.

5.1. L’appellante ha concluso chiedendo l’annullamento o la riforma dell’impugnata sentenza.

7. Il Comune di Casandrino, sebbene ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

7.1 In data 15 gennaio 2022, l’appellante ha depositato memoria, insistendo per l’accoglimento del gravame, sulla scorta anche della relazione tecnica prodotta e dell’unita documentazione da cui emergerebbe a suo dire la riconduzione al regime della S.C.I.A. delle difformità, asseritamente lievi, realizzate, rispetto alla D.I.A. prot. 3416/2008.

8. All’udienza pubblica – smaltimento arretrato - del 1° ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Nonostante lo scrupolo istruttorio sopra richiamato e nonostante l’assenza di risposta da parte del Comune di Casandrino, nemmeno costituito in giudizio, reputa il Collegio che l’istruttoria processuale svolta, anche rappresentata dalla documentazione presente nel fascicolo digitale del processo a seguito del deposito della relazione tecnica, consenta comunque di pervenire ad una consapevole e ponderata definizione del presente giudizio.

9.1. Ad avviso del Collegio tutti e tre i motivi di appello dedotti non meritano accoglimento per le ragioni che verranno qui di seguito illustrate.

9.1. Non colgono anzitutto nel segno, anzitutto, quanto dedotto con il primo e secondo motivo, a mezzo dei quali si lamenta l’erroneo inquadramento dell’intervento edilizio realizzato come “nuova costruzione”, da un lato ed, alla conseguente sanzione della demolizione di tutto il fabbricato, dall’altro; così come l’ulteriore rilievo inerente alla asserita “ristrutturazione”, con sbancamento di terrapieno e realizzazione di solai intermedi che- a dire del ricorrente- non rappresenterebbe un intervento, tale da giustificare la sanzione della demolizione ex art. 31 D.P.R. 380/2001; rientrando, sempre secondo la tesi del ricorrente nella “ristrutturazione” e non, nella “nuova costruzione”, l’aumento di superficie interna, nell’ambito della sagoma preesistente; tale rilievi non risultano come detto persuasivi.

9.2. Come descritto in narrativa, la questione principale della presente controversia ruota essenzialmente sulla questione della esatta consistenza delle opere realizzate e, più precisamente, se tali opere costituiscano o meno una “difformità totale”, rispetto alla D.I.A. presentata dall’appellante nel 2008 (e più volte richiamata anche nella relazione tecnica depositata), tali da richiedere un permesso di costruire (nella specie mancante) e giustificare -in caso di risposta affermativa - l’applicazione del contestato art. 31 del D.P.R. 380/2001; laddove, invece, qualora si fosse in presenza – come sostiene con forza l’appellante- di “lievi difformità” delle opere eseguite -e valutate non nel loro complesso- le stesse ricadrebbero nel diverso regime normativo della SCIA, e, quindi, non avrebbero potuto essere sanzionate – come intende il ricorrente, con la demolizione.

9.3. Nel caso di specie, le ragioni che hanno indotto l’Amministrazione comunale a disporre la demolizione delle opere abusive, piuttosto che infliggere - la sanzione pecuniaria, è insita non solo nella effettiva consistenza delle opere, anche considerando le stesse atomisticamente -come sembra voler intendere il ricorrente - che porta ragionevolmente ad escludere la loro qualificabilità come volumi pertinenziali; ma, soprattutto, perché la tesi del ricorrente, volta a sostenere il carattere non essenziale delle difformità contestate, fa leva essenzialmente sulla d.i.a. n. 3416 del 2008 che, la stessa parte interessata si è limitata a farne insistente richiamo, senza tuttavia produrla in giudizio. 9.4. D’altro canto, va ancora rilevato che la norma di cui all’art. 31 del Testo unico dell’edilizia, legittima, in siffatte ipotesi, la misura demolitoria; laddove, invece, la sanzione pecuniaria – invocata dal ricorrente, con specifico riguardo alle modifiche di “distribuzione interna”, nonché per ulteriori “modeste modifiche” - è prevista solo in presenza di interventi edilizi c.d. minori di cui all'art. 22, commi 1 e 2, d.P.R. 380/2001, fra i quali non rientrano – per tutta evidenza - quelli per cui è causa.

9.5. In giurisprudenza è stato chiarito che si è in presenza di difformità totali del manufatto o variazioni essenziali, sanzionabili con la demolizione, allorché i lavori riguardino un'opera 'diversa' da quella prevista dall'atto autorizzatorio per conformazione, strutturazione, destinazione, ubicazione; laddove, si configura invece la difformità parziale, quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell'opera. ….” mentre le varianti in senso stretto al permesso di costruire e cioè le modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto approvato, tali da non comportare un sostanziale e radicale mutamento del nuovo elaborato rispetto a quello oggetto di approvazione, sono soggette al rilascio di permesso in variante, complementare e accessorio, anche sotto il profilo temporale della normativa operante, rispetto all'originario permesso a costruire; le variazioni "essenziali", giacché caratterizzate da incompatibilità con il progetto edificatorio originario in base ai parametri ricavabili, in via esemplificativa sono soggette al rilascio di un permesso a costruire… (Cons. Stato, Sez. VI, 08/10/2024, n. 8072).

9.6. La mancata produzione della d.i.a. e quindi il mancato assolvimento dell’onere della prova ex art. 64 c.p.a da parte dell’interessato, come ben evidenziato dal primo giudice, non può peraltro ritenersi supplito dalla relazione tecnica redatta da professionista abilitato che, benché corredata da documentazione fotografica, deve rilevarsi che è lo stesso tecnico di parte a richiamare a supporto della prospettazione del ricorrente la d.i.a. del 2008, non versata tuttavia in atti.

9.7. La motivazione dell’atto impugnato è, dunque, da ritenersi sufficiente – in considerazione dell’ampliamento contestato e non sufficientemente smentito dalla documentazione prodotta dal signor IO e, quindi, adeguata a sostenerne la legittimità, tenuto anche conto che, come è noto, l’ordine di demolizione di manufatti abusivi, stante la sua natura vincolata, non richiede una specifica motivazione sulla ricorrenza del concreto interesse pubblico alla loro rimozione, essendo la relativa ponderazione tra l'interesse pubblico e quello privato già compiuta, a monte, dal legislatore e la sua adozione non è neppure subordinata al previo contradditorio col destinatario dell'atto; ciò in base ad un principio che non ammette deroghe neppure nell'ipotesi in cui l'ordine di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Ad. pl., 17 ottobre 2017 n. 9; Sez. VI, 24 febbraio 2022 n. 1304, 27 settembre 2021 n. 6490, 15 febbraio 2021 n. 1351, 7 gennaio 2021 n. 187, 13 maggio 2020 n. 3036 e 25 febbraio 2019 n. 1281 nonché Sez. II, 18 dicembre 2019 n. 8542, 29 luglio 2019 n. 5317 e 26 giugno 2019 n. 4386). Peraltro, con specifico riferimento alla formulazione della censura, tutta incentrata sulla circostanza che la descrizione dell’ordinanza impugnata sarebbe del tutto inesatta con riguardo alle opere in contestazione si ribadisce che, per escludere la difformità della ristrutturazione eseguita sulla porzione di fabbricato costituito in origine “da due risalenti vani mediante la realizzazione di un vano terraneo da adibire a garage e la realizzazione di tre livelli in sopraelevazione”, sarebbe stato onere del ricorrente produrre la dia, che per sua stessa ammissione “legittimava tali lavori” appunto su tale presupposta denuncia. 9.8. Quanto al difetto di istruttoria, il Collegio rileva che era onere della ricorrente produrre sin dal primo grado, eventuali errori nella descrizione delle opere abusive, producendo la documentazione idonea a comprovarli: ciò non è stato fatto, e quindi l’appellante non può dolersi in appello della inadeguatezza dell'istruttoria. D’altro canto, come ha ben messo in rilievo la sentenza gravata, l’atto impugnato in prime cure contiene non solo l’esatta individuazione della disciplina di riferimento, ma anche la precisa descrizione delle opere abusive contestate e questo deve reputarsi senz’altro sufficiente a fini motivazionali. Del resto il rilievo dell’appellante postula la necessità di un approccio parcellizzato delle opere edilizie che risultino realizzate abusivamente quando, invece, esse si prestano ad un apprezzamento complessivo ed unitario laddove, come nel caso di specie, afferiscano – come riportato anche nella relazione che a seguito della ristrutturazione della porzione di fabbricato l’altezza totale del fabbricato ricostruito sarebbe di mt. 11,20, con una maggiore altezza di circa cm 10 rispetto all’altezza originaria, ricavata “con l’ausilio di foto d’epoca, planimetrie catastali e visione diretta dei luoghi” rientrante nella tolleranza costruttiva del 2% consentita dall’art. 34-bis del D.P.R. 380/2001; il contestato sbancamento al piano terra, effettuato per realizzare un parcheggio pertinenziale, sarebbe già stato previsto nei grafici allegati alla D.I.A n. 3416/2008 quale deposito, con conseguente mera modifica della destinazione d’uso consentita dalla L. n. 122 del 1989; su parte dei pensili dei piani all’interno del cortile sono stati realizzati, in assenza di autorizzazione, locali caldaia da qualificarsi come volumi tecnici non computabili ai fini volumetrici di dimensioni ml 1,70 x 1,70 x 2,90, in conformità all’art. 9, lett. e) della L. n. 10/77 la quale prescrive che i locali termici siano posti all’esterno dell’abitazione; gli aggetti prospicienti la strada sono stati realizzati di forma rettangolare e non curvati come riportato nei grafici allegati alla D.I.A”.

9.10. Non è in grado, quindi, di inficiare la legittimità dell’atto impugnato quanto adombrato dal ricorrente circa l’erroneità della impugnata sentenza, là dove non ha provveduto a verificare la sussistenza dei presupposti applicativi della sanzione demolitoria in relazione alle opere contestate, in quanto suscettibili di essere sottoposte a vaglio distinto ed autonomo.

9.11. Secondo un preciso e consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato, “l’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo ha natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato, con la conseguenza che essa è dotata di un'adeguata e sufficiente motivazione se contiene la descrizione delle opere abusive e le ragioni della loro abusività (ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 7 giugno 2021, n. 4319) senza necessità di ulteriori specificazioni "essendo la relativa ponderazione tra l'interesse pubblico e quello privato già compiuta, a monte, dal legislatore" (Cons. Stato, Sez. VI, 17 ottobre 2022, n. 8808)” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 14 novembre 2023, n.9756).

9.12. In altri termini va qui ribadito il consolidato orientamento di questo Consiglio secondo cui “gli abusi edilizi devono valutarsi unitariamente nella loro globalità, in conformità al principio secondo cui la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, l'opera edilizia abusiva deve essere identificata con riferimento alla porzione di immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente” (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 2 aprile 2024, n.2990)

9.13. Osserva ancora l’appellante che in ogni caso, trattandosi di manufatto realizzato conforme alla D.I.A. del 20.3.2008, ad eccezione della posizione di distribuzione interna e modeste modifiche, si sarebbe dovuto applicare l’art. 34 D.P.R. cit. che disciplina gli “interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire”.

9.14. Anche tale motivo deve essere disatteso.

9.15. A tal proposito rileva la Sezione che la sanzione pecuniaria come già rilevato non può ragionevolmente trovare applicazione per opere come quelle realizzate dal ricorrente, la cui consistenza e dimensioni–sopra indicata e riportata dal medesimo ricorrente –esclude la loro qualificabilità come “volumi pertinenziali” (“i volumi tecnici ai fini dell'esclusione dal calcolo della volumetria ammissibile sono, infatti, esclusivamente i volumi strettamente necessari a contenere ed a consentire l'accesso a quegli impianti tecnici indispensabili per assicurare il comfort abitativo degli edifici, che non possano, per esigenze tecniche di funzionalità degli impianti, essere inglobati entro il corpo della costruzione realizzabile nei limiti imposti dalle norme urbanistiche” Cons. Stato Sez. IV, 22 novembre 2021, n. 7785); né l’aumento del numero dei piani fuori terra che integra una sicura ipotesi di difformità totale (Cons. Stato, Sez. VI, 31 dicembre 2021, n. 8765; T.A.R. Torino Sez. I, 12 gennaio 2012, n. 20), in ragione dell’impatto urbanistico che da tale ampliamento deriva; elementi che già di per sé depongono per la legittima applicazione dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001.

10. In conclusione l’appello deve essere respinto.

11. Nessuna determinazione va assunta sulle spese di giudizio stante la mancata costituzione dell’intimata Amministrazione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, (n.r.g. 7855/2025), lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LA Di LO, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

IO SS AR, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO SS AR	LA Di LO

IL SEGRETARIO