Pubblicato il 04/03/2025

N. 01810/2025REG.PROV.COLL.

N. 03193/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3193 del 2024, proposto da
Mr. RK s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Drei e Giulio Guidarelli, con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Giulio Guidarelli in Bologna, via Vito Volterra, 8;

contro

Regione Molise, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Bedeschi Film s.r.l., Entertainment and Visual Arts s.r.l., non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Molise n. 49 del 2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Molise;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 novembre 2024 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Antonio Grumetto, nonchè l’avvocato Giulio Guidarelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- La Mr.RK s.r.l. ha interposto appello nei confronti della sentenza 26 febbraio 2024, n. 49 del Tribunale amministrativo regionale per il Molise, che ha respinto il suo ricorso avverso la determinazione dirigenziale della Regione Molise n. 778 in data 20 febbraio 2023, di approvazione dell’elenco delle imprese titolari di domande non ammesse al contributo di cui al bando per il sostegno della produzione cinematografica e audiovisiva.

Si tratta, più specificamente, del bando, approvato con determinazione dirigenziale del 7 settembre 2022, “ per il sostegno alla produzione di opere cinematografiche e audiovisive, realizzate da imprese operanti sul territorio nazionale e/o europeo ”, prevedente la concessione di contributi economici a fondo perduto per opere da realizzarsi prevalentemente nella Regione Molise, da parte di imprese operanti sul territorio nazionale e/o europeo.

Il bando ha previsto che le domande di partecipazione venissero istruite e valutate da una commissione, tenuta, all’esito, a redigere la graduatoria, sulla base di idonei parametri oggettivi predeterminati, secondo quanto stabilito dall’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 123 del 1998. Più specificamente, il bando, all’art. 13, ha previsto i seguenti cinque criteri : A) Efficacia del progetto/operatore rispetto agli output ed agli indicatori di risultato (20 punti); B) Vantaggio competitivo del progetto in termini tecnici e di mercato (20 punti); C) Efficienza del progetto (10 punti); D) Realizzabilità del progetto (20 punti); E) Qualità del progetto (10 punti); per ciascuno di questi il bando ha previsto solamente tre possibili voti numerici : 0, 5 o 10 (corrispondenti, rispettivamente, al giudizio di capacità insufficiente, capacità buona e capacità ottima).

Nel termine ultimo di presentazione delle domande fissato dal bando sono pervenute alla Regione 24 domande di contributo da parte di altrettanti concorrenti, tra cui l’appellante Mr. RK, per il finanziamento di un film ambientato nella Regione Molise, il cui titolo è “ Oro. Mistero in Molise ”.

La commissione di valutazione è stata nominata con la (pure impugnata) determinazione regionale n. 205 del 21 ottobre 2022, e si è riunita, in prima seduta, il 2 novembre 2022, procedendo all’apertura dei plichi e alla stesura dell’elenco degli operatori economici candidati; ha inoltre, dopo avere preso visione del nominativo dei concorrenti, introdotto ulteriori e diversi punteggi intermedi rispetto a quelli fissati dalla lex specialis (sufficiente punti 2; discreto punti 4; più che buono punti 6; distinto punti 8).

La società appellante, per effetto della modifica dei criteri di punteggio fissati dal bando, ha conseguito 33 punti e pertanto è risultata esclusa dalla procedura, non avendo raggiunto i punti 40 di cui all’art. 13, comma 4, del bando.

Con il ricorso in primo grado la Mr. RK s.r.l. ha impugnato l’esclusione, nonché gli atti presupposti, deducendo : a) l’illegittimità dell’operato della commissione per avere attribuito punteggi difformi da quelli consentiti dal bando; b) per la incongruità delle valutazioni effettuate; c) l’illegittima ammissione alla fase valutativa delle proposte presentate da tre controinteressate (Incas s.r.l., Solaria Film e Audio Image s.r.l., Blue Film) le cui domande erano incomplete.

2. – La sentenza appellata ha respinto il ricorso ( EL , ha respinto i primi due motivi e dichiarato inammissibile per carenza di interesse il terzo), nella considerazione che l’attività integrativa svolta dalla commissione, sin dal primo verbale di riunione, si sia limitata ad una maggiore articolazione dei giudizi, facendoli corrispondere agi ulteriori corrispondenti punteggi; ha inoltre ritenuto legittimo il punteggio attribuito alla società Mr. RK con riguardo ai criteri di valutazione contenuti nell’art. 13 del bando. La ritenuta legittimità della valutazione di insufficienza del punteggio attribuito alla ricorrente ha indotto poi la sentenza ad una statuizione di inammissibilità per carenza di interesse con riguardo al (terzo) motivo, volto a contestare l’ammissione alle fasi valutative delle proposte presentate dalle concorrenti Solaria Film e Blue Film, le cui produzioni hanno avuto accesso ai finanziamenti.

3. – Con il ricorso in appello Mr. RK s.r.l. ha sostanzialmente reiterato, alla stregua di motivi di critica della sentenza, le tre censure di primo grado.

4. – Si è costituita in resistenza la Regione Molise, puntualmente controdeducendo e chiedendo la reiezione del ricorso in appello.

5. –All’udienza pubblica del 14 novembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.-Il primo motivo di appello critica la statuizione che ha disatteso la censura della Mr. RK s.r.l. finalizzata a contestare l’operato della commissione, la quale ha provveduto alla creazione ex novo di punteggi intermedi non previsti dal bando, violandone l’art. 13, nella considerazione che il bando stesso non attribuiva alla commissione alcun range di punteggio, avendo l’art. 13 previsto, al contrario, solo ed esclusivamente le seguenti tre possibili valutazioni : 0 punti (capacità insufficiente); 5 punti (capacità buona); 10 punti (capacità ottima). Tale impostazione, secondo l’appellante, era coerente con le finalità della prima fase di valutazione di ammissibilità delle proposte, in quanto preordinata ad accertare il possesso dei requisiti di capacità minima dei candidati al fine di raggiungere la soglia minima dei 40 punti per essere ammessi alla successiva fase di valutazione ed ai criteri premiali previsti dall’art. 13 del bando. Allega l’appellante che la commissione avrebbe stravolto la ratio sottesa ai punteggi previsti dal bando, come dimostra il fatto che, pur avendo conseguito tutte valutazioni superiori alla sufficienza, la proposta è risultata complessivamente insufficiente, non avendo raggiunto i punti 40. Lamenta l’appellante, ancora, quale ulteriore profilo di impugnazione, che l’introduzione degli inediti punteggi intermedi è avvenuta dopo l’apertura delle buste, e quindi una volta conosciuti i nominativi dei partecipanti, in tale modo violando i principi di predeterminazione dei criteri di assegnazione dei punteggi, con conseguente illegittimità della valutazione effettuata dalla commissione di gara.

Il motivo è fondato.

La sentenza ha ritenuta legittima l’attività integrativa compiuta dalla commissione, in quanto svolgentesi nel rispetto sostanziale dei criteri dettati dalla lex specialis , al fine di garantirne una più agevole fruizione; con riguardo alla specifica vicenda ha affermato che detta attività integrativa « non ha determinato una modifica sostanziale, che sarebbe stata evidentemente illegittima, del sistema di valutazione fissato dal bando : essa non ha introdotto, in particolare, ulteriori elementi di valutazione delle proposte cinematografiche oggetto della procedura, né tantomeno inserito elementi di integrazione dei criteri generali stabiliti nella lex spcialis. La Commissione piuttosto, in presenza di un range di punteggio già stabilito, e rimasto inalterato, compreso tra un minimo di 0 e un massimo di 10 punti, e tenendo opportunamente conto dell’esigenza astratta di fornire anche delle possibili valutazioni intermedie, ha previsto una maggiore articolazione dei propri possibili giudizi (sufficiente, discreto, più che buono, distinto), facendoli corrispondere agli ulteriori rispettivi punteggi (2, 4, 6 e 8). Ora, questa modalità operativa, consentendo una più ampia distinzione tra le diverse sfumature dei giudizi, si presenta del tutto fisiologica in presenza di elementi di valutazione connessi a giudizi opinabili, e quindi suscettibili di ampio e diverso apprezzamento, e pertanto non può che ritenersi coerente con i principi di buon andamento, imparzialità e trasparenza. Tanto più in presenza di una lex specialis che, contemplando espressamente l’attribuzione di soli punteggi 0, 5 o 10 punti, corrispondenti alle valutazioni di insufficiente, buono e ottimo, conferiva una estrema povertà di opzioni alle successive attività valutative ».

L’assunto del primo giudice non appare al Collegio condivisibile, in quanto il bando della procedura, all’art. 13, con riguardo al punteggio minimo per accedere al contributo, pari a 40, fa riferimento ai criteri sub A), B), C), D) ed E), per i quali l’attribuzione del punteggio è fissa : in caso di “capacità insufficiente” il punteggio è pari a zero, in caso di “capacità buona” è pari a cinque, in caso di “capacità ottima” è pari a dieci; non vi è dunque spazio per una valutazione intermedia da parte della commissione, finalizzata a meglio calibrare il giudizio espresso. Il fondamento di razionalità appare infatti quello di predisporre una graduatoria dei progetti ammissibili a contributo, richiedendosi a tale scopo il raggiungimento del punteggio minimo di 40 punti.

In tale prospettiva non appare sistematicamente coerente la previsione, da parte della commissione, nella seduta del 2 novembre 2022, di ulteriori punteggi intermedi, dichiaratamente allo scopo di consentire l’espressione di valutazioni maggiormente congrue.

Non è dunque oggetto precipuo di discussione la possibilità, da parte della commissione giudicatrice, di autovincolare la discrezionalità ad essa attribuita dai criteri (o elementi) di valutazione stabiliti dal bando di gara con criteri c.d. “motivazionali”, quanto piuttosto la considerazione che nel caso di specie, i suddetti criteri motivazionali non risultano funzionali alla fase preliminare di valutazione, la quale mira alla predisposizione di una graduatoria dei progetti ammissibili, così risultando alterato il sistema previsto dalla lex specialis .

Va peraltro precisato che il tema dei “criteri motivazionali”, oggetto di elaborazione giurisprudenziale in materia di contratti pubblici, non appare direttamente applicabile nella differente materia, qui in rilievo, dei provvedimenti attributivi di vantaggi economici, per i quali l’art. 12 della legge n. 241 del 1990 riconosce alla sola amministrazione procedente la predeterminazione dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni devono attenersi. Ciò in quanto la predeterminazione dei criteri e delle procedure è posta a garanzia della trasparenza dell’azione amministrativa.

Appare altresì meritevole di positiva valutazione il secondo profilo di critica svolto dall’appellante, incentrato sulla introduzione dei punteggi intermedi nella seduta del 2 novembre 2022, successivamente alla formulazione dell’elenco degli operatori candidati al bando, e dunque in una fase in cui la commissione aveva preso conoscenza del nominativo delle imprese partecipanti (ma non anche del contenuto della domanda di contributo). Ed infatti la giurisprudenza formatasi in materia di gare pubbliche ammette i “criteri motivazionali” sempre che ciò non avvenga a buste già aperte, oltre che a condizione che non si modifichino i criteri di valutazione e i fattori di ponderazione fissati nel bando di gara (in termini Cons. Stato, V, 18 giugno 2018, n. 3737; V, 2 agosto 2016, n. 3481).

2. – L’accoglimento del motivo scrutinato appare assorbente ai fini del decidere, comportando l’annullamento dell’elenco delle domande non ammesse a contributo, nonché dei presupposti atti con cui sono stati introdotti i punteggi intermedi, e la rinnovazione del procedimento di concessione di contributi a sostegno della produzione cinematografica e audiovisiva, senza ovviamente implicare la ripresentazione delle domande. Giova precisare che la modificazione dei criteri di attribuzione dei punteggi impone la ripetizione della valutazione (delle proposte cinematografiche) di tutti i candidati (non potendo essere invocato, per analogia, il precedente di Cons. Stato, Ad. plen., 26 luglio 2012, n. 30, che consente la rinnovazione della valutazione della sola offerta illegittimamente esclusa, in deroga al principio di segretezza, ma nell’invarianza dei parametri di attribuzione dei punteggi), salvo che residuino (come allegato dall’appellante ai fini della domanda cautelare) disponibilità finanziarie che consentano la concessione del contributo all’appellante (ipotesi invero che sembra esclusa negli scritti difensivi della Regione Molise, evidenzianti che le somme disimpegnate non possono essere più utilizzate), ove la relativa domanda sia ammessa, senza incidere sulla posizione delle impresa terze già ammesse a finanziamento.

L’accoglimento dell’esaminata censura esime in ogni caso il Collegio dalla disamina degli ulteriori motivi, che possono dunque essere assorbiti.

3. - In conclusione, alla stregua di quanto precede, l’appello va accolto; per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento degli atti impugnati, nei sensi di cui alla motivazione che precede.

La complessità della controversia integra peraltro le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento degli atti impugnati, nei termini di cui alla motivazione.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Fantini	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO