Pubblicato il 01/10/2025

N. 07659/2025REG.PROV.COLL.

N. 07883/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7883 del 2023, proposto da Pv AL ON S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gse – Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Romano, Filippo Arturo Satta, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Filippo Satta in Roma, Foro Traiano 1a;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 12960/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gse – Gestore dei Servizi Energetici S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 settembre 2025 il Cons. Stefano Filippini e uditi per le parti gli avvocati Andrea Sticchi Damiani e Anna Romano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto del presente giudizio è l’annullamento del provvedimento di decadenza dalle tariffe incentivanti, disposta dal Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E., per l'impianto fotovoltaico identificato con il n. 795617 (cabina 8), sito nel Comune di Fano, con conseguente restituzione delle somme erogate.

2. I fatti salienti della vicenda possono essere compendiati come segue:

2.1. In data 7 dicembre 2010, la Opera Investimenti S.r.l., giusta autorizzazione unica, determinazione n. 3283 della Provincia di Pesaro e Urbino, è stata autorizzata alla realizzazione di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte fotovoltaica di potenza pari a 14.875,44 Kw da ubicarsi sulle coperture di taluni edifici industriali siti alla località Bellocchi del Comune di Fano (PU); trattavasi, in particolare, di un impianto multi-sezione suddiviso in n. 4 sotto-campi, costituiti, il primo, da n. 2 generatori connessi al punto di consegna 1A, gli altri, da n. 3 generatori connessi ai punti di consegna 2A, 3A e 4A.

2.2. Con istanza del 29 giugno 2011, la Società PV ITALY ONE, subentrata alla Opera Investimenti S.r.l., ha presentato richiesta di iscrizione di ciascuno dei 4 sotto-campi al Registro “grandi impianti”, ai sensi dell’art. 8 comma 1 del D.M. 5 maggio 2011 (c.d. Quarto Conto Energia); tuttavia, sulla base della graduatoria degli impianti pubblicata da GSE in data 1 settembre 2011, nessuno degli stessi rientrava in posizione utile.

2.3. A quel punto la Società predetta, dopo curato la modifica, presso Enel Distribuzione s.p.a., dei preventivi di connessione alla rete (richiedendoli per impianti di potenza ridotta), tra l’11 e il 17 settembre 2012 ha avanzato istanze al GSE di ammissione agli incentivi riconosciuti dal Decreto predetto per n. 14 impianti (denominati cabina 1, cabina 2, cabina 3, cabina 4, cabina 5, cabina 6, cabina 7, cabina 8, cabina 9, cabina 10, cabina 11, cabina 12, cabina 13 e cabina 14) aventi, ciascuno, potenza inferiore a 1 MW, punto di connessione distinto da quello degli altri e localizzazione su specifico e distinto subalterno.

2.4 Il G.S.E. ha accolto con provvedimenti espressi, adottati tra l’11 novembre 2012 e il 2 maggio 2013, le singole richieste di ammissione agli incentivi di cui al D.M. 5 maggio 2011 (c.d. Quarto Conto Energia). In particolare, l’impianto di causa (avente n. 795617) è stato ammesso agli incentivi con provvedimento prot. n. G.S.E./P20120198736 del 12 novembre 2012.

2.5 A circa due anni di distanza il G.S.E. ha comunicato alla Società l’avvio di un procedimento di verifica, nel corso del quale veniva effettuato un sopralluogo presso l’impianto.

2.6 Con provvedimento del 21 marzo 2017, il GSE – a seguito dei controlli e dopo aver acquisito chiarimenti e osservazioni dall’operatore economico – ha disposto la decadenza dell’impianto n. 795617 dagli incentivi riconosciuti e l’integrale recupero delle somme già erogate, evidenziando:

- che «l'impianto in oggetto e gli impianti nn. 796531, 795172 e 796700 erano stati originariamente progettati quale unico impianto di potenza pari a 3.691,4 kW (poi ridotta a 3.408,69 kW), precedentemente iscritto al Registro dei grandi impianti (n. 609349,01) e risultato non ammesso alla graduatoria degli impianti rientranti nei limiti di costo previsti dal Decreto»;

- che «dall'analisi della documentazione allegata alla summenzionata richiesta di iscrizione al Registro, della documentazione relativa all'iter di connessione alla rete di cui ai codici di rintracciabilità T0150658, T0335904, T0335907 e T0335905 e di quella afferente alla predetta Autorizzazione Unica - Determinazione n. 3283 del 7 dicembre 2010 della Provincia di Pesaro e Urbino, risulta evidente che il predetto impianto è stato poi artatamente frazionato in impianti di potenza inferiore al MW al solo fine di poter usufruire delle modalità di accesso diretto all'incentivazione previste per i "piccoli impianti” ed eludere l'obbligo di iscrizione al Registro dei “grandi impianti”»;

- che «l'impianto in oggetto e gli impianti nn. 796531, 795172 e 796700 devono pertanto intendersi quale unico impianto di potenza pari a 3.691,4 kW (poi ridotta a 3.408,69 kW), vale a dire un "grande impianto" per il quale l'ammissione alle tariffe incentivanti era subordinata all'inserimento in graduatoria degli impianti iscritti a Registro in posizione tale da rientrare nei limiti di costo previsti dal Decreto»;

- che pertanto «nell'ambito dell'attività di verifica, [è stata] accertat[a] la violazione rilevante di cui all'Allegato 1 del D.M. 31 gennaio 2014, lettera j): “Insussistenza dei requisiti per la qualificazione dell'impianto, per l'accesso agli incentivi ovvero autorizzativi”».

2.7 Tale decadenza è stata impugnata dalla Società e, nelle more del giudizio davanti al T.A.R. Lazio, la Procura della Repubblica ha instaurato nei confronti del legale rappresentante della Società PV ITALY ONE S.r.l. un procedimento penale, poi conclusosi con una sentenza di assoluzione (Tribunale di Milano, sez. VII, sent. n. 1302/2021), passata in giudicato giusta dichiarazione di irrevocabilità apposta in data 25 giugno 2021.

3. Con il ricorso giurisdizionale la Società PV ITALY ONE S.r.l. ha impugnato innanzi al T.A.R. per il Lazio l’atto con cui il GSE ha disposto la decadenza dalle tariffe incentivanti; ha chiesto, altresì, l’accertamento del diritto al mantenimento degli incentivi riconosciuti dal G.S.E., con conseguente condanna del Gestore all'erogazione delle tariffe spettanti.

3.1 La Società ricorrente ha formulato i seguenti tre motivi di ricorso, seguiti da istanza cautelare, che possono riassumersi nei termini seguenti:

I) Violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione degli artt. 12, comma 5, del D.M. 5 maggio 2011 e 3.8 delle “Regole applicative per il riconoscimento delle tariffe incentivanti previste dal D.M. 5 maggio 2011”, nonché dell’all. 1, lett. j, del D.M. 31 gennaio 2014; violazione dell’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 7, 10 e 10-bis della legge n. 241/1990; violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa; violazione dei principi del giusto procedimento; eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e diritto; eccesso di potere per carenza istruttoria e motivazionale, ingiustizia manifesta», lamentando – in sostanza – che «il GSE, al fine di verificare l’operatività della fictio di unicità degli impianti di cui all’art. 12, comma 5, avrebbe dovuto far riferimento all’unità immobiliare e allo specifico subalterno di individuazione» e che lo stesso ente non avrebbe potuto considerare gli impianti realizzati dalla ricorrente come un unico impianto in quanto l’impianto per cui è causa e gli altri tre che il GSE vorrebbe considerare in maniera unitaria riuniti sono stati installati – secondo le previsioni delle Regole applicative – “su n. 4 distinte unità immobiliari” che, sin da data antecedente alla richiesta di ammissione agli incentivi formulata per la tipologia installativa “impianti su edifici”, erano “contraddistinte non solo da un diverso subalterno, ma addirittura da distinte particelle”».

II) Violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione dell’allegato 1, lett. j, al D.M. 31 gennaio 2014; violazione dell’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 7, 10 e 10 bis, l. 7 agosto 1990, n. 241; violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, nonché del giusto procedimento; eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e diritto, nonché per carenza istruttoria e motivazionale [e] ingiustizia manifesta», sostenendo – in sintesi – che la decisione era illegittima anche nella parte in cui – affermando che la società non aveva fornito elementi per nuove e diverse valutazioni in ordine a quanto dedotto nel preavviso di conclusione del procedimento – pareva individuare quale ulteriore motivo di rigetto il fatto che l’impianto è installato in parte su di una tettoia (non ricadente nella definizione di edificio ai sensi dell’allegato 2 al decreto e del d.p.r. n. 412/1993).

III) Violazione dei principi in materia di autotutela; violazione dell’art. 21-nonies, l. n. 241/1990; violazione dei principi di buona fede, certezza del diritto e legittimo affidamento ex artt. 3, 97 e 117, comma 1, Cost., in relazione all’art. 1, Primo protocollo addizionale alla CEDU; violazione del principio di proporzionalità e del principio di ragionevolezza; sviamento; eccesso di potere per carenza istruttoria e motivazionale, sostenendo – in sintesi – che nella specie risultano insussistenti tutti i presupposti per procedere in autotutela e che il provvedimento impugnato «è stato adottato quando era ormai decorso il termine di 18 mesi introdotto dalla legge n. 124 del 2015», con conseguente lesione del «legittimo affidamento maturato in ordine alla spettanza degli incentivi». Con lo stesso motivo, parte ricorrente ha inoltre prospettato – in via gradata – una questione di legittimità costituzionale dell’articolo 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011, per violazione dell’art. 76 Cost..

4. Nel corso del giudizio:

a) si è costituito il G.S.E. per chiedere il rigetto del ricorso con memoria di costituzione, cui è seguito lo scambio di ulteriori memorie tra le parti;

b) con motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato per illegittimità derivata la nota del GSE con la quale è stata chiesta “la restituzione degli incentivi indebitamente percepiti per un importo complessivo pari a € 540.001,06”, assegnando il termine di 30 giorni per provvedere e specificando che “in difetto di adempimento … procederà ad ogni azione a tutela del proprio credito”;

c) con ordinanza collegiale il TAR ha respinto l’istanza cautelare sospensiva ed ha condannato parte ricorrente alla refusione delle spese della fase cautelare;

d) con ulteriori motivi aggiunti la ricorrente ha dedotto l’illegittimità dei provvedimenti già impugnati per violazione dell’art. 1, comma 960, della legge n. 205/2017, novella che avrebbe escluso – a parere della ricorrente – il potere del G.S.E. di disporre la decadenza tout court dalle tariffe incentivanti, ammettendo unicamente, un’eventuale rimodulazione della tariffa tra il 20% e l’80%; nonché, in subordine, questione di legittimità costituzionale dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011. In via subordinata, ha insistito nell’affermare che – a ritenere non applicabile al caso di specie la nuova formulazione dell’art. 42, d.lgs. n. 28/2011 – «dovrà ritenersi rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale [per violazione dell’art. 76 Cost.] della citata previsione nella sua previgente formulazione».

5. Con la sentenza in epigrafe indicata (la n. 12960 del 1 agosto 2023 ) il T.A.R. per il Lazio, Roma, sez. III Stralcio, ha respinto il ricorso principale come integrato dai motivi aggiunti, ritenendoli infondati.

6. Nello specifico, il primo giudice ha motivato tale decisione sulla base degli argomenti che possono condensarsi nei termini seguenti:

- quanto alla violazione ed erronea interpretazione degli articoli 12, comma 5, del D.m. 5 maggio 2011 e 3.8 delle “regole applicative per il riconoscimento delle tariffe incentivanti previste dal D.m. 5.5.2011”, ricostruito il quadro normativo, ha escluso l’ammissibilità del frazionamento degli impianti fotovoltaici di specie al fine di godere dei benefici immediati previsti dall’art. 3, comma 1, lett. u) del Decreto citato;

- al contempo, ha escluso la fondatezza dell’argomento secondo cui, nella specie, ricorrerebbe una “impossibilità di configurare un artato frazionamento di un’iniziativa unitaria”. Il Giudice di prime cure ha sottolineato come sia ben vero che “la ricorrente ha pacificamente ammesso di avere proceduto a frazionare quello che originariamente costituiva un “grande impianto” in più “piccoli impianti” […]. Atteso che detto frazionamento è avvenuto “alla luce del sole”, non può certamente trovare spazio l’istituto giuridico dell’“elusione”, in quanto il GSE non ha effettuato alcuna valutazione, ma si è limitato a prendere atto di quanto dichiarato dalla stessa istante [...]”; tuttavia, ciò non toglie che nella specie, dopo una domanda di incentivo per un unico grande impianto (nel sito in oggetto), si sia poi provveduto a frazionare lo stesso in quattro distinti piccoli impianti, proponendo distinte domande di incentivo;

- inoltre, il Giudice di prime cure ha richiamato il precedente del Consiglio di Stato, sent. n. 640/2023, sul divieto di artato frazionamento, che costituisce “un principio generale dell’ordinamento (solo esemplificato per gli impianti fotovoltaici dal suindicato art. 12 del D.M. 5.5.2011) che opera a prescindere da una espressa e puntuale previsione normativa ed è applicabile a tutti gli impianti che percepiscono incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili”;

- anche l’intervenuta sentenza di assoluzione n. 1302/2021 del Tribunale Penale di Milano verso la Società, in merito all’avvenuto “spacchettamento” del grande impianto, ha precisato che “sarà il giudizio amministrativo a dire se PV AL ON poteva farlo o se ha violato un divieto di frazionamento implicitamente previsto dal DM n. 5/2011 in ragione di due forme di accesso agli incentivi [si badi bene] una ostativa all’altra, la prima [per i grandi impianti] in via esclusiva riservata alla produzione imprenditoriale di energia e l’altra [per i piccoli impianti] riservata in via esclusiva ad una produzione di energia non solo quantitativamente più modesta, ma anche destinata almeno in parte al consumo proprio”;

- il Giudice di prime cure ha ritenuto altresì infondata la censura con cui la ricorrente assume che il provvedimento di decadenza impugnato sarebbe illegittimo “per radicale violazione dei principi che governano l’azione amministrativa e in particolare di quello di proporzionalità e di quelli concernenti i poteri di autotutela della P.A.”. Sul punto, ha osservato come ai sensi dell’art. 42, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2011, la verifica dei requisiti di accesso ai benefici spetta al GSE il quale effettua il controllo dei dati forniti dai soggetti responsabili attraverso l’esame della documentazione trasmessa, oltre che mediante controlli a campione sugli impianti. Sicché, tale potere di decadenza del G.S.E. non è riconducibile al paradigma dell’autotutela;

- allo stesso modo ha concluso sulla richiesta di restituzione dei benefici già erogati, non ritenendola espressione di una distinta e automa volontà provvedimentale rispetto a quella oggetto dei provvedimenti di decadenza dai benefici concessi, bensì un atto esecutivo, conseguente alla qualifica di indebito oggettivo assunta dalle somme erogate per effetto della determinazione di decadenza.

6.1 Il T.a.r. ha pure respinto il secondo ricorso per motivi aggiunti, osservando che:

- la novella normativa non ha portata interpretativa, ma innovativa e, data l’assenza di qualsivoglia efficacia retroattiva, non può che applicarsi alle violazioni accertate dopo il 1° gennaio 2018, data di entrata in vigore della legge che l’ha introdotta;

- la modifica all’art. 42, co. 3, cit., introdotta dall’art. 1, co. 960, l. n. 205/2017, non ha abrogato il potere del G.S.E. di disporre la decadenza dagli incentivi in caso di riscontrate violazioni rilevanti, ma si è limitata ad aggiungere a tale ipotesi un’ulteriore fattispecie, consistente nella mera “decurtazione dell’incentivo”;

- deve ritenersi irrilevante la questione di legittimità costituzionale fondata sul presupposto della natura sanzionatoria del potere esercitato con il provvedimento impugnato.

7. La Società ha presentato ricorso in appello, notificato in data 29 settembre 2023, articolando tre motivi di gravame, seguiti da domanda di condanna alla restituzione degli importi.

7.1 Nel ricorso, la Società ha riproposto in chiave critica della sentenza impugnata le medesime censure avanzate in primo grado, e segnatamente:

a) ha contestato con un primo motivo, articolato in più sottopunti, il ragionamento con cui il Giudice di prime cure ha ritenuto l’impianto di specie, e quelli ricompresi nel sotto-campo ove era originariamente inserito, riconducibili ad un’unica iniziativa imprenditoriale artatamente frazionata, ponendo a fondamento della contestazione la ricostruzione del portato dell’art. 12, comma 5, del Decreto e del par. 3.8 delle sue linee guida applicative.

- Inoltre, parte appellante ha contestato l’omessa considerazione, come desumibile dalle relazioni di parte prodotte in primo grado, del fatto che l’impianto per cui è causa e gli altri impianti oggetto di preteso indebito frazionamento sono tutti installati “su unità immobiliari censite nel catasto dei fabbricati”, ricadono su diversi subalterni (peraltro, a differenza di quanto erroneamente ritenuto dal Giudice di prime cure, di particelle anch’esse diverse) e, quindi, sono in linea con il portato dell’art. 12, comma 5, del Decreto e del par. 3.8 delle sue linee guida applicative e dotati di reciproca autonomia.

- Con il medesimo motivo di ricorso, ha escluso anche che il riferimento ad un “principio generale dell’ordinamento” valga a relegare il portato dell’art. 12, comma 5, del Decreto e quello del par. 3.8 delle sue regole applicative, ad una funzione solo esemplificativa delle possibili fattispecie di “artato frazionamento”, con la conseguenza che possa ritenersi legittima l’assunzione del provvedimento di decadenza, eccependo altresì la contraddittorietà della sentenza di primo grado, avendo questa al contempo affermato che il frazionamento “è avvenuto alla luce del sole”.

b) Con il secondo motivo di gravame, la Società ha contestato le affermazioni del giudice di prime cure laddove ha negato la natura di provvedimento di autotutela del provvedimento di decadenza impugnato, da ritenere soggetto, in ogni caso, alla disciplina dell’art. 21 nonies della L. 241/1990;

c) Con il terzo motivo di gravame, la Società ha riproposto le censure già formulate in primo grado, e ritenute assorbite, con riferimento alle ulteriori ragioni sottese al provvedimento di decadenza e, in particolare, a quelle relative all’asserita necessità di qualificare la struttura di specie quale “grande impianto” essendo installato in parte sulla copertura di un edificio e in parte su di una tettoia.

8. Si è costituito in giudizio il GSE che, anche con successiva memoria, ha puntualmente contestato i motivi di ricorso di controparte ed ha richiesto l’integrale reiezione dell’appello, in quanto infondato nel merito, con conseguente conferma della sentenza di primo grado e statuizione in ordine alle spese.

9. Con memoria del 16 luglio 2025, parte ricorrente ha ribadito quando affermato in sede di ricorso principale e insistito per l’accoglimento di tutti i ricorsi di seguito indicati e presentati avverso le sentenze: nn. 8699 (ricorso in appello n. 6046/2023), 8698 (ricorso in appello n. 6049/2023), 8316 (ricorso in appello n. 6052/2023), 8695 (ricorso in appello n. 6054/2023), 8694 (ricorso in appello n. 6057/2023), 8691 (ricorso in appello n. 6058/2023), 8686 (ricorso in appello n. 6060/2023), 8684 (ricorso in appello n. 6062/2023), 8680 (ricorso in appello n. 6064/2023), 12960 (ricorso in appello n. 7883/2023), 12959 (ricorso in appello n. 7884/2023), 12957 (ricorso in appello n. 7888/2023), 12961 (ricorso in appello n. 7896/2023) e 19385 (ricorso in appello n. 775/2024), tutte del 2023, di rigetto da parte del TAR Lazio Roma III ter.

10. Con successive memorie di replica le parti hanno ulteriormente dedotto a sostegno dei rispettivi assunti.

11. All’udienza pubblica del 16 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

12. L’appello è infondato.

13. Prendendo le mosse dal primo motivo di appello occorre considerare che la questione di diritto sulla quale il Collegio è chiamato ad esprimersi attiene essenzialmente all’individuazione dell’esatta portata delle indicazioni fornite dall’art. 12, comma 5, del quarto Conto energia, ovvero il D.m. 5 maggio 2011, per individuare il c.d. “artato frazionamento”.

13.1. Il D.M. 5 maggio 2011 (cd. Quarto Conto Energia) ha disciplinato gli impianti fotovoltaici che entrano in esercizio in data successiva al 31 maggio 2011 e fino al 31 dicembre 2016. L’art. 3 ha definito al comma 1, lettera “u”, i “piccoli impianti” come “gli impianti fotovoltaici realizzati su edifici che hanno una potenza non superiore a 1000 kW, gli altri impianti fotovoltaici con potenza non superiore a 200 kW operanti in regime di scambio sul posto, nonché gli impianti fotovoltaici di potenza qualsiasi realizzati su edifici ed aree delle Amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001”; i “grandi impianti” come impianti fotovoltaici diversi da quelli “di cui alla lettera u)”;

In base all’art. 4 del D.M., per il periodo 1° giugno 2011-31 dicembre 2011 e per l'anno 2012 i grandi impianti sono stati ammessi al regime di sostegno nei limiti di costo annuo individuati dalla stessa norma, mentre i piccoli impianti sono stati ammessi senza limiti di costo complessivo.

Per i grandi impianti, entrati in esercizio dopo il 31 agosto 2011 e nell’anno 2012, l’accesso alle tariffe incentivanti era subordinato, tra le altre condizioni, all’iscrizione nel Registro dei grandi impianti disciplinato dall’art. 8, “in posizione tale da rientrare nei limiti specifici di costo”.

Ai sensi dell’art. 12, comma 5, del citato D.M., “Ai fini dell'attribuzione delle tariffe incentivanti, più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo soggetto responsabile o riconducibili a un unico soggetto responsabile e localizzati nella medesima particella catastale o su particelle catastali contigue si intendono come unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma dei singoli impianti. Entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento, il GSE definisce e pubblica ulteriori requisiti e regole tecniche volti ad evitare il frazionamento di un impianto in più impianti di ridotta potenza”.

La norma ha l’evidente finalità di evitare che i grandi impianti usufruissero del regime di finanziamento degli incentivi dei piccoli impianti, privo di limiti di costo complessivo.

L’impianto di causa incappa palesemente nella fattispecie del comma 5 dell’art.12, trattandosi di un impianto realizzato dal medesimo soggetto e localizzato, rispetto agli altri impianti oggetto della contestazione del GSE nel provvedimento impugnato in questo giudizio, su un’unica particella o su particelle contigue (al pari degli ulteriori impianti provenienti, per effetto del frazionamento, dall’originario unico impianto.

L’integrale corrispondenza della fattispecie concreta alla previsione dell’art. 12 comma 5 del D.M. 5 maggio 2011, che regolava espressamente le domande presentate dalla società appellante, è sufficiente da sola a fondare la legittimità del provvedimento impugnato, rendendo anche superfluo il richiamo al principio generale del divieto di artificioso frazionamento o alla mancanza di un intento elusivo invocato dall’appellante.

La giurisprudenza di questo Consiglio ha fatto riferimento alla natura immanente nell’ordinamento del divieto di artificioso frazionamento con riguardo ai procedimenti regolati da “Conti energia” precedenti al Quarto, mentre nel caso di specie è immediatamente applicabile il D.M 5 maggio 2011, che ha appunto positivizzato tale principio (con una previsione successivamente ribadita dall’art. 5 comma 2 del D.M. 23 giugno 2016, per le fonti diverse da quella solare).

Non pare comunque ultroneo ricordare che la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha affermato che il divieto di artato frazionamento degli impianti costituisce una declinazione, nello specifico settore dei meccanismi di incentivazione per la produzione di energia da fonti rinnovabili, del divieto di abuso del diritto, quale principio generale dell’ordinamento giuridico (cfr. ex plurimis, Cons. Stato, sez. II, 31 luglio 2023, n.7402; id., 20 aprile 2022, n. 2993; id., 12 aprile 2022, nn. 2743, 2744,2745, 2746 e 2747). La ratio di siffatto principio è quella di impedire che il rispetto formale della legge si traduca nella sua violazione sostanziale, ammettendo a beneficio impianti che formalmente appaiono distinti, ma che sostanzialmente costituiscono un unico impianto il quale, proprio perché unitario, avrebbe diritto ad un beneficio minore o sarebbe soggetto a condizioni meno favorevoli di ammissione. Invero, frazionare in maniera artificiosa un impianto ha una duplice ricaduta negativa: a) realizza un risultato antitetico a quello previsto dalla disciplina di settore perché ammette a un incentivo maggiore un impianto di potenza maggiore, in contrasto con il criterio di proporzionalità inversa tra potenza dell’impianto e livello di incentivazione e in pregiudizio degli impianti più piccoli; b) frustra il principio della fiducia reciproca (codificato nel settore dei contratti pubblici dall’art. 2 d.lgs 36 del 2023, ma di indubbia portata generale) a cui deve essere sempre improntato il rapporto tra operatore economico e amministrazione nell’erogazione di risorse pubbliche (per loro natura scarse) per il perseguimento di un risultato di interesse generale.

13.2. Come accennato, in tale ottica detto principio non è stato istituito con il D.M. 5 maggio 2011, a cui nel caso di specie occorre fare diretto riferimento. La norma in controversia ha inoltre chiarito sul piano positivo gli elementi che più tipicamente connotano la fattispecie elusiva (più impianti riconducibili ad un’unica iniziativa imprenditoriale), individuandoli, in maniera non tassativa, e precisandone le ricadute dal punto di vista della riduzione della tariffa incentivante (l’unicità o collegamento del soggetto responsabile e l’insistenza sulla stessa particella o su particelle contigue).

13.3. Sul piano delle conseguenze che derivano dall’accertamento in concreto, il decreto si limita cioè a positivizzare un principio immanente nel sistema e consistente nel disconoscimento di qualunque effetto giuridico a fattispecie che, pur rispettose sul piano formale della regola, ne frustrano nella sostanza la ratio. «Il divieto dell’abuso degli istituti giuridici – cui è funzionale la nozione di “artato frazionamento” – è un valore ordinamentale diffuso e di portata generale, che non richiede specifiche e puntuali disposizioni settoriali, posto che consegue all’intrinseca necessità di rispettare la ratio dell’istituto volta per volta in considerazione» (v. anche Cons. Stato, sez. IV, 25 gennaio 2021, nn. 739, 746, 747, 748, 749).

13.4. Inoltre, deve sottolinearsi come la determinazione delle concrete fattispecie in cui ricorre l’ipotesi di violazione del divieto di frazionamento, che il D.M. 5 maggio 2011 ha individuato in aspetti ricognitivi di situazioni che denotano l’unicità dell’impianto, non esaurisce il potere di verifica in materia da parte del G.S.E., che ben può attingere ad altri elementi egualmente ritenuti indicativi, in maniera oggettiva, della sostanziale unitarietà del progetto imprenditoriale (sul punto, v. Cons. Stato, sez. II, 25 novembre 2022, n. 10404; id., 24 novembre 2022, n. 10349).

13.5. Fatte queste premesse sistematiche, nella specie non può condividersi la prima doglianza, con cui parte ricorrente contesta l’affermazione del primo giudice (che ha ritenuto l’impianto per cui è causa, e quelli indicati nel provvedimento di decadenza, riconducibili ad un’unica iniziativa imprenditoriale artatamente frazionata) ponendo a fondamento della censura la ricostruzione del portato dell’art. 12, comma 5, del D.M. 5 maggio 2011 e del par. 3.8 delle sue Linee guida applicative. In particolare, la ricorrente incentra il proprio argomentare sul fatto che gli impianti ricadano su diversi subalterni (di particelle anch’esse diverse), risultando quindi in linea con il portato dell’art. 12, comma 5, del Decreto e del par. 3.8 delle sue Linee guida applicative, che si intendono come dotati di reciproca autonomia; infine ha contestato la sufficienza del principio generale del divieto di abuso del diritto a legittimare l’assunzione del provvedimento di decadenza.

13.6. Come già ricordato, il D.M. 5 maggio 2011 ha previsto due distinte modalità di accesso alle tariffe incentivanti per gli impianti fotovoltaici:

a) i “piccoli impianti” – ossia, per quanto di rilievo in questa sede, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. u) del decreto «gli impianti fotovoltaici realizzati su edifici che hanno una potenza non superiore a 1.000 kW» – che possono accedere direttamente ai predetti meccanismi senza limiti di costo annuo;

b) i “grandi impianti” – ossia quelli che non rientrano nella nozione di cui sopra ex art. 3, comma 1, lett. v) del decreto – che sono, invece, ammessi alle tariffe incentivanti secondo il meccanismo dell’iscrizione al “registro” di cui all’art. 8 del decreto, nel rispetto di limiti di costo annuo appositamente individuati.

L’art. 12, comma 1, D.M. 5 maggio 2011 prevede che “Per l’energia elettrica prodotta dagli impianti fotovoltaici di cui al presente titolo, il soggetto responsabile ha diritto a una tariffa individuata sulla base di quanto disposto dall’allegato 5”.

L’art. 12, comma 5, D.M. 5 maggio 2011 ha poi introdotto una fictio di unicità degli impianti, prevedendo che ai fini dell’attribuzione delle tariffe incentivanti «più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo soggetto responsabile o riconducibili a un unico soggetto responsabile e localizzati nella medesima particella catastale o su particelle catastali contigue si intendono come unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma dei singoli impianti».

Lo stesso articolo ha, inoltre, previsto che «il GSE definisce e pubblica ulteriori requisiti e regole tecniche volti ad evitare il frazionamento di un impianto in più impianti di ridotta potenza». Espressione che evidenzia come il potere attribuito al GSE riguardasse solo l’individuazione di ulteriori indici del frazionamento, non certo la limitazione dei casi in cui lo stesso risultava già configurabile.

L’art. 3.8 delle Regole applicative del Quarto Conto Energia costituisce attuazione del detto mandato, contenendo «Disposizioni sulle limitazioni al frazionamento degli impianti (art. 12, comma 5, del Decreto)» e specificando che «si ritengono soggetti riconducibili ad un unico Soggetto Responsabile le persone giuridiche collegate, controllanti e/o controllate, ai sensi dell’art. 2359 c.c., nonché le persone giuridiche che esercitano attività di direzione e coordinamento, ai sensi dell’art. 2497 c.c. o nei confronti delle quali, sia ravvisabile, dall’analisi degli elementi oggettivi e soggettivi, un sostanziale collegamento societario»; che «per impianti installati su terreno si definiscono contigue le particelle catastali fisicamente confinanti o separate da una superficie la cui area è inferiore al 20% della superficie della particella di dimensioni maggiori»; e che «per impianti fisicamente installati su unità immobiliari le regole volte ad evitare il frazionamento di un impianto si applicano alle singole unità immobiliari, per cui più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo Soggetto Responsabile o riconducibili a un unico Soggetto Responsabile e localizzati su un’unità immobiliare, identificata da uno specifico subalterno, si intendono come un unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma dei singoli impianti».

13.7. Ebbene, nella specie risulta pacifico che:

- i 4 impianti della Società a cui ha fatto riferimento il GSE nel provvedimento di decadenza sono ubicati su particelle contigue;

- la loro proprietà è integralmente in capo al medesimo ente societario;

- i loro punti di connessione risultano ubicati in un’unica cabina di consegna;

- ciascuno degli impianti predetti costituisce il risultato della parcellizzazione di un originario grande impianto (i cui riferimenti sono indicati nel provvedimento di decadenza) precedentemente iscritto al Registro dei grandi impianti (con il numero identificativo indicato nel provvedimento predetto) e risultato non ammesso alla graduatoria di quelli rientranti nei limiti di costo previsti dal Decreto.

13.8. A fronte di tali elementi l’appellante afferma che gli impianti di specie sono interamente collocati su edificio, sicchè, ai fini della ricorrenza della presunzione di artato frazionamento degli impianti deve considerarsi la singola unità immobiliare identificata da uno specifico subalterno; dunque nella specie, atteso che ogni impianto è ubicato su differente subalterno (di particelle anche diverse tra loro), non potrebbe affermarsi sussistente la violazione dell’art. 3.8 delle Regole applicative del Quarto Conto Energia.

13.9. Tali assunti non sono condivisibili, risultando invece che, dal quadro normativo sopra descritto risulti indiscutibile l’avvenuto frazionamento degli impianti fotovoltaici al fine di godere dei benefici in questione per piccoli impianti successivamente alla mancata ammissione a quelli previsti per i grandi impianti.

13.10. Stante l’immanenza del generale divieto di abuso del diritto, non può, quindi, come l’appellante pretenderebbe, attribuirsi valore costitutivo alle singole disposizioni normative o regolamentari che nel tempo hanno chiarito il principio del divieto di frazionamento sul piano positivo, declinandone gli effetti sul piano applicativo. Giova infatti ricordare che sul piano probatorio, ai fini della sussistenza dell’artato frazionamento di un impianto, è sufficiente che tale frazionamento possa ragionevolmente e non illogicamente desumersi da fatti gravi, precisi e concordanti (cfr. Cons. Stato sez. II 8 agosto 2023, n. 7706; Cons. Stato, sez. II, n. 1096/2025); nella specie adeguatamente rappresentati dalla sostanziale contestualità di richieste e adempimenti, dalla contiguità degli impianti (tutti di analoga potenza) e delle particelle di ubicazione, l’identità del soggetto responsabile, ecc..

13.11. A diverse conclusioni, nella specie, non conduce il richiamo dell’appellante al punto 3.8 delle “Regole applicative per il riconoscimento delle tariffe incentivanti previste dal D.M. 5 maggio 2011”, che, per gli impianti realizzati su edifici, prende in considerazione anche il dato del subalterno.

Invero, come già affermato, per la corretta lettura del detto punto 3.8 (rubricato “ Disposizioni sulle limitazioni al frazionamento degli impianti”) occorre considerare che le Linee guida contengono solamente (e non potrebbe essere altrimenti) previsioni di dettaglio rispetto alla normativa che le autorizza e non possono certo discostarsi dalla stessa, ivi compresa la previsione di cui all’art. 12, comma 5, del Decreto (secondo cui “Ai fini dell’attribuzione delle tariffe incentivanti, più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo soggetto responsabile o riconducibili a un unico soggetto responsabile e localizzati su una medesima particella catastale o su particelle catastali contigue si intendono come un unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma dei singoli impianti”) alla quale debbono semplicemente dare attuazione e specificazione. E quindi, la valorizzazione dello “specifico subalterno” contenuta nella previsione del punto 3.8. delle Linee guida, a proposito degli impianti installati su unità immobiliari censite nel catasto dei fabbricati (quali quelli di specie), non può avere valenza derogatoria rispetto alla dirimente rilevanza della “particella” fissata dall’art. 12, comma 5 del Decreto; invero, come detto, le Linee guida possono solo contenere previsioni integrative o di dettaglio, non certo riduttive dei limiti fissati dal Decreto. Ne deriva che le indicazioni delle Regole applicative non possono che essere interpretate nell’unico senso conforme alla norma ministeriale ovvero che l’unicità dell’impianto si verifica anche nel caso di unità immobiliari che ubicate nella medesima particella (o in particelle contigue), siano identificate da uno specifico subalterno. La differente lettura proposta dall’appellante al riguardo, nella parte in cui valorizza il subalterno (elemento non richiamato dall’art. 12 comma 5 del D.m.), introdurrebbe una limitazione all’operatività della previsione contenuta nel Decreto e richiamata dallo stesso articolo 3.8 delle Regole applicative.

In ogni caso, le Regole applicative non potevano indurre la società a presentare più domande in relazione ai diversi subalterni, in presenza del chiaro dettato dell’art. 12 comma 5 (come confermato nel primo comma dell’art.3.8 delle Regole applicative) per cui rileva la collocazione dell’impianto su una medesima (o contigua) particella, circostanza palesemente verificatasi nel caso di specie.

13.12. Né, infine, la circostanza che il frazionamento sia sostanzialmente avvenuto “alla luce del sole” o che sia pacifico in causa, può avere rilevanza ai fini amministrativi di specie, attesa la rilevanza oggettiva dello stesso ai fini dell’accesso agli incentivi; infatti, le previsioni che riguardano il divieto di frazionamento degli impianti sono volte a contrastare il fenomeno in sé, non solamente quando ne è occultato il relativo disegno (al pari di quanto si dice, ad esempio, in tema di lottizzazione abusiva laddove l’evento dannoso o pericoloso, che deve essere previsto e voluto dall’agente, va inteso in senso di risultato naturale della condotta). Nella specie, se è vero che l’odierna appellante ha pacificamente ammesso di avere proceduto a frazionare quello che originariamente costituiva un “grande impianto” in più “piccoli impianti”, ciò ha fatto dopo che la domanda di incentivo per un unico grande impianto (nel sito in oggetto) non aveva trovato accoglimento, procedendosi quindi al frazionamento dello stesso in quattro distinti piccoli impianti e proponendo distinte domande di incentivo.

Se quindi appare pienamente in linea con i noti principi penalistici in tema di elemento soggettivo del reato quanto affermato dal giudice penale (cfr. sentenza di assoluzione del Tribunale di Milano, VII sezione penale, n. 1302/2021) a proposito della carenza del dolo di truffa in capo a chi ha gestito la pratica per incentivi della PV AL ON (per il quale si è ritenuto che ben può aver approfittato degli ‘spazi’ normativi in materia di antifrazionamento), ciò non toglie rilevanza al divieto di frazionamento contenuto nel D.M. 5 maggio 2011 in relazione all’accesso agli incentivi, che è previsto in due forme alternative, una per i grandi impianti e l’altra per i piccoli impianti, aventi requisiti, caratteristiche e finalità differenti e incompatibili tra loro; divieto espressivo, come sopra illustrato del più ampio principio del divieto di abuso del diritto.

13.13. Il primo motivo di appello è dunque infondato.

14. Neppure può essere condiviso il secondo motivo di gravame, relativo alla pretesa illegittimità del provvedimento impugnato per violazione dei presupposti dell’autotutela di cui all’art. 21 nonies l. 241/1990. Ai fini della infondatezza di tale doglianza è sufficiente richiamare la consolidata giurisprudenza della Sezione, che, sulla scorta dell’Adunanza Plenaria n.18 del 2020, qualifica i poteri del GSE nel potere vincolato di decadenza per il venire meno dei presupposti o per la falsità degli stati e delle condizioni dichiarate dall'istante. La natura doverosa e vincolata del potere di decadenza a seguito dell’attività di verifica e controllo del GSE, di cui all’art. 42 del detto decreto legislativo, è stata del resto confermata dallo stesso legislatore che, con la modifica dell’art. 42 ad opera dell’art. 56, comma 7, del d.l. 16 luglio 2020 n. 76, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120 del 2020, ha mantenuto il riferimento alla decadenza, pur prevedendo che debba essere disposta in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. Consiglio di Stato, Sezione II, 25 marzo 2024, n. 2832; 17 novembre 2022, n. 10142; 12 aprile 2022, n. 2747; 4 aprile 2022, n. 2501). La giurisprudenza ha, infatti, affermato che l’art. 56 comma 7 non costituisce una norma di interpretazione autentica, immediatamente applicabile ai giudizi in corso, ma consente alle imprese, destinatarie di provvedimenti del GSE di annullamento d’ufficio o di decadenza dagli incentivi, ancora sub iudice al momento di entrata in vigore del D.L. n. 76, di sollecitare un ulteriore procedimento amministrativo da parte del Gestore, presentando apposita richiesta, volta a consentire l'applicazione, ai fini di una diversa regolazione del rapporto sostanziale, dello ius superveniens, come recato dall’art. 56, comma 7, dello stesso decreto legge (Cons. Stato, Sez. VI, 12ottobre 2022, n. 8719; Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2743) e quindi di valutare la sussistenza dei presupposti per l’annullamento d’ufficio. (Consiglio di Stato II, 4 gennaio 2023, n. 127; 18 dicembre 2023, n. 10920; 4 giugno 2024, n. 4977).

Ne deriva che, prima dell’entrata in vigore della novella del 2020, il GSE poteva procedere alla verifica dei requisiti prescindendo dai limiti temporali indicati dall’art. 21 nonies nonché dalla valutazione dell’interesse pubblico, da ritenersi peraltro comunque sussistente in caso di indebita erogazione di sovvenzioni pubbliche (Consiglio di Stato Sezione II, 16 aprile 2025, n. 3274; nn. 222/2025, 224, 226 citate).

14.1. Nella presente vicenda, quindi, in cui il provvedimento del GSE è intervenuto nel 2017, anche se adottato a distanza di più di quattro anni dall’ammissione agli incentivi, non dovevano sussistere i presupposti del richiamato art. 21 nonies per procedere alla decadenza; inoltre la prima fase di ammissione agli incentivi è avvenuta sulla base della documentazione presentata dalla società ricorrente, senza una specifica valutazione in ordine all’unicità dell’impianto, per cui, anche sotto tale profilo, non si può ritenere che il GSE dovesse operare in autotutela. Infatti, nella prima fase di ammissione agli incentivi il GSE ha operato solo un controllo formale delle domande sulla base di quanto dichiarato, mentre la circostanza dell’effettiva unicità dell’impianto (realizzato anche con tettoie di collegamento tra le coperture dei capannoni) è emersa nel corso dei sopralluoghi con la conseguente verifica delle varie domande presentate.

14.2. Può dunque condividersi l’assunto del giudice di primo grado in ordine alla non riconducibilità del provvedimento impugnato al paradigma dell’autotutela poiché con esso il gestore, lungi dal procedere ad un mero riesame degli atti e delle dichiarazioni presentate in sede di richiesta di ammissione all’incentivo dei singoli impianti frazionati, ha, per contro, proceduto ad un’ampia e approfondita indagine ricostruttiva dei vari impianti di cui l’odierna appellante è soggetto responsabile, esaminando i dati relativi (ivi compresi quelli della pratica di allaccio alla rete e al punto di prelievo del precedente “grande impianto”) ai singoli impianti frazionati che vengono in rilevo nella presente vicenda, caratterizzati tutti da sostanziale contestualità di richieste e adempimenti nonché da identità di cabina di allaccio e adiacenza dei punti di prelievo.

15. Con il terzo motivo di appello parte ricorrente ha riproposto le censure non analizzate nel primo grado di giudizio, con riferimento alla ulteriore ragione giustificativa della disposta decadenza, secondo la quale l’impianto fotovoltaico è installato in parte sulla copertura di un edificio e in parte su di una tettoia.

Sostiene l’appellante, peraltro molto genericamente, che sarebbe erronea la contestazione relativa alla collocazione dell’impianto su tettoia, atteso che lo stesso è collocato in parte su tettoia in parte su copertura di edificio preesistente (si richiama in particolare l’Appendice B alle Regole applicative, che qualificherebbe come realizzate su “edifici” anche le tettoie estese “a protezione di volumi non chiusi” e non realizzate allo scopo di ospitare l’impianto fotovoltaico).

Al riguardo, il Collegio osserva in primo luogo che la società appellante non ha alcun interesse alla censura, in quanto trattandosi di atto plurimotivato, è sufficiente la legittimità di uno dei presupposti motivazionali dell’atto per sorreggere il provvedimento (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 28 agosto 2024, n. 7289; Sez. III, 17 aprile 2024, n. 3480).

Peraltro la censura è infondata, in primo luogo in quanto la motivazione del provvedimento finale, richiamando il limite di 1 MW per i piccoli impianti non sembra basata su tale circostanza emersa nel corso dell’istruttoria. In ogni caso, l’allegato 2 al D.M. esclude espressamente dalla “definizione di edificio” anche “le tettoie”; l’Appendice B delle Regole applicative prevede “Come specificato nell’Allegato 2 al DM 5/5/2011, gli impianti i cui moduli costituiscono elementi costruttivi di pergole, serre, barriere acustiche, tettoie e pensiline non hanno diritto alle tariffe incentivanti di cui al presente Titolo. Per le applicazioni su coperture di edifici, viene considerata superficie utile per l’installazione anche l’eventuale porzione di tetto che si estende a protezione di volumi non chiusi”, da escludersi nel caso di specie, trattandosi di tettoie di collegamento tra edifici.

15.1. La natura di atto plurimotivato, sorretto da almeno un valido motivo, consente di ritenere assorbita ogni ulteriore deduzione e censura della parte appellante, anche in relazione al provvedimento con cui si è chiesta la restituzione degli incentivi erogati. Peraltro, la legittimità del provvedimento di decadenza comporta la legittimità anche del conseguente provvedimento di restituzione, impugnato con i motivi aggiunti, mentre non sono state riproposte in appello le censure del secondo atto di motivi aggiunti.

16. In conclusione, l’appello deve essere integralmente respinto.

17. La complessità e peculiarità delle questioni esaminate legittimano la compensazione delle spese di lite del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese del presente grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO