Pubblicato il 19/01/2026

N. 00039/2026REG.PROV.COLL.

N. 01138/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1138 del 2023, proposto da RM ST, rappresentata e difesa dall'avvocato Nazareno Pergolizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lipari, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza di rigetto del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia - sezione staccata di Catania (Sezione Seconda) n. 1510/2023, resa tra le parti, e per il conseguente annullamento:

- del provvedimento prot. 13329 del 1° giugno 2015 del Comune di Lipari, con il quale è stato comunicato alla ricorrente il rigetto dell'istanza di sanatoria edilizia prot. n. 8588 del 30 marzo 1995;

- della scheda istruttoria prot. n. 722/06;

- della nota prot. 21355 dell'8 luglio 2013;

di ogni altro atto connesso;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il Cons. TI Di BE e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia trae origine dalla realizzazione, in ambito territoriale del Comune di Lipari, località Balestrieri, di alcuni manufatti riconducibili, secondo la ricostruzione fattuale già compiuta in prime cure , al foglio di mappa n. 87, particella 481, subalterni 1 e 2 (già particelle 58, 303 e 304), opere che la stessa ricostruzione colloca, quanto al nucleo originario, in epoca anteriore all’ottobre 1983 e, quanto ad ulteriori interventi, in un ampliamento riferito al 1985, in assenza del preventivo titolo abilitativo.

In tale contesto, l’interessata risulta avere presentato, al fine di regolarizzare l’abuso, una prima istanza di sanatoria ai sensi della legge n. 47/1985 (8 gennaio 1986) e, successivamente, una seconda istanza di sanatoria ai sensi della legge n. 724/1994 (30 marzo 1995, prot. n. 8588).

2. Con provvedimento prot. n. 13329 del 1° giugno 2015, il Comune di Lipari ha rigettato la domanda di sanatoria, facendo leva, per quanto qui interessa, su una duplice prospettazione: da un lato, la carenza documentale rilevata in sede istruttoria; dall’altro, la circostanza che le opere oggetto dell’istanza del 1995 sarebbero state riferibili, in chiave pertinenziale, ad un fabbricato principale la cui sanatoria era stata già negata con provvedimento del 4 settembre 2001.

3. Avverso tale diniego l’interessata ha proposto ricorso dinanzi al TAR Sicilia, deducendo: vizi di carattere motivazionale e procedimentale (anche sotto il profilo delle garanzie partecipative) nonché l’erroneità del presupposto relativo alla carenza documentale e l’idoneità della dichiarazione tecnica del 12 settembre 2013 ad assolvere, in chiave sostitutiva, l’esigenza del parere igienico-sanitario; inoltre, che l’Amministrazione avrebbe frainteso l’oggetto della domanda del 1995, che, a suo dire, avrebbe dovuto essere intesa quale istanza estesa all’intero compendio, con conseguente illegittimità del richiamo al precedente diniego del 2001.

4. Con la sentenza n. 1510/2023, oggetto dell’odierno gravame, il TAR Sicilia ha respinto il ricorso. In particolare, il Giudice di primo grado ha ritenuto che il diniego comunale fosse sorretto da distinte ed autonome ragioni giustificatrici e che, con specifico riferimento al profilo della “carenza documentale”, non fosse stata acquisita, alla data del provvedimento impugnato, la prescritta valutazione di conformità igienico-sanitaria, reputando, al contempo, non equipollente la dichiarazione tecnica del 12 settembre 2013 rispetto al parere di competenza dell’Azienda sanitaria, atteso che essa si sarebbe limitata al riferimento dell’allaccio fognario senza esprimere un’attestazione di conformità igienico-sanitaria complessiva dell’intervento.

5. Con il ricorso d’appello, la sig.ra ST censura la sentenza di primo grado, insistendo, per quanto qui rileva, sull’erroneità della ricostruzione che le imputa la mancata acquisizione del parere igienico-sanitario, sostenendo che la richiesta sarebbe stata attivata dall’Amministrazione comunale e che, comunque, la dichiarazione del tecnico del 2013 sarebbe stata idonea a soddisfare la disciplina regionale richiamata. Deduce altresì la violazione delle garanzie partecipative, assumendo che la ragione ostativa collegata alla pertinenzialità delle opere e al precedente diniego del 2001 sarebbe stata valorizzata in sede di provvedimento finale senza un adeguato previo contraddittorio, e ribadisce la prospettazione secondo cui la domanda del 1995 avrebbe investito l’intero compendio edilizio, non già meri corpi accessori. In rito, l’appellante chiede l’ammissione della nota dell’A.S.P. di Messina, sede di Lipari, prot. n. 124/ISP del 17 giugno 2015, recante parere favorevole sotto il profilo igienico-sanitario sul progetto in sanatoria, documento che la stessa prospetta come indispensabile ai fini della decisione.

Il Comune di Lipari non si è costituito.

6. All’udienza del giorno 17 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I. Il Collegio reputa preliminarmente necessario fissare l’angolo visuale entro cui deve essere ricostruita la sequenza logica della decisione.

La sentenza appellata ha ritenuto che il diniego comunale resistesse alle censure, muovendo dall’assunto secondo cui l’atto impugnato sarebbe sorretto da “distinte ed autonome motivazioni” e applicando, conseguentemente, la regola del c.d. “provvedimento plurimotivato” con assorbimento delle ulteriori doglianze.

Orbene, è proprio su questo snodo che l’appello impone una rimeditazione più rigorosa, e non meramente nominalistica, del rapporto tra le rationes poste a fondamento del diniego. L’odierna appellante, infatti, non si limita a contestare “in blocco” l’esito sfavorevole, ma deduce che tra le ragioni di rigetto figura un profilo ulteriore (incentrato sul precedente diniego della sanatoria relativa al manufatto principale e sulla natura accessoria e pertinenziale delle opere), non previamente contestato in sede di avvio del procedimento, con conseguente lesione delle garanzie partecipative; denuncia, altresì, l’erroneità dell’impostazione che ha addossato alla parte la mancata acquisizione del nulla osta igienico-sanitario, nonostante la stessa interlocuzione amministrativa desse atto che tale parere era “già richiesto dal Comune”.

Queste censure, per la loro struttura, non consentono di replicare meccanicamente la griglia del “plurimotivato” così come impiegata dal primo Giudice. L’idea di rationes davvero autonome e logicamente impermeabili, difatti, presuppone che ciascuna ragione ostativa sia maturata in un procedimento correttamente governato, nel quale l’interessato sia stato posto in condizione di conoscere tempestivamente il nucleo effettivo delle ragioni ostative e di interloquire su di esse in modo utile. La pluralità delle motivazioni rischia di tradursi, diversamente, non in un rafforzamento dell’atto, ma in un indice sintomatico di un procedimento che ha condotto all’esito sfavorevole attraverso un percorso non lineare, nel quale una ragione “qualificatoria” (attinente all’identità e al perimetro dell’istanza) viene valorizzata senza un previo e pieno contraddittorio, e una ragione “istruttoria” (mancata acquisizione del parere sanitario) viene posta a carico della parte senza che sia chiarito, con la necessaria trasparenza, l’esatto riparto degli oneri e degli adempimenti.

Ne consegue che, nel presente giudizio, l’ordine delle questioni non può che muovere dai motivi che investono la correttezza del procedimento e la genuinità del contraddittorio sulle ragioni ostative effettivamente determinanti, perché tali profili incidono sulla legittimità genetica dell’azione amministrativa e, per riflesso, sulla stessa tenuta argomentativa della sentenza appellata.

II. Con il primo motivo l’appellante lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 e seguenti della legge n. 241/1990, deducendo che il diniego comunale sarebbe illegittimo perché adottato all’esito di un contraddittorio procedimentale non effettivo e non completo.

L’appellante sostiene, in particolare, che l’Amministrazione abbia avviato il procedimento di rigetto prospettando come ragione ostativa la sola carenza documentale, inducendo così l’interlocuzione procedimentale a svilupparsi esclusivamente su tale terreno; e che, nondimeno, nel provvedimento conclusivo abbia poi fondato il rigetto anche su un diverso e ulteriore presupposto ostativo, di natura qualificatoria, imperniato sulla pretesa pertinenzialità delle opere rispetto a un fabbricato principale già destinatario di precedente diniego, con conseguente preclusione della sanatoria.

Il motivo è fondato e deve essere accolto.

La censura, se correttamente isolata nella sua essenza, non attiene a un difetto meramente “formale” del procedimento, né si esaurisce nel rilievo – pur evocato – di una motivazione ritenuta insufficiente o generica; essa investe, in modo più profondo, la lealtà e la trasparenza del percorso decisorio, là dove l’Amministrazione, dopo avere preannunciato un esito sfavorevole su un determinato presupposto, definisce la pratica fondandosi anche su un diverso presupposto, ontologicamente più incisivo, che l’interessata apprende soltanto quando la decisione è ormai cristallizzata.

Occorre, pertanto, fissare il dato di partenza, nella sua nuda sequenza, perché è proprio la sequenza a “parlare” e a qualificare il vizio.

Da un lato, con la comunicazione dell’8 luglio 2013 il Comune ha avviato il procedimento di rigetto dell’istanza di sanatoria per carenza di documentazione, richiamando espressamente l’art. 2, comma 37, lett. d), della legge n. 662/1996. In quella sede, dunque, il baricentro dell’interlocuzione è stato collocato – in modo univoco – sul piano documentale e istruttorio: in sostanza, l’interessata è stata posta di fronte a un paradigma lineare, nel quale la definizione negativa della pratica sarebbe dipesa dalla mancata integrazione di elementi richiesti.

Dall’altro lato, il provvedimento conclusivo del 1° giugno 2015, prot. n. 13329, ha rigettato l’istanza sì per carenza di documentazione, ma altresì “perché il fabbricato di cui le opere erano pertinenza è stato rigettato”, facendo espresso richiamo al precedente provvedimento del 4 settembre 2001, prot. n. 29425. Questo secondo segmento non costituisce un mero “orpello” motivazionale, né un’aggiunta marginale che si limita a rafforzare una decisione già compiutamente giustificata sul piano documentale. Al contrario, esso introduce un criterio decisorio che opera su un livello differente e più radicale: non dice soltanto che la pratica è incompleta ma si sostiene che, per come l’Amministrazione la inquadra, la pratica è preclusa.

La distinzione è tutt’altro che nominalistica.

La “carenza documentale” appartiene, fisiologicamente, alla dimensione dell’istruttoria: presuppone che l’Amministrazione prenda sul serio la domanda così come formulata, e che ne verifichi, con gli strumenti ordinari, i presupposti, chiedendo integrazioni e chiarimenti; in questo scenario, il contraddittorio è diretto a colmare lacune, a precisare dati, a completare un fascicolo.

La motivazione pertinenziale, invece, soprattutto quando si salda all’esistenza di un precedente rigetto, appartiene alla dimensione della qualificazione dell’oggetto: essa presuppone che l’Amministrazione non stia più semplicemente chiedendo “documenti mancanti”, ma stia assumendo una determinata lettura della domanda, riducendone il perimetro e collocandola entro un ambito preclusivo. È, in altri termini, un motivo che “sposta” il fuoco: non è più in discussione soltanto ciò che manca nel fascicolo, ma ciò che la domanda, secondo l’Amministrazione, è e può essere.

È precisamente per questa ragione che il contraddittorio procedimentale, in casi come questo, non può essere degradato a semplice formalità. Il contraddittorio non è, infatti, un ornamento dell’azione amministrativa; è il luogo nel quale l’interessato deve poter comprendere – prima della decisione – quali siano le ragioni realmente ostative, così da poter intervenire in modo utile e mirato.

E qui si colloca la frattura procedimentale, denunciata dall’appellante e riscontrabile, nei suoi tratti essenziali, già dalla comparazione tra la comunicazione del 2013 e il diniego del 2015.

L’appellante insiste, con puntualità, su un punto che il Collegio reputa decisivo: la ragione pertinenziale, quale ragione ostativa concorrente posta a fondamento del rigetto, non risulta essere stata indicata nella comunicazione di avvio del procedimento dell’8 luglio 2013; né essa risulterebbe evidenziata nella precedente interlocuzione del 26 gennaio 2006, che aveva orientato l’iter verso un esito favorevole condizionato alla produzione documentale.

Ebbene, il contraddittorio avviato nel 2013 è stato configurato, per quanto risulta, come contraddittorio “sulla carenza documentale”. Se, poi, la decisione del 2015 viene sorretta anche da una ragione qualificatoria, idonea a mutare l’inquadramento dell’istanza e a precluderne l’accoglibilità proprio per la sua riferibilità pertinenziale a un fabbricato principale già oggetto di rigetto, allora il contraddittorio offerto nel 2013 non può dirsi pieno, perché non è stato consentito all’interessata di confrontarsi sul punto che – per la sua natura – non è semplice “documento mancante”, ma criterio selettivo e preclusivo.

Qui si coglie, altresì, l’aspetto più concreto e, se si vuole, più “semplice” del problema, pur nella sua inevitabile tecnicità.

Se l’Amministrazione dice al privato: “sto per rigettare perché mancano documenti”, il privato orienta le proprie difese e i propri apporti verso quel terreno (integra, chiarisce, produce documenti). Se, invece, l’Amministrazione intende dire: “rigetto perché considero l’opera come pertinenza”, allora il privato deve poter intervenire su quel terreno, che è diverso e deve poter spiegare qual è, secondo la propria prospettazione, l’oggetto dell’istanza; deve poter chiarire se si tratti di domanda riferita a “tutto l’immobile”, comprensiva anche delle opere già oggetto del primo condono; deve poter interloquire sulla qualificazione pertinenziale e sui suoi limiti. Ed è proprio ciò che l’appellante evidenzia, sottolineando che la conoscenza tempestiva di tale motivo avrebbe consentito di chiarire che non si verteva in tema di sanatoria di un immobile “pertinente ad altro immobile”, bensì di nuova richiesta di condono su “tutto l’immobile”, compresa la parte già oggetto di un primo rigetto.

Non si tratta, dunque, di una doglianza astratta o congetturale: è la rappresentazione, del tutto plausibile, di una diversa interlocuzione procedimentale che avrebbe potuto incidere sull’inquadramento della pratica e, dunque, sull’esito.

A ciò si aggiunge un ulteriore profilo che rafforza la fondatezza del motivo.

La sentenza appellata ha fatto applicazione della categoria del provvedimento plurimotivato, affermando che l’atto si fonda su “distinte ed autonome motivazioni” e arrestando lo scrutinio sulle censure afferenti alla carenza documentale.

Sennonché, nel caso concreto, la pretesa autonomia delle rationes non può essere postulata in modo automatico, quasi che il semplice pluralismo motivazionale “metta al riparo” l’atto da vizi che investono la sua formazione; quando una delle rationes è qualificatoria e incide sull’identità e sul perimetro della domanda, essa non è un motivo “laterale” in quanto condiziona, a monte, il significato dell’istruttoria e la stessa utilità del contraddittorio svolto sul piano documentale. È per questo che l’appellante, con argomento coerente, afferma che un motivo di ordine procedimentale, destinato a travolgere l’intero provvedimento, non poteva essere assorbito in forza di una lettura meramente formalistica del plurimotivato.

In conclusione, il Collegio deve prendere atto che il diniego del 2015 è stato fondato anche su una ragione ostativa qualificatoria (pertinenzialità rispetto al fabbricato principale) che, per come emerge dagli atti e per come dedotto in appello, non è stata tempestivamente e chiaramente posta a base del contraddittorio procedimentale attivato nel 2013, configurato come contraddittorio sulla sola carenza documentale. Tale difetto non è “di forma”, ma “di sostanza”, perché ha impedito un’interlocuzione piena su un presupposto che incide sull’oggetto dell’istanza e ne orienta l’esito.

III. Con il secondo motivo l’appellante lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 37, lett. d), della legge n. 662/1996 e dell’art. 96 della l.r. n. 11/2010, nonché il difetto di istruttoria e di motivazione, deducendo che l’Amministrazione comunale – e, per riflesso, la sentenza appellata – avrebbero impropriamente qualificato come “carenza documentale” imputabile alla parte la mancata acquisizione del parere di conformità igienico-sanitaria, nonostante tale parere risultasse indicato, già nella fase istruttoria, come “già richiesto dal Comune”.

Il motivo è fondato anche a prescindere da ogni questione relativa all’ammissibilità e all’indispensabilità, ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., della nota A.S.P. prot. n. 124/ISP del 17 giugno 2015 di cui l’appellante ha chiesto l’acquisizione.

Il Collegio, infatti, reputa che l’erroneità dell’impostazione seguita – tanto nell’atto di diniego quanto nel capo della sentenza che lo ha reputato legittimo – sia già desumibile in modo autosufficiente dalla stessa sequenza procedimentale come ricostruita negli atti di causa.

Ebbene, il capo della sentenza appellata ha ritenuto “evidente” la carenza documentale, affermando che la precisazione “già richiesto dal Comune” non avrebbe esonerato l’interessata dall’acquisizione del parere, richiamando la nota del 16 gennaio 2006 nella parte in cui, contestualmente alla richiesta all’Azienda sanitaria di esprimere il parere, si invitava la ditta a presentarsi presso l’ufficio competente per effettuare i versamenti necessari all’istruzione della pratica; da ciò traendo la conclusione per cui la ricorrente sarebbe stata “parte attiva” nel sub-procedimento sanitario e, pertanto, onerata dell’acquisizione del parere stesso, previo pagamento dei diritti.

Tale costruzione, tuttavia, non persuade, perché finisce con il sovrapporre due piani concettualmente distinti e, così facendo, introduce un automatismo che il dato procedimentale non consente.

Da un lato, è incontestabile che, in molte fattispecie, l’acquisizione di atti di assenso esterni possa richiedere la cooperazione dell’interessato, anche sul versante del pagamento di diritti o dell’integrazione di elaborati richiesti dall’ufficio chiamato ad esprimersi. Ma, dall’altro lato, è altrettanto vero che un conto è la cooperazione dell’interessato, altro conto è la traslazione su di lui dell’intero onere di “procurarsi” un parere che l’Amministrazione procedente dichiara, testualmente, di avere già richiesto.

Ed è proprio qui che la dicitura “già richiesto dal Comune” (nota del 26 gennaio 2006) assume un significato che non può essere neutralizzato con una formula apodittica. Quella dicitura, infatti, non è un inciso ornamentale: è la rappresentazione del modo in cui l’Amministrazione procedente intende governare l’istruttoria, e cioè mediante un segmento già attivato d’ufficio. Se l’ente procedente ha già attivato il canale istituzionale con l’Azienda sanitaria, allora la mancata acquisizione del parere non può essere immediatamente e automaticamente qualificata come “carenza documentale” imputabile al privato, se non a condizione di dimostrare, con sufficiente puntualità, che l’inerzia del sub-procedimento sia dipesa da uno specifico inadempimento collaborativo dell’interessato.

In altri termini, il ragionamento corretto non può essere: il parere non c’è, dunque la domanda è carente e la carenza è della parte. Il ragionamento, se si vuole restare fedeli alla stessa sequenza procedimentale, deve essere più esigente: il parere non risulta acquisito nonostante fosse già stato richiesto d’ufficio; occorre allora verificare se, e in quale punto, l’iter si sia arrestato per fatto imputabile alla parte, e se tale imputabilità sia stata resa percepibile e governata mediante sollecitazioni chiare e puntuali.

È su questo snodo che la motivazione dell’atto finale – e la motivazione del capo di sentenza che lo sorregge – mostra il proprio limite: la nota del 16 gennaio 2006, valorizzata dal T.A.R. Sicilia, dimostra che l’Amministrazione aveva richiesto il parere all’ufficio sanitario competente e, contestualmente, aveva richiamato l’esigenza di effettuare versamenti per l’istruzione; ma da ciò non discende, in modo lineare e necessitato, che l’onere di “acquisire” il parere si trasferisca integralmente sulla parte, quasi si trattasse di un documento nella sua esclusiva disponibilità.

A ciò si aggiunge un elemento, che la stessa ricostruzione degli atti rende difficilmente eludibile: la parte, a fronte della nota del 26 gennaio 2006, risulta avere adempiuto agli adempimenti di catastazione, dichiarazione antimafia e al pagamento dei diritti di segreteria, cioè proprio a quegli incombenti che la nota elencava con precisione; circostanza che, sul piano logico, rende poco convincente postulare, senza ulteriori riscontri, una persistente e colpevole inerzia della parte soltanto sul versante sanitario.

In definitiva, il Collegio ritiene che il diniego, nella parte in cui ha qualificato come carenza documentale imputabile alla parte la mancata acquisizione del parere igienico-sanitario, sia viziato da un difetto di istruttoria e da una non corretta ricostruzione del riparto degli oneri procedimentali, alla luce del dato testuale e funzionale per cui il nulla osta risultava già richiesto dal Comune.

Pertanto, il secondo motivo deve essere accolto, con conseguente illegittimità dell’atto gravato anche sotto tale profilo.

IV. Una volta riconosciuta la fondatezza del primo e del secondo motivo, il Collegio perviene, già per questa via, all’annullamento del diniego impugnato e alla conseguente riforma della sentenza appellata; restano, pertanto, assorbite le ulteriori doglianze, in quanto la rinnovazione dell’azione amministrativa dovrà avvenire muovendo da una ricostruzione puntuale e trasparente dell’oggetto dell’istanza del 30 marzo 1995 (prot. n. 8588), così come emerge dagli elaborati e dalla documentazione tecnica allegata alla domanda e richiamata in atti, sicché la definizione, in questa sede, di tali profili risulterebbe eccedente rispetto alla scelta decisoria assunta.

Per le ragioni che precedono l’appello deve essere accolto, con salvezza del potere dell’Amministrazione di riesercitare le proprie valutazioni mediante un procedimento effettivamente trasparente e sorretto da una motivazione specifica e controllabile che renda percepibili i presupposti ostativi e consenta la partecipazione dell’interessato.

Nulla deve disporsi riguardo alle spese di lite in mancanza di costituzione del Comune di Lipari.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n.g.r. 1138 del 2023, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento comunale di diniego del 1° giugno 2015 (prot. n. 13329), fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OB AG, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

TI Di BE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TI Di BE	OB AG

IL SEGRETARIO