Pubblicato il 30/07/2025

N. 06753/2025REG.PROV.COLL.

N. 08699/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8699 del 2023, proposto da Bricolarge s.r.l., Sindacato di categoria Fimaa, Sindacato di categoria Federcarni, Sindacato di categoria Fnaarc, Sindacato di categoria Federmoda, Confcommercio di Grosseto, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Alberto Caretti, Riccardo Tagliaferri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Riccardo Tagliaferri in Roma, via Bisagno 14;

contro

Comune di Grosseto, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Susanna Cruciani, Francesco Massimo Pozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Butali s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giampiero Pino, Paolo Romagnoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
OO Tirreno soc. coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difese dall'avvocato Giovanni Genta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Immobiliare Grande Distribuzione soc. di investimento immobiliare quotata – IGD IQ, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Genta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti; Regione Toscana; Provincia di Grosseto, non costituiti in giudizio;

per la riforma

LL sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 641/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Grosseto, LL società Butali s.p.a., LL società OO Tirreno soc. coop. a r.l. e LL Immobiliare Grande Distribuzione soc. di investimento immobiliare quotata – IGD IQ;

Visti tutti gli atti LL causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Gli odierni appellanti hanno impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Toscana. Sez. I, ha in parte respinto e in parte dichiarato inammissibili il ricorso introduttivo del giudizio (avente ad oggetto la variante al piano Attuativo “Polo Integrato dei Servizi – P.I.S.” approvata con D.D. n. 349 del 3 marzo 2016, nonché ogni altro presupposto o successivo, comunque connesso, ivi compresi gli atti relativi alla conferenza di copianificazione ex art. 26 l.r. LL Toscana 65/2014 conclusasi nella riunione del 15 dicembre 2015) e il primo ricorso per motivi aggiunti (avente ad oggetto le autorizzazioni commerciali successivamente rilasciate) e ha dichiarato inammissibile il secondo ricorso per motivi aggiunti (depositato in giudizio in data 12 dicembre 2022 e avente ad oggetto la Variante al Piano Attuativo “Polo Integrato dei Servizi – P.I.S.”, approvata con delibera del Consiglio Comunale di Grosseto n. 96 del 29 settembre 2022, per una diversa dislocazione degli edifici da realizzare all’interno dell’area ai sensi dell’art. 112 l.r. LL Toscana 65/2014, nonché il provvedimento finale di verifica di assoggettabilità a VAS reso dall’Autorità competente per la VAS - Commissione Tecnica di Valutazione Ambientale Strategica - n. 5 del 9 dicembre 2021 e la successiva disposizione dirigenziale del Comune di Grosseto n. 999 del 22 dicembre 2021.

Il giudice di primo grado ha condannato i ricorrenti in solido alla rifusione delle spese di lite, liquidate in Euro 4.000 oltre iva e c.p.a. per ciascuna parte costituita.

2. Gli appellanti premettono quanto segue.

2.1. Con deliberazione del C.C. di Grosseto n. 37 del 25 marzo 2010 è stato approvato il Piano Attuativo “ Polo Integrato dei Servizi ” – P.I.S, riguardante un intervento urbanistico – edilizio da realizzarsi in un’area ubicata a nord dell’abitato del Comune di Grosseto in località “ Commendone ”; l’intervento prevede appunto la realizzazione di una serie di costruzioni in gran parte aventi finalità commerciali, e cioè:

a) un centro commerciale, con ipermercato alimentare fino a un massimo di 20.000 mq;

b) una grande struttura di vendita non alimentare derivante da trasferimento;

c) quattro medie strutture in altrettanti distinti fabbricati, altri esercizi specializzati che potranno essere ubicati in apposito fabbricato individuato ai sensi dell’art. 24 del d.P.G.R. 14R/2009;

d) un edificio di mq. 10.000 di s.l.p., da destinare alle funzioni generali del P.I.S.;

e) un’area da destinare a centro per lo spettacolo con edificio di 5.000 mq di s.l.p. e area per attività di spettacoli viaggianti di almeno 10.000 mq.

2.2. Successivamente, il soggetto attuatore (OO Tirreno soc. coop. a r.l.) ha evidenziato la necessità di apportare delle modifiche al predetto piano attuativo.

Con deliberazione del C.C. di Grosseto n. 116 del 21 dicembre 2015 è stata adottata una specifica variante al predetto piano, che prevede infatti le seguenti modifiche (così come elencate nella relazione generale):

a) aumento LL superficie di vendita per mq. 5.000,00;

b) deviazione LL strada del “ Commendone ” nella rotatoria n. 1 del P.I.S. (onde superare il problema di incrocio a raso LL strada di collegamento a quattro corsie, proveniente dalla S.S. n. 1 Aurelia); c) diversa organizzazione dell’area di pertinenza degli spettacoli viaggianti, con realizzazione di una fascia di verde a protezione dell’adiacente zona residenziale LL “cittaLL” e ripristino di una viabilità, collegante le rotatorie del P.I.S. n. 4 e 5, parallele alla viabilità di margine inferiore, già realizzata;

d) diversa configurazione compositiva del Centro Commerciale, se pure nel rispetto LL superficie utile lorda (S.U.L.) consentita, nonché LL superficie di vendita ammissibile.

2.3. Con determinazione dirigenziale n. 349 del 3 marzo 2016, all’esito favorevole LL conferenza LL copianificazione, di cui all’art. 26 l.r. LL Toscana n. 65/2014, la variante in questione è stata definitivamente approvata.

La variante al piano attuativo è stata dunque impugnata dagli odierni appellanti con ricorso straordinario al Capo dello Stato; con motivi aggiunti sempre davanti al Capo dello Stato sono state impugnate le autorizzazioni medio tempore rilasciate in relazione al predetto piano.

2.4. La società Immobiliare Grande Distribuzione soc. di investimento immobiliare quotata – IGD IQ, titolare di una delle autorizzazioni impugnate, ha richiesto la trasposizione del predetto ricorso straordinario e dei successivi motivi aggiunti in sede giurisdizionale, ai sensi dell’art. 10 d.P.R. n. 1199/1971.

Con atto di costituzione, notificato il 7 agosto 2017 e depositato il 1° settembre 2017, gli odierni appellanti hanno riassunto il giudizio davanti al T.a.r. LL Toscana per la trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario e dei relativi motivi aggiunti, che sono stati iscritti al ruolo (R.G. 1114/2017).

2.5. Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti, i ricorrenti (odierni appellanti) hanno impugnato la deliberazione n. 96 del 29 settembre 2022, con la quale il Consiglio comunale di Grosseto ha approvato un’ulteriore variante al Piano attuativo PIS a Nord del Capoluogo, prevedendo una diversa dislocazione degli edifici da realizzare all’interno dell’area ai sensi dell’art. 112 l.r. LL Toscana 65/2014; si tratta di una modifica proposta da OO (con apposita istanza di variante) necessaria per ottenere una “ (…) diversa distribuzione degli edifici da realizzare all'interno delle aree private ” con modifica planivolumetrica che “ consentirà l'ottenimento di due fabbricati dell'altezza massima di ml 16,00, con un minore impatto visivo rispetto alla soluzione originaria prevista ”; è stata poi prevista la realizzazione di alcune opere di urbanizzazione (tra le quali il “ collegamento viario tra la rotatoria di via Germania - via Senegal e via Giordania, mettendo in comunicazione l'area produttiva Nord con il PIS ”).

2.6. Come sopra evidenziato, con sentenza n. 641 del 23 giugno 2023, il T.a.r. per la Toscana, Sez. I, ha in parte respinto e in parte dichiarato inammissibili il ricorso principale e il primo ricorso per motivi aggiunti, mentre ha dichiarato inammissibile il secondo ricorso per motivi aggiunti; ha condannato i ricorrenti (in solido) al pagamento delle spese di lite, liquidate in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre iva e c.p.a., per ciascuna delle controparti costituite.

3. Tanto premesso, gli odierni appellanti hanno contestato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

3.1. Con il primo motivo di gravame, deducono erronea e carente motivazione su un aspetto decisivo LL controversia; violazione e falsa applicazione dell’art. 36 LL l.r. LL Toscana n. 65/2014.

Gli appellanti evidenziano che il giudice di primo grado ha ritenuto infondato il primo motivo afferente alla dedotta violazione dell’art. 36 LL l.r. LL Toscana n. 65/2014, in quanto non vi sarebbe alcun obbligo informativo legato al procedimento di adozione del piano attuativo (e delle sue varianti anche sostanziali), ma solo una mera “facoltà” in capo all’amministrazione comunale, facoltà che il Comune di Grosseto avrebbe legittimamente deciso di non esercitare.

Gli appellanti contestano le conclusioni del giudice di primo grado.

Richiamano il testo dell’art. 36, comma 2, LL l.r. LL Toscana n. 65/2014, a norma del quale:

“ La Regione, le province, la città metropolitana e i comuni assicurano l’informazione e la partecipazione dei cittadini e di tutti i soggetti interessati alla formazione degli atti di governo del territorio di loro competenza nell’ambito dei procedimenti di cui al titolo II, capi I e II e al titolo III, capo I. Nell’ambito del procedimento di formazione dei piani attuativi, le forme e le modalità di informazione e partecipazione dei cittadini sono individuate dal comune in ragione dell’entità e dei potenziali effetti degli interventi previsti, tenuto conto dei livelli prestazionali indicati dal regolamento di cui al comma 4 ”.

Anche ritenendo che il Comune avesse la “facoltà” e non l’obbligo di attivare le predette forme di partecipazione, l’amministrazione comunale avrebbe comunque dovuto dare conto LL scelta comunale di non procedere ad alcuna previa informazione riguardo al procedimento di formazione e adozione del piano attuativo in questione.

La mancanza LL previa informazione avrebbe determinato la mancata presentazione di osservazioni in ordine al piano attuativo adottato.

3.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante deduce: erronea e carente motivazione su un aspetto decisivo LL controversia; violazione e falsa applicazione LL l.r. LL Toscana n. 10/2010.

Gli appellanti sostengono che, indipendentemente dall’assoggettamento del progetto a VAS, in base a quanto stabilito dall’art. 9 (che si rivolge “al pubblico”) e dall’art. 22 LL legge regionale LL Toscana n. 10/2010, avrebbe dovuto essere data un’adeguata informazione a tutti i soggetti interessati dell’avvio e dello svolgimento del procedimento che ha portato alla predetta decisione; informazione che sarebbe dovuta intervenire in epoca antecedente alla conclusione del procedimento di assoggettabilità a VAS.

3.3. Con il terzo motivo di gravame, gli appellanti deducono: erronea e carente motivazione su un aspetto decisivo LL controversia; violazione e falsa applicazione LL l.r. LL Toscana n. 10/2010.

Sostengono che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice di primo grado, per la portata dell’intervento, il procedimento di VAS avrebbe dovuto essere espletato.

Evidenziano che il piano attuativo non concerne solo le strutture e le (relative) opere di urbanizzazione (con aumento di superfici di vendita, diversa configurazione architettonica degli edifici, modifiche “distributive” degli spazi pertinenziali), ma incide anche sulla viabilità esterna, di collegamento rispetto alle strutture commerciali.

Si tratterebbe dunque di un intervento di rilevante impatto ambientale.

Il giudice di primo grado ha dichiarato la censura inammissibile, per difetto di interesse.

A giudizio degli appellanti, l’interesse a far valere le carenze ambientali in punto di VAS discenderebbe dalla “vicinanza” LL struttura LL società Bricolarge e di quelle di coloro che sono rappresentate dalle organizzazioni sindacali appellanti.

3.4. Con il quarto motivo di gravame, gli appellanti deducono: erronea e carente motivazione su un aspetto decisivo LL controversia; violazione e falsa applicazione degli artt. 25, 26 e 244 l.r. LL Toscana n. 65/2014.

Gli appellanti contestano le conclusioni del giudice di primo grado in ordine alla legittimità dell’attività LL conferenza di copianificazione; a loro giudizio, non corrisponderebbe al vero che l’istruttoria svolta in sede di copianificazione sia stata adeguata, soprattutto con riferimento all’impatto delle nuove strutture sugli esercizi commerciali già presenti nella zona.

Richiamano quanto disposto dall’art. 26, 2 comma, LL l.r. LL Toscana n. 65/2014.

Evidenziano l’importanza dei criteri individuati dal legislatore regionale, la cui osservanza è finalizzata specificatamente a garantire che la nuova struttura di vendita non comporti un impatto pregiudizievole nei confronti delle attività commerciali preesistenti nell’ambito comunale e sovraccomunale.

Fanno rilevare che, nel caso di specie, la conferenza si è articolata in due momenti, il 4 dicembre 2015 e il 15 dicembre 2015, e si è conclusa ritenendo che “ l’intervento sia conforme a quanto previsto dall’art. 25 comma 5 LL L.R. 65/2014 ”.

Dagli atti LL conferenza non sarebbe possibile individuare gli argomenti a sostegno delle conclusioni a cui è pervenuta l’amministrazione; di qui la dedotta illegittimità degli atti LL conferenza medesima, sotto il profilo LL carenza motivazionale e del difetto di istruttoria.

3.5. Con il quinto motivo di gravame, gli appellanti deducono: erronea e carente motivazione su un aspetto decisivo LL controversia; violazione e falsa applicazione degli artt. 25, 26 e 244 LL l.r. LL Toscana n. 65/2014 (sotto ulteriore profilo); eccesso di potere per grave difetto di istruttoria e carenza di motivazione.

Evidenziano che la superficie di vendita è pacificamente aumentata a seguito dell’adozione e approvazione LL variante; richiamano la relazione del geom. Franco OG, incaricato dalla Confcommercio del Comune di Grosseto, nella quale sarebbero state messe in evidenza alcune incongruenze non rilevate dalla amministrazione in sede procedimentale; di qui la conferma del dedotto difetto di istruttoria.

3.6. Con il sesto motivo di gravame, gli appellanti deducono: erronea e carente motivazione su un aspetto decisivo LL controversia; violazione e falsa applicazione degli artt. 26, 27 30 e 31 d.P.G.R. LL Toscana 1° aprile 2009 n. 15/R; violazione e falsa applicazione di norme tecniche degli artt. 4 e ss. del piano di assetto idrogeologico; eccesso di potere per grave difetto di istruttoria e difetto di motivazione (sotto ulteriore profilo); violazione dei principi in materia di monetizzazione degli oneri di urbanizzazione, desumibili dagli artt. 183 e ss. LL l.r. LL Toscana n. 65/2014 e dal d.lgs. n. 163/2006.

Gli appellanti contestano la sentenza impugnata nella parte in cui sono stati respinti il sesto, il settimo e l’ottavo motivo di ricorso, con i quali i ricorrenti avevano dedotto la violazione LL normativa in materia di rispetto dei raccordi viari, degli standard a parcheggio e dei requisiti igienici, degli elementi di qualità e di prestazione delle grandi strutture di vendita (motivo n. 6), gli aspetti progettuali delle vasche di laminazione delle acque meteoriche (motivo n. 7) nonché la irragionevolezza LL scelta operata dall’amministrazione in ordine alla monetizzazione degli oneri di urbanizzazione (motivo n. 8).

Il giudice di primo grado si sarebbe limitato a richiamare apoditticamente l’istruttoria effettuata dalla amministrazione, ritenendo le censure formulate dai ricorrenti non supportate da un interesse giuridicamente apprezzabile.

Evidenziano che l’interesse posto alla base delle dedotte censure è quello di evitare la realizzazione delle strutture commerciali, tenendo conto che il singolo vizio, ove riscontrato, è in grado di impedire la esecuzione del piano attuativo.

3.7. Con il settimo motivo di gravame, gli appellanti deducono: erronea e carente motivazione su un aspetto decisivo LL controversia; violazione e falsa applicazione dell’art. 111 l.r. LL Toscana n. 65/2014; violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 42, comma 2, lett. b), del d.lgs. n. 267/2000; incompetenza.

Evidenziano che con l’undicesimo motivo di ricorso era stata dedotta l’incompetenza dell’organo dirigenziale che ha approvato il piano attuativo.

Contestano le conclusioni del giudice di primo grado che ha ritenuto il vizio irrilevante, non essendo state presentate osservazioni a seguito LL sua adozione; sostengono che alla adozione del piano doveva seguire la sua formale approvazione da parte dell’organo consiliare.

3.8. Con l’ottavo motivo di gravame, deducono: erronea e carente motivazione su un aspetto decisivo LL controversia; illegittimità derivata.

Gli appellanti ripropongono in via derivata nei confronti delle autorizzazioni commerciali rilasciate alle strutture di vendita i vizi dedotti nei confronti degli atti presupposti.

3.9. Con il nono motivo di gravame, gli appellanti deducono: erronea e carente motivazione su un aspetto decisivo LL controversia; violazione LL variante del piano attuativo P.I.S. e LL relativa variante.

Quanto al merito delle autorizzazioni commerciali, il giudice di primo grado ha ritenuto che la natura del Centro Commerciale “comprenda” ogni esercizio posto al suo interno, non rilevando la distribuzione interna di questi ultimi.

Gli appellanti evidenziano che dall’esame degli atti autorizzatori rilasciati dall’amministrazione comunale di Grosseto emergerebbe che, all’interno del Centro commerciale, in aggiunta alla grande struttura di vendita per l’ipermercato (di cui alla disposizione dirigenziale n. 1017 del 27 settembre 2016), sono state autorizzate altre due grandi strutture di vendita, una delle quali comprendente quattro medie strutture di vendita (di cui alle disposizioni dirigenziali n. 1095 e 1096 del 14 ottobre 2016).

In altri termini, l’amministrazione comunale di Grosseto avrebbe autorizzato l’apertura di strutture commerciali non previste nel piano attuativo PIS e nella successiva variante; di qui la dedotta illegittimità dei titoli autorizzatori che debbono essere conformi alla normativa urbanistica operante nell’area in questione.

3.10. Con il decimo motivo di gravame, gli appellanti deducono: erronea e carente motivazione su un aspetto decisivo LL controversia; violazione del piano attuativo P.I.S. e LL relativa variante sotto altro profilo.

Le strutture di vendita autorizzate all’interno del Centro commerciale non solo non sarebbero state previste dagli atti sovraordinati, ma i relativi atti autorizzatori risulterebbero caratterizzati da palesi errori, anche in punto di superficie, frutto di un’istruttoria carente.

3.11. Con l’undicesimo motivo di gravame, gli appellanti deducono: erronea e carente motivazione su un aspetto decisivo LL controversia; violazione e falsa applicazione degli artt. 25 e 26 LL l.r. LL Toscana n. 65/2014; violazione e falsa applicazione degli artt. 18 e 19 LL l.r. LL Toscana n. 28/2005; violazione e falsa applicazione degli artt. 15, 16, 17, 18, 19 20 e 23 del d.P.G.R. n. 15/2009.

Dopo aver richiamato l’art. 19 LL l.r. LL Toscana n. 28/2005, gli appellanti sostengono che le strutture presenti all’interno di un centro commerciale debbano essere oggetto di un’autonoma autorizzazione (art. 19, comma 4, LL l.r. LL Toscana n. 28/2005, nel testo vigente ratione temporis , disponeva: “ Le medie e le grandi strutture di vendita presenti all’interno del Centro commerciale sono autorizzate con autonomi atti contestuali o successivi; gli esercizi di vicinato sono soggetti alla SCIA di cui all’articolo 16, comma 1 ”).

A giudizio degli appellanti, tutte le grandi strutture di vendita assentite nell’area in questione avrebbero dovuto costituire oggetto di una specifica conferenza di copianificazione, a livello regionale, che ne valutasse la conformità ai criteri di cui all’art. 26, comma 2, l.r. LL Toscana 65/2014.

3.12. Con il dodicesimo motivo di gravame, gli appellanti deducono erronea e carente motivazione su un aspetto decisivo LL controversia; violazione e falsa applicazione degli artt. 26, 27, 30 e 31 del d.P.G.R.T. 1° aprile 2009 n. 15/R (sotto altro profilo).

Evidenziano che con la quinta censura dei primi motivi aggiunti avevano lamentato la insufficienza degli spazi destinati al parcheggio.

Il giudice di primo grado ha ritenuto che tale verifica non sarebbe stata necessaria nell’ambito del rilascio dei singoli titoli abilitativi commerciali, essendo sufficiente la valutazione effettuata in sede di approvazione del presupposto piano attuativo.

Gli appellanti contestano le conclusioni del T.a.r., evidenziando che l’amministrazione ha autorizzato anche strutture di vendita non previste nel piano attuativo originario, né nella sua variante.

3.13. Con il tredicesimo motivo di gravame, gli appellanti deducono: erronea e carente motivazione su un aspetto decisivo LL controversia; violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 17 LL l.r. LL Toscana n. 28/2005 (sotto ulteriore profilo); eccesso di potere per difetto di istruttoria; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 17 e 18 LL l.r. LL Toscana n. 28/2005; violazione e/o falsa applicazione del d.P.G.R. del 1° aprile 2009 n. 15/R (regolamento di attuazione LL l.r. n. 28/2005).

Il giudice di primo grado ha esaminato congiuntamente il sesto e il settimo motivo del ricorso per motivi aggiunti, relativi al mancato rilascio dei relativi titoli edilizi, limitandosi a fare un generico riferimento alla ritenuta adeguatezza dell’istruttoria effettuata dalla amministrazione.

Sostengono che le autorizzazioni commerciali delle strutture non previste nel piano attuativo originario e nella Variante di cui alla determinazione dirigenziale n. 349/2016 avrebbero dovuto essere oggetto di autonomi titoli edilizi (così come previsto dall’art. 17, comma 4, LL l.r. LL Toscana n. 28/2005).

3.14. Con il quattordicesimo motivo di gravame, gli appellanti deducono erronea motivazione su un aspetto decisivo LL controversia.

Evidenziano che con il secondo ricorso per motivi aggiunti hanno impugnato la variante al piano attuativo, approvata con delibera del Consiglio comunale di Grosseto n. 96 del 29 settembre 2022. Con la nuova variante verrebbe modificato il collegamento viario tra la rotatoria di via Germania - via Senegal e via Giordania, mettendo in collegamento diretto l’area produttiva con il P.I.S. e, quindi, con la bretella che porta alla S.S. n. 1 – Aurelia.

Nella Relazione generale alla variante (a firma dei progettisti ing. Gianluca Monaci e Fabio Lori) allegata alla deliberazione consiliare n. 96/2022, si afferma appunto che “ il collegamento viario vedrà la costruzione di una sede stradale di 11 mt, suddivisa in mt. 8 di carreggiata e mt. 1,50 per ciascun marciapiede nel rispetto dei tipi in uso presso il Comune di Grosseto ”.

Con la predetta deliberazione consiliare sarebbe stato radicalmente modificato anche il contenuto dell’art. 3 delle NTA, con l’introduzione di una misura di “salvaguardia” che consentirà al Comune di Grosseto e alle stesse controinteressate di poter “gestire” e “interscambiare” l’insediamento di nuove strutture commerciali.

Nelle previsioni “originarie” del piano attuativo venivano limitati gli insediamenti commerciali possibili (erano previsti, oltre ad una grande struttura di vendita non alimentare e all’ipermercato, solo attività commerciali di dettaglio e artigianali compatibili), con la variante in questione verrebbe consentita una maggiore flessibilità e interscambiabilità delle funzioni commerciali, preparando dunque il “terreno” per l’inserimento di nuove soluzioni, a danno sempre dei commercianti locali. Sarebbe stato modificato il perimetro del piano attuativo, così come gli standard e la viabilità.

Il T.a.r. ha dichiarato inammissibile, per difetto di interesse, il secondo ricorso per motivi aggiunti, in quanto la c.d. “interscambiabilità” tipologica sarebbe stata già prevista nel piano del 2016, non oggetto di alcuna specifica impugnativa.

Gli appellanti evidenziano la variante al P.I.S. di cui alla D.C.C. 96/2022 sarebbe un atto autonomamente impugnabile, in quanto con la predetta deliberazione il Comune di Grosseto ha compiuto una nuova istruttoria, fornendo una nuova motivazione in ordine alle scelte urbanistiche e introducendo modifiche significative per l’intero Centro Commerciale.

Si tratterebbe non di un atto meramente confermativo e/o integrativo di precedenti determinazioni, ma di un provvedimento dal contenuto innovativo e dunque autonomamente lesivo; le censure promosse contro la delibera C.C. 96/2022 sarebbero dunque ammissibili anche ove afferenti alla conferma di previsioni già contenute nel PIS originario e/o nella prima variante al PIS.

3.15. Gli appellanti ripropongono quindi censure dedotte in primo grado e non scrutinate dal giudice di primo grado, in ragione LL ritenuta inammissibilità (per difetto di interesse).

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Grosseto, riproponendo in via preliminare, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. le eccezioni di rito non esaminate dal giudice di primo grado.

In particolare, il Comune resistente ha chiesto la declaratoria LL inammissibilità LL impugnativa, per difetto di interesse, richiamato i principi enunciati dalla giurisprudenza amministrativa in materia di vicinitas commerciale.

Nel caso di specie, Bricolarge, come risulta dal sito commerciale e dal certificato LL Camera di Commercio, svolgerebbe un’attività diversa da quella esercitata nell’insediamento commerciale oggetto di impugnazione, così quindi da configurarsi una carenza di interesse.

Per quanto riguarda gli altri appellanti, essi non avrebbero esplicitato né in primo grado né in grado di appello l’interesse che intendono far valere e il pregiudizio derivante dagli atti impugnati dichiarando di agire “a tutela LL collettività e dei piccoli operatori ”.

Richiamano i principi enunciati dalla giurisprudenza amministrativa con riguardo alle associazioni portatrici di interessi collettivi.

Secondo la prospettazione difensiva del Comune, verrebbe a configurarsi un potenziale conflitto tra i piccoli operatori commerciali posti al di fuori del Centro Commerciale e quelli insediati all’interno del medesimo. In ragione di tale conflitto, le associazioni sindacali e di categoria non sarebbero legittimate a proporre l’impugnativa.

Nel merito, ha contestato le deduzioni delle parti appellanti e ne ha chiesto la reiezione.

5. Si è costituita in giudizio la società OO Tirreno soc. coop. a r.l., proprietaria dell’area interessata dal piano attuativo in questione.

Dopo aver ripercorso la vicenda procedimentale e processuale relativa alla realizzazione del predetto piano attuativo, la predetta società ha riproposto in via pregiudiziale alcune eccezioni di rito.

5.1. In primo luogo, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso principale e del primo ricorso per motivi aggiunti, per violazione dell’art. 48 c.p.a.; a tale riguardo, sostiene che i ricorrenti non avrebbero rispettato la sequenza procedimentale prevista dall’art. 48 c.p.a. per la trasposizione del ricorso dinanzi al giudice amministrativo (avendo provveduto prima a notificare la costituzione in giudizio e – solo successivamente – a depositare il ricorso al T.a.r.); inoltre avrebbero omesso di notificare alle altre parti del giudizio la notizia dell’intervenuto deposito.

Richiama l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale deve ritenersi tassativa l’individuazione degli adempimenti posti a carico del ricorrente dall’art. 48 c.p.a. ai fini LL trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario al Presidente LL LI (prima deposito dell’atto di costituzione in giudizio e solo successivamente avviso alle altre parti mediante notificazione).

In ogni caso, i ricorrenti non avrebbero provveduto a dare notizia alle altre parti, mediante notificazione, dell’avvenuto deposito dell’atto di costituzione in giudizio davanti al T.a.r.

5.2. Ha eccepito, inoltre, l’inammissibilità del ricorso, per difetto di legittimazione attiva e per carenza di interesse.

A tale riguardo, ha evidenziato che la società Bricolarge s.r.l. ha dichiarato di agire in giudizio “ in quanto titolare di attività commerciali in prossimità dell’area dove dovrà essere realizzato il nuovo parco commerciale e …. opera in settori analoghi in quelli presenti all’interno del parco medesimo. Si tratta dunque di attività che verrebbero immediatamente pregiudicate dal nuovo parco, in particolare con la configurazione data all’area dalla variante impugnata ” (pag. 2 del ricorso).

La società OO Tirreno ha evidenziato che il negozio Bricolarge si trova nella zona nord di Grosseto, ad oltre 5 km di distanza dall’area PIS, sita invece nella zona est; mancherebbe il requisito LL vicinitas (edilizia) degli immobili, intesa quale presupposto essenziale per riconoscere la legittimazione di un soggetto ad impugnare le previsioni urbanistiche di altra zona LL città.

Inoltre, mancherebbe la vicinitas commerciale, in relazione al requisito del medesimo bacino di utenza, con riguardo alla identità di tipologia merceologica e alla sovrapponibilità delle rispettive fasce di clientela tra gli esercizi commerciali coinvolti.

La società Bricolarge s.r.l. non avrebbe fornito la prova di alcuna lesione concreta, immediata e diretta derivante dall’intervento contestato: la visura camerale depositata in giudizio confermerebbe che l’esercizio commerciale Bricolarge è specializzato nella vendita di articoli per il bricolage , non assimilabili a quelli degli esercizi presenti nel nuovo Centro commerciale.

Quanto alle associazioni sindacali di categoria l’interesse da esse perseguito sarebbe quello di impedire l’attività o l’ampliamento LL superficie di vendita del nuovo polo commerciale, considerato come potenziale concorrente.

Tale interesse, in quanto diretto a restringere l’accesso al mercato di nuovi potenziali concorrenti, non sarebbe meritevole di tutela, in quanto in contrasto sia con la normativa nazionale che con quella eurounitaria.

L’interesse concretamente perseguito dagli appellanti sarebbe inoltre in contrasto con le finalità risultanti dagli Statuti delle predette associazioni in materia di promozione dello sviluppo economico e sociale (a tale riguardo, ha richiamato le varie disposizioni statutarie).

L’interesse perseguito con il ricorso non sarebbe l’interesse collettivo delle categorie rappresentate dalle singole associazioni, ma l’interesse particolare e personale di singoli commercianti ad evitare l’apertura del nuovo centro commerciale; a tale riguardo, ha richiamato il consolidato l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale le associazioni dei commercianti sono legittimate esclusivamente ad agire per la tutela dell’interesse collettivo riferibile alla categoria in modo complessivo e unitario, senza contrasti, neppure potenziali, tra gli iscritti; in altri termini, la giurisprudenza amministrativa avrebbe escluso la legittimazione delle associazioni dei commercianti ad impugnare gli atti relativi alla attivazione di un centro commerciale, sancendo che non può essere considerato come un interesse comune a tutti commercianti; le associazioni di categoria sarebbero legittimate ad impugnare atti concernenti singoli associati, solo se ed in quanto gli stessi concretino anche una lesione dell'interesse collettivo statutariamente tutelato dalle predette associazioni, in quanto, altrimenti, l'azione si tradurrebbe in una forma non consentita di sostituzione processuale.

5.3. Ha eccepito l’inammissibilità del ricorso principale anche sotto altro profilo; i ricorrenti (odierni appellanti) avrebbero dovuto tempestivamente impugnare l’atto di approvazione del piano attuativo del 2010, quando per la prima volta è stata riconosciuta la destinazione commerciale dell’area con la previsione di 15mila mq di superficie di vendita; la mancata impugnazione nel 2010 LL approvazione del piano attuativo renderebbe inammissibile l’odierno ricorso.

5.4. Ha eccepito, infine, la tardività del primo ricorso per motivi aggiunti (avente ad oggetto le autorizzazioni commerciali).

A giudizio LL società controinteressata, il dies a quo per il computo del termine LL relativa impugnativa deve essere individuato nel momento LL apertura al pubblico del centro commerciale, momento in cui i ricorrenti sono stati in grado di apprezzare concretamente la lesività delle autorizzazioni e il loro contenuto.

L’impugnativa delle singole autorizzazioni commerciali sarebbe quindi irricevibile, per tardività.

5.5. Nel merito, la società OO Tirreno ha contestato la fondatezza delle deduzioni delle parti appellanti e ha chiesto la reiezione dell’atto di appello e la conferma LL sentenza di primo grado.

6. Si è costituita in giudizio la società Immobiliare Grande Distribuzione soc. di Investimento Immobiliare Quotata – IGD IQ, evidenziando che la OO Tirreno le ha ceduto la proprietà LL galleria commerciale del centro in questione e riproponendo le eccezioni di rito e le argomentazioni di merito già formulate dalla dante causa (OO Tirreno).

7. Si è costituita in giudizio, nella dichiarata qualità di controinteressata, anche la società Butali s.p.a., riproponendo in via pregiudiziale le eccezioni di rito già sollevate nel giudizio di primo grado; in particolare, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio e dei successivi motivi aggiunti, per difetto di legittimazione ad agire e per difetto di interesse, richiamando alcune recenti pronunce giurisprudenziali; si è quindi soffermata sul merito delle censure formulate nell’atto di appello, evidenziandone la infondatezza.

8. Con memoria di replica depositata in data 8 maggio 2025 le appellanti hanno resistito alle eccezioni di rito sollevate dalle parti resistenti e hanno insistito per l’accoglimento dell’atto di appello.

9. All’udienza pubblica del 29 maggio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

10. In via pregiudiziale, in accoglimento delle eccezioni sollevate dalle parti resistenti in primo grado e riproposte in grado di appello, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., il ricorso di primo grado e i successivi motivi aggiunti debbono essere dichiarati inammissibili, per carenza delle condizioni LL domanda di annullamenti (legittimazione ad agire; interesse a ricorrere).

11. Costituisce jus receptum nella giurisprudenza amministrativa il principio secondo il quale affinché un imprenditore sia legittimato a impugnare l'autorizzazione commerciale, ovvero un titolo abilitativo ampiamente inteso, rilasciato ad altro imprenditore in concorrenza, occorre che sussista la vicinitas commerciale, basata sul fatto che entrambi gli insediamenti commerciali attingono al medesimo bacino di utenza, la cui individuazione implica l’utilizzo di criteri specialistici e metodi di calcolo non surrogabili attraverso la comune esperienza o la scienza privata del giudice (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 settembre 2024 n. 7627).

Nelle sentenze 22 aprile 2024 n. 3619, 29 dicembre 2023 n. 11367 e 28 giugno 2022 n. 5353, questa Sezione ha avuto modo di precisare che, per poter fornire la prova LL c.d. vicinitas commerciale e, conseguentemente, LL legittimazione a ricorrere, è del tutto insufficiente la mera affermazione di parte LL sussistenza di un comune “bacino d'utenza” fra la struttura commerciale erigenda e quella che agisce in giudizio a tutela del suo interesse commerciale asseritamente leso.

Il rilievo attribuito dall'Unione europea e dal legislatore nazionale alla libertà di concorrenza induce a ritenere che la prova del pregiudizio derivante dall'insediamento LL nuova iniziativa imprenditoriale (che si vuol contestare) debba esser data in modo rigoroso, senza che esso si possa presumere, e che si debba trattare di un pregiudizio significativo (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 5 settembre 2022 n. 7704).

Nella sentenza n. 11367/2023, è stato evidenziato, sul piano LL evoluzione normativa, che la concorrenza sul mercato fra le imprese è uno degli obiettivi che l’Unione europea (e in precedenza la Comunità economica europea) ha sempre promosso nel proprio interno (come risulta attualmente dall'intero capo I del titolo VII del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e, in particolare, dagli articoli 101 e 102 del predetto Trattato, che vietano le intese restrittive e l'abuso di posizione dominante sul mercato).

A queste norme di principio, l’Unione europea ha fatto seguire norme di dettaglio, e segnatamente, per quanto qui interessa, la direttiva 2006/123/UE, che, all’art. 10, prevede, fra le condizioni di rilascio delle autorizzazioni commerciali, che i relativi regimi debbano basarsi “ su criteri che inquadrino l'esercizio del potere di valutazione da parte delle autorità competenti affinché tale potere non sia utilizzato in modo arbitrario ” (comma 1), criteri che devono essere “ non discriminatori ” e “ giustificati da un motivo imperativo di interesse generale ” (comma 2, lettera a e lettera b).

L'art. 31 del d.l. 6 dicembre 2011 n. 201, rubricato “ Esercizi commerciali ”, al secondo comma (nel testo modificato dalla legge di conversione n. 214/2011), dispone: " Secondo la disciplina dell'Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela LL salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali. Le Regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti alle prescrizioni del presente comma entro il 30 settembre 2012, potendo prevedere al riguardo, senza discriminazioni tra gli operatori, anche aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali solo qualora vi sia la necessità di garantire la tutela LL salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali ".

Questa Sezione ha inoltre sostenuto che dall’art. 31 d.l. 201/2011 si debba ricavare un limite agli interessi che, sulla base LL semplice vicinitas commerciale, si possono far valere, individuandoli in quelli concernenti “ la necessità di garantire la tutela LL salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali ”; solo in relazione a detti interessi l’Amministrazione pubblica può limitare o escludere l’insediamento di nuovi esercizi commerciali; ammettere il ricorso alla tutela giurisdizionale per interessi di tipo diverso comporterebbe una limitazione LL libera concorrenza, a salvaguardia di posizioni commerciali già acquisite e in contrasto con il principio eurounitario di libera concorrenza, cui debbono ispirarsi le attività commerciali (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3619/2024; n. 11367/2023).

Questi principi sono stati da ultimo ribaditi dalla Sezione con sentenza n. 1946/2025.

12. Ricostruito il quadro giurisprudenziale di riferimento appare evidente l’inammissibilità dell’impugnativa proposta dai ricorrenti (odierni appellanti).

13. Con riguardo alla società Bricolarge s.r.l. il Collegio deve rilevare che dalla visura camerale depositata in giudizio risulta che la predetta società svolge le seguenti attività: “ commercio legname da opera, compensati e laminati plastici, industria boschiva; commercio all’ingrosso di cornici e profilati vari in legno torniti e semilavorati in legno, adesivi e collanti, polistiroli espansi, lastre e rotoli per coperture, vetri, accessori per cornici, tessuti, ferramenta, mesticheria, tele e cavalletti per pittori, commercio al minuto profilati in legno e relativi accessori – torniti; commercio al minuto di ferramenta, mesticheria, cornici e legno e plastica in kit di montaggio ”.

L’elenco dei negozi del nuovo Parco commerciale, depositato sub 1 dalle parti ricorrenti in primo grado (in data 10 novembre 2022), diversamente da quanto rappresentato nella memoria di replica depositata nel presente grado di giudizio in data 8 maggio 2025, fa riferimento ad attività commerciali che si riferiscono a diversi settori merceologici e non consente di individuare e tantomeno ritenere adeguatamente comprovato alcun concreto pregiudizio idoneo a giustificare la proposizione da parte LL società Bricolarge s.r.l. LL domanda di annullamento degli atti oggetto del presente giudizio.

14. Anche con riguardo alle organizzazioni sindacali e di categoria appellanti non si ravvisa la sussistenza delle condizioni LL proposta domanda di annullamento.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, nel processo amministrativo per la legittimazione attiva di associazioni rappresentative di interessi collettivi si rivela necessario che:

a) la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell'associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non LL mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati;

b) l’interesse tutelato con l'intervento sia comune a tutti gli associati, sì che non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all'associazione (anche con gli interessi di uno solo dei consociati), che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo LL posizione azionata in giudizio; restando, infine, preclusa ogni iniziativa giurisdizionale sorretta dal solo interesse al corretto esercizio dei poteri amministrativi, occorrendo un interesse concreto ed attuale (imputabile alla stessa associazione) alla rimozione degli effetti pregiudizievoli prodotti dal provvedimento controverso ( ex multis , Consiglio di Stato, Sez. V, 8 settembre 2023 n. 8223).

L’interesse rappresentato dagli appellanti nella memoria depositata in data 8 maggio 2025, in replica alle eccezioni di rito delle controparti (“ Più in particolare, le associazioni appellanti, il cui fine è quello di garantire un’equilibrata attività commerciale, nel rispetto dei principi concorrenziali, a tutela LL collettività e dei piccoli operatori, hanno senz’altro interesse a censurare atti che stravolgono detto equilibrio collettivo ”), non è idoneo a giustificare la domanda di annullamento proposta nel presente giudizio.

Nella medesima memoria le parti appellanti ritengono inoltre che non sia necessario il requisito LL omogeneità degli interessi LL categoria rappresentata dall’ente esponenziale (a sostegno di quanto dedotto, richiamano una sentenza del T.a.r. Latina n. 982/2004).

Sennonché la tesi degli appellanti non può essere condivisa, in quanto il requisito LL omogeneità degli interessi rappresentati dagli enti esponenziali è pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza assolutamente maggioritaria come necessario ai fini LL individuazione LL loro legittimazione ad agire.

La legittimazione attiva di associazioni rappresentative di interessi collettivi obbedisce a stringenti regole; esse consistono innanzitutto nella necessità che la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non LL mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati; e inoltre nell’altrettanto imprescindibile riferibilità dell’interesse tutelato a tutti gli associati, dimodoché non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all’associazione (anche con gli interessi di uno solo dei consociati), che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo LL posizione azionata in giudizio (Consiglio di Stato, Sez. V, 24 novembre 2016 n. 4957; Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza 2 novembre 2015 n. 9).

15. In conclusione, per le ragioni sopra richiamate, assorbita ogni altra eccezione e deduzione, il ricorso in appello deve essere respinto e la sentenza di primo grado va confermata (con parziale diversa motivazione), essendo il ricorso introduttivo del giudizio, come integrato dai motivi aggiunti, inammissibile, per insussistenza delle condizioni dell’azione di annullamento (legittimazione ad agire; interesse a ricorrere).

16. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nel dispositivo, seguono la soccombenza.

A tale fine si precisa che, ai sensi dell’art. 4 del D.M. n. 55 del 2014, le società OO Tirreno società coop. a r.l. e Immobiliare Grande Distribuzione Soc. di Investimento Immobiliare Quotata – IGD IQ (aventi la stessa posizione processuale e difese dallo stesso avvocato), sono considerate un’unica parte (cfr., ex multis , Cass. civ., sez. III, 27 luglio 2024, n. 21067).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna (in solido) le parti appellanti al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 3.000,00 (tremila/00), per ciascuna delle parti resistenti costituite, e quindi per complessivi € 9.000 (novemila/00), oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Silvia Martino

IL SEGRETARIO