Pubblicato il 10/07/2025

N. 06021/2025REG.PROV.COLL.

N. 04733/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (IO Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4733 del 2024, proposto da Energiainrete S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Emilio Sani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Tommaso Paparo, Fabrizio Pietrosanti e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Tommaso Paparo in Roma, via Lazio 9,

nei confronti

del Ministero per le imprese e il Made in Italy , dell’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (Enea) e dell’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente - Arera, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio, IO Quinta Ter , n. 6477 del 4 aprile 2024, resa inter partes , concernente un rigetto di richieste di verifica e certificazione (rvc) per cinque impianti fotovoltaici con conseguente mancato accesso ai certificati bianchi (o titoli di efficienza energetica – tee).

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi per le parti gli avvocati Valentina Petrei, per l’avvocato Emilio Sani, e Tommaso Paparo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 4944 del 2017, proposto innanzi al T.a.r. Lazio, la Società Energiainrete S.p.A. (di seguito anche la Società) aveva chiesto:

- l’annullamento

a ) del provvedimento GSE avente n. prot. GSE/P20170028509 del 30 marzo 2017;

b ) del documento GSE titolato “ Progetti standard – Chiarimenti operativi ” pubblicato in data 17 marzo 2017 sul sito Internet GSE;

c ) per quanto occorrer possa, del preavviso di rigetto della RVC inviato dal GSE e mai giunto a conoscenza della Società;

d ) di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguente;

- l’accertamento

del diritto della ricorrente alla certificazione dei risparmi energetici conseguiti dal progetto di cui alla RVC n. 0154941088216R011;

e la condanna

del GSE al rilascio dei Titoli di Efficienza Energetica, o CA IA, corrispondenti a tali risparmi;

nonché, in via subordinata

il risarcimento per equivalente del danno subito da Energiainrete S.p.A.

2. A sostegno del ricorso – nel censurare la suddetta nota prot. n. GSE/P20170028509, con cui il Gestore respingeva la richiesta di accesso ai cc.dd. CA IA osservando che la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili realizzata a seguito dell’installazione degli impianti fotovoltaici rendicontati a valere sulla scheda tecnica 7T non è destinata direttamente a utenze finali – la Società aveva dedotto:

- che non rileverebbe il modo in cui l’energia venga poi impiegata potendo essere destinata all’autoconsumo così come immessa direttamente in rete per la vendita, senza che si renda necessario fare riferimento ad alcuno specifico soggetto destinatario di tale energia in qualità di utente finale;

- sarebbe irrilevante il fatto che l’energia prodotta dall’impianto fotovoltaico sia autoconsumata piuttosto che immessa direttamente nella rete di distribuzione pubblica;

- il GSE non può modificare, in modo retroattivo, le condizioni di accesso ai TEE per gli impianti fotovoltaici, aggiungendo requisiti ulteriori prima non previsti nella Scheda Tecnica 7T;

- il GSE non sarebbe legittimato né a modificare né a chiarire quanto previsto dalle Linee Guida e dalle Schede Tecniche vigenti;

- i Chiarimenti operativi, cui il GSE pretende di attribuire efficacia retroattiva, in quanto in stridente contrasto con quanto scritto nella Delibera EEN 3/08 dell’Autorità e con quanto stabilito nella Scheda Tecnica 7T, avrebbero dovuto essere adottati nel pieno rispetto della disciplina in materia di autotutela;

- sarebbe stata obliterata la necessità del preavviso di diniego;

- l’atto impugnato non sarebbe assistito da adeguata motivazione.

3. Nella resistenza del GSE, il Tribunale adìto (IO Quinta Ter ) ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha respinto il ricorso;

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il Tribunale, nell’esaminare congiuntamente le censure articolate, dopo aver ripercorso la disciplina di riferimento, ha evidenziato che “ un elemento fondamentale per il funzionamento del sistema dei “certificati bianchi” è che si realizzi un risparmio energetico direttamente con riferimento agli utenti finali, cioè ai “clienti” che godono dell’installazione degli impianti fotovoltaici e rispetto alle esigenze dei quali, infatti, vengono conformati i progetti ”. Rilevato, pertanto, che il GSE è legittimato a richiedere la relativa documentazione, il T.a.r. ha quindi ritenuto che “ non avendo nel caso di specie la società ricorrente precisato e dimostrato la destinazione diretta della produzione energetica prodotta dagli impianti di cui al progetto in favore delle utenze finali, il diniego censurato risulta correttamente e sufficientemente motivato ” con irrilevanza patologica della dedotta violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/90 stante la natura vincolata del provvedimento.

5. Avverso tale pronuncia la Società ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 30/05/2024 e depositato il 12/06/2024, lamentando, attraverso n. 2 motivi di gravame (pagine 4-9), quanto di seguito sintetizzato:

I) Sul conseguimento di risparmi energetici negli usi finali di energia; error in iudicando; errata interpretazione della normativa di riferimento in materia di CA IA : a seguito della ricostruzione della disciplina di riferimento si evidenzia che risparmio energetico negli usi finali non significa risparmio energetico presso clienti finali od utenti finali e che gli interventi di installazione di impianti fotovoltaici di potenza inferiore a 20 kWp effettuati da Energiainrete e rendicontati all’interno della RVC 011 sarebbero pienamente compatibili con la normativa incentivante di cui al DM 28 dicembre 2012 ed alle Linee Guida;

II) Omessa pronuncia del giudice di primo grado su motivi di Ricorso, con particolare riferimento a quanto scritto da ARERA nella Delibera EEN 3/08 ed al contenuto della Scheda Tecnica 7T; errata ed illogica applicazione della normativa di riferimento : il T.a.r. non si sarebbe pronunciato su quanto dedotto a proposito del fatto che la Scheda Tecnica 7T, in particolare nella descrizione dell’intervento e fra i requisiti da rispettare per l’accesso ai CA IA, non menzionerebbe il necessario collegamento degli impianti fotovoltaici ad utenze elettriche di clienti finali; con conseguente illegittimità ai sensi dell’art. 12 della Legge 241/1990 dei Chiarimenti del GSE del marzo 2017.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati. Con vittoria delle spese del doppio grado di giudizio.

7. In data 17 giugno 2024 il GSE si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

8. In data 10 aprile 2024 il GSE ha depositato memoria insistendo per il rigetto dell’avverso gravame evidenziando che il concetto di “ utente finale ” (o “ cliente finale ”) nel settore dell’energia elettrica non sarebbe trasmigrabile fino a ricomprendere, in modo estensivo, anche gli operatori della filiera elettrica, quali ad esempio i distributori. Richiama un recente precedente favorevole (Cons. Stato, Sez. II, n. 9554 del 27 novembre 2024) e sottolinea che la scheda tecnica 7T incentiva l’installazione degli impianti foto-voltaici di potenza inferiore a 20 kW solo se tali impianti sono funzionali per la valorizzazione delle fonti rinnovabili presso gli utenti finali, ovvero sono funzionali a ridurre il consumo di energia da fonte fossile degli stessi utenti finali tramite l’autoconsumo. Evidenzia che non vi sarebbe contribuzione alla valorizzazione delle fonti rinnovabili negli usi finali in quanto non si riduce, tramite l’autoconsumo, l’assorbimento di energia elettrica da fonte fossile dalla rete elettrica. Conclude in conformità con vittoria di spese da anticiparsi.

9. In data 6 maggio 2025 parte appellante ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del gravame. In particolare ha evidenziato “ l’assenza di qualsiasi differenza nei risparmi (negli “usi finali” di energia) fra energia elettrica utilizzata in autoconsumo (autoconsumo fisico realizzato con la installazione diretta di impianti a servizio di utenze) ed energia elettrica prodotta ed immessa interamente nella rete di distribuzione ”.

10. La causa, chiamata per la discussione all’udienza del 27 maggio 2025, è stata trattenuta in decisione.

11. L’appello, per le ragioni di cui infra , è da reputare infondato.

12. I due motivi di gravame, per il loro tenore, sono suscettibili di essere esaminati congiuntamente, fermo restando che quanto lamentato circa la mancata disamina da parte del T.a.r. in ordine a quanto dedotto col secondo motivo non è destinato a riverberarsi ex se sull’esito del gravame.

Secondo costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, infatti, la mancata disamina di uno o più motivi del ricorso di primo grado non comporta la rimessione della causa al T.a.r. stante il difetto dei presupposti per la revocazione del giudizio, che peraltro parte appellante nemmeno ha richiesto in questa sede.

In particolare, si è rilevato che “ Mentre l’errore di fatto revocatorio è configurabile nell'attività preliminare del giudice di lettura e percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza ed al significato letterale (senza coinvolgere la successiva attività d'interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni ai fini della formazione del convincimento, così che rientrano nella nozione dell’errore di fatto di cui all' art. 395, n. 4 c.p.c. ), i casi in cui il giudice, per svista sulla percezione delle risultanze materiali del processo, sia incorso in omissione di pronunzia o abbia esteso la decisione a domande o ad eccezioni non rinvenibili negli atti del processo, esso non ricorre nell'ipotesi di anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio ovvero quando la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici, tutte ipotesi queste ultime che danno luogo se mai ad un errore di giudizio, non censurabile mediante la revocazione ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 15 gennaio 2025, n. 280; v. anche Cons. Stato, sez. III, 14 gennaio 2025, n. 241, laddove osserva che “ L’omessa pronuncia su uno dei motivi di gravame ridonda in errore di fatto che giustifica la revocazione solo qualora la ragione di siffatta omissione risulti causalmente riconducibile alla mancata percezione dell'esistenza e del contenuto di atti processuali. Si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame o di valutazione del motivo e non di un difetto di motivazione della decisione ”).

12.1. Venendo quindi all’esame delle doglianze sollevate occorre prendere atto di quanto opinato da parte appellante, secondo cui il T.a.r sarebbe incorso in errore nel ritenere “ che le opere di efficientamento energetico, per essere ammesse ai TEE, debbano essere necessariamente realizzate a servizio di utenti o clienti finali della rete elettrica, ovvero di soggetti che prelevano energia elettrica dalla rete per soddisfare propri fabbisogni ” (cfr. pag. 5 dell’appello).

A sostegno delle proprie deduzioni parte appellante fa leva, in primis , sulla stessa formula del DM 28 dicembre 2012, evidenziando che questo non usa l’espressa locuzione “utente finale” bensì quella di “usi finali” di energia, con il plausibile intento di alludere non solo alle utenze finali, ma anche e più in generale alle reti di distribuzione di energia elettrica (e gas). Valorizza anche la previsione di cui all’art. 9 comma 1 del D.Lgs. 79/1999, laddove prevede che l’obbligo di attuare misure di incremento dell’efficienza energetica, direttamente o tramite progetti eseguiti da società terze, deve essere previsto nelle concessioni con cui viene affidata ad una determinata società, a seguito di apposite procedure, la gestione di una porzione di rete di distribuzione. Con ulteriori passaggi argomentativi parte appellante valorizza il DM 7 dicembre 2023 (c.d. Decreto CACER), la Scheda Tecnica 7T e la Delibera EEN 3/08.

Conclude nel senso che gli impianti fotovoltaici di potenza inferiore a 20 kWp collegati alla rete elettrica di bassa tensione (BT), realizzati da Energiainrete, rientrerebbero quindi a pieno diritto fra le opere volte a conseguire l’efficienza energetica negli usi finali.

12.2. Orbene, ai fini dell’invocato scrutinio, occorre rilevare che sulla questione sollevata si rinviene un preciso ed ormai consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato, che si esprime in termini contrari a quanto opinato col gravame in esame facendosi specifico ed esclusivo riferimento ai “clienti finali” quali destinatari della produzione energetica.

In particolare si è testualmente ritenuto che “ ai fini della certificazione occorre la necessaria ed univoca correlazione tra progetto e clienti finali partecipanti, non essendo prevista la possibilità di replicare una PPPM con clienti finali diversi da quelli oggetto della Proposta. Infatti, a ciascuna PPPM afferiscono specifiche richieste di Certificazione e Verifica dei risparmi energetici; pertanto, non è possibile ricorrere o fondarsi su metodologie presentate (ed eventualmente approvate dalle Autorità competenti) nell’ambito di altri interventi o riferiti ad altri clienti finali . Ciò, va ribadito, in coerenza con le finalità di specifica incentivazione sottese alla disciplina invocata ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 2432 del 13 marzo 2024; vedi anche Cons. Stato, sez. VI, n. 1084 del 15 febbraio 2022, ove si ribadisce “ la necessaria ed univoca correlazione tra progetto e clienti finali partecipanti ”).

La questione inerisce al servizio di dispacciamento, che riguarda anche l’energia fotovoltaica e che riflette l’esigenza di garantire il costante equilibrio tra produzione e consumo di energia elettrica.

Su tale tema specifico si è espresso questo Consiglio osservando che “ la ragione d’essere di tale servizio [di dispacciamento, ndr] risiede nel dato fisico per cui l’energia elettrica non può essere, in linea di principio, immagazzinata al pari di altri beni di valore economico, ma deve essere necessariamente prodotta e consumata nel momento in cui l’utente finale la richiede. L’attività di dispacciamento ‒ esercitata su tutto il territorio nazionale in regime di concessione dal gestore della rete di trasmissione nazionale (Terna s.p.a.) ‒ ha quindi la funzione di assicurare, in ogni momento, l’equilibrio fra produzione e consumo di energia elettrica, garantendo la sicurezza e continuità di fornitura di elettricità, ovvero evitando gli sprechi, che conseguirebbero ad una superproduzione rispetto al consumo, e i distacchi, ovvero i blackout che conseguirebbero ad un sovra-consumo rispetto alla produzione ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 6064 del 12 ottobre 2020; id . nn. 5886 e 5889 del 6 ottobre 2020, n. 5834 del 5 ottobre 2020; id . n. 4488 del 27 luglio 2011, ove si afferma che “ i progetti di efficienza energetica hanno l’obiettivo di incrementare l’efficienza negli usi finali dell’energia ” che “ hanno interessato unicamente il settore domestico cui gli stessi erano diretti ”). Nel medesimo senso depone la pronuncia di questo Consiglio evocata da parte appellata (sentenza n. 9554 cit., la quale postula che “ i soggetti per i quali [la società, ndr] aveva presentato la domanda di riconoscimento degli incentivi fossero effettivamente i beneficiari dei risparmi ”.

Ancor più di recente questa IO, in senso conforme, si è espressa nei termini seguenti: “Va, infatti, rilevato che, nel settore delle energie rinnovabili e dei TEE, che certificano il conseguimento di risparmi energetici negli usi finali di energia, attraverso interventi e progetti di incremento di efficienza energetica, la correttezza dell’incentivazione e della certificazione è strumentale all’adempimento degli obblighi nazionali di implementazione dell’efficienza energetica e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra (da attuarsi entro il 2020) previsti, tra l’altro, dal Protocollo di Kyoto…il sistema dei certificati bianchi, introdotto nella legislazione italiana dai decreti ministeriali del 20 luglio 2004 e successive modificazioni e integrazioni, promuove il “risparmio energetico”, cercando di indirizzare al meglio le (limitate) risorse a disposizione e con un occhio di riguardo agli interessi dei consumatori finali vista la necessità “… sia di garantire la promozione di nuovi interventi in grado di generare risparmi energetici reali, verificabili e addizionali, sia di minimizzare il costo complessivamente sostenuto per il funzionamento del meccanismo ” (cfr. delibera dell’Autorità energia del 27 ottobre 2011, EEN 9/11)” (cfr. sentenza n. 2593 del 28 marzo 2025).

Per vero parte appellante a sua volta valorizza un precedente della IO asseritamente favorevole alle sue prospettazioni, pronuncia che tuttavia non conferma tale assunto secondo il suo stesso testuale tenore, che all’uopo si riporta:

<< 18. Con il terzo motivo di appello l’appellante censura il capo della sentenza impugnata che ha respinto il terzo motivo di ricorso di primo grado con cui era stata affermata l’intrinseca contraddittorietà della delibera impugnata nella parte in cui, pur riconoscendo i clienti finali quali soggetti giuridicamente obbligati al pagamento degli oneri di sistema, continua ad affermare l’obbligo dei traders di versare ai distributori tutte le somme ad essi fatturate, a prescindere dall’incassato; erroneamente il TAR ha disatteso il motivo del ricorso rilevando che sul tema dei corrispettivi versati, ma non incassati dai traders , l’Autorità aveva rinviato a successivi atti le sue determinazioni conclusive, atteso che, da un lato, in primo grado era stata impugnata non solo la Delibera 109/2017, ma anche tutti gli atti comunque “ collegati e/o consequenziali ”, che quindi dovrebbero ritenersi ricompresi nel ricorso iniziale e che, dall’altro lato, il tema del versamento degli oneri incassati, ma non versati, non è stato affrontato, ad oggi, da alcun successivo atto dell’ARERA.

18.1 Il motivo è infondato.

18.2 La delibera impugnata si occupa unicamente della disciplina delle garanzie, il cui importo viene rideterminato nel senso più sopra indicato allo scopo di tener conto unicamente degli oneri di sistema riscossi dai venditori. Quanto al diverso profilo del versamento dell’intero ammontare degli oneri fatturati, anche se non riscossi, la delibera in questione non ha innovato il precedente sistema, ma si è limitata “ ad avviare un procedimento per l’ottemperanza delle sentenze 237/2017, 238/2017, 243/2017 e 244/2017 (….) al fine di individuare, nell’ambito di tale procedimento, meccanismi volti a riconoscere un’adeguata compensazione agli utenti del trasporto e alle imprese distributrici dell’eventuale mancato incasso delle componenti tariffarie A a copertura degli oneri generali di sistema ”.

18.3 Tale procedimento si è concluso con la delibera 32/2021/R/eel che, analogamente a quanto già sancito per i distributori con la delibera 50/2018/R/eel (c.d. Meccanismo distributori), ha introdotto anche per i venditori un sistema di compensazione per la quota di oneri non incassati e anticipatamente versati al distributore dall’utente del trasporto (c.d. Meccanismo venditori) >> (cfr. Cons. Stato, sez. II, sentenza n. 04127/2022).

Da tale pronuncia invero non si evince con sufficiente nitidezza che questo Consiglio abbia affermato la possibilità di distrarre l’energia dai consumatori finali per indirizzarla ai distributori, tanto più che contiene il seguente passaggio lessicale: “ pur riconoscendo i clienti finali quali soggetti giuridicamente obbligati al pagamento degli oneri di sistema ”. Il problema affrontato con tale pronuncia è sostanzialmente diverso ed attiene al versamento degli oneri fatturati e non versati.

Occorre ad ogni modo valorizzare proprio il d.m. 28 dicembre 2012, art. 2, lett. a) laddove stabilisce che per ““ energia elettrica complessivamente distribuita sul territorio nazionale”: si intende la somma dell’energia elettrica trasportata ai clienti finali ...”.

Non va poi trascurato il Documento dell’Autorità per l’energia elettrica e gas di consultazione, pubblicato il 4 aprile 2002, che è esplicativo nel senso delle osservazioni del GSE.

D’altro canto, il sistema dei certificati bianchi, introdotto nella legislazione italiana dai decreti ministeriali del 20 luglio 2004 e successive modificazioni e integrazioni, promuove il “ risparmio energetico ”, cercando di indirizzare al meglio le (limitate) risorse a disposizione e con un occhio di riguardo agli interessi dei consumatori finali vista la necessità “… sia di garantire la promozione di nuovi interventi in grado di generare risparmi energetici reali, verificabili e addizionali, sia di minimizzare il costo complessivamente sostenuto per il funzionamento del meccanismo ” (cfr. delibera dell’Autorità energia del 27 ottobre 2011, EEN 9/11).

12.3. Quanto dedotto col secondo motivo non può indurre a conclusioni di segno diverso o addirittura contrario, in quanto le disposizioni valorizzate da parte appellante non recano specifiche statuizioni nel senso divisato da parte appellante che difatti, nel valorizzarne il relativo quadro testuale, non può che sottolinearne il silenzio sul punto, così ricavandone “ l’irrilevanza della destinazione finale dell’energia elettrica prodotta dagli impianti fotovoltaici ” (cfr. pagina 9 dell’appello).

Invero sia la Scheda Tecnica 7T che la Delibera EEN 3/08 non recano alcuno esplicito riferimento agli effettivi destinatari del risparmio energetico, fermo restando che il DM 7 dicembre 2023 non può soccorrere ai fini della soluzione della controversia siccome di epoca (di gran lunga) posteriore alla data (30 marzo 2017) cui risale il provvedimento impugnato in prime cure.

Dal silenzio sul punto dell’invocata disciplina non è dato tuttavia inferire alcuna precisa volontà di contraddire le risultanze del complessivo quadro disciplinare in subiecta materia , come detto informato al principio della necessaria correlazione tra risparmi energetici e clienti finali. E’ suscettibile, quindi, di conferma quanto osservato dal giudice di prime cure, circa la necessaria connessione degli impianti a specifiche utenze della rete nel senso che “ non è conseguenza dei “chiarimenti” GSE del 17 marzo 2017, ed è irrilevante che non sia puntualmente previsto dalla scheda 7T, perché è elemento insito nelle previsioni della normativa primaria e secondaria di settore ”.

13. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

14. Sussistono nondimeno giusti motivi, stante la particolarità della vicenda, per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (IO Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 4733/2024), lo respinge.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO