Pubblicato il 22/09/2025

N. 07448/2025REG.PROV.COLL.

N. 06273/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6273 del 2022, proposto da
Act Hydroenergy S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Vecchio Verderame ed Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ravenna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Patrizia Giulianini ed Alessandra Ponseggi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Ravenna, Forlì-Cesena e Rimini, non costituita in giudizio;
Ministero della Cultura e Ministero della Transizione Ecologica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna n. 75/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 settembre 2025 il Cons. Giordano Lamberti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – La società appellante è titolare dell’impianto idroelettrico sito nel Comune di Cervia (loc. Mensa Matellica), situato lungo il fiume Savio ed in funzione dal 2015.

2 – L’appellante riferisce che il Servizio Tecnico di Bacino della Regione Emilia-Romagna le aveva chiesto, con nota PG/2016/178913 del 14.03.2016, di elaborare un progetto manutentivo di consolidamento spondale del predetto fiume Savio per rimediare ai dissesti verificatesi in un’area a monte del citato impianto.

2.1 - La società, pur negando di avere una responsabilità relativamente al dissesto, aveva presentato il progetto in data 29.06.2016 e nel 13.07.2016 aveva ottenuto il relativo nulla osta idraulico dall’Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile (ARSTPC), che autorizzava la realizzazione delle opere.

2.2 - Con nota prot. n. 6380 del 21.05.2020, la Sopraintendenza Archeologica Belle Arti e paesaggio per le Province di Ravenna, Forlì-Cesena e Rimini aveva segnalato al Comune di Ravenna la realizzazione di trasformazioni dell’area tutelata contigua al fiume Savio.

Pertanto, l’Agenzia regionale per la prevenzione, l’ambiente e l’energia dell’Emilia-Romagna (ARPAE) comunicava l’avvio del procedimento di verifica dei titoli autorizzatori della società e contestava una serie di inadempimenti alle prescrizioni ivi contenute.

3 - Il Comune contestava quindi l’illegittimità delle opere di difesa spondale per la mancanza di idoneo titolo edilizio e dell’autorizzazione paesaggistica. Per tale ragione, l’autorità comunale ingiungeva il ripristino dello stato dei luoghi, previa presentazione di eventuale progetto da concordare con gli Enti coinvolti e/o comunque secondo le modalità da questi prescritte.

4 – La società appellante ha impugnato tale provvedimento avanti il Tar per l’Emilia Romagna, lamentando: l’incompetenza del Comune, la tardività dell’atto, la non necessità della c.i.l.a. e la qualificazione asseritamente erronea dell’intervento quale “manutenzione straordinaria”, la non necessità dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 ed, infine, la contraddittorietà dell’ordine di ripristino adottato dallo stesso Comune che aveva richiesto la presentazione del progetto.

5 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso.

6 – L’originaria ricorrente ha proposto avverso tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

6.1 - Con il primo motivo (“ Error in procedendo ed in iudicando: errata valutazione e/o travisamento degli atti di causa in relazione alla questione del “disboscamento ”) l’appellante lamenta l’errata valutazione del giudice di primo grado, in quanto la società appellante non avrebbe svolto alcuna attività di disboscamento, né di taglio delle alberature. Deduce che la nota della Sopraintendenza del 19.05.2020 avente prot. n. 72963 non conterrebbe alcuna documentazione dimostrativa del fatto che il disboscamento sia stato eseguito dall’appellante, né tale atto addebita l’intervenuto disboscamento alla società. Inoltre, il verbale del sopralluogo in data 22.06.2020, eseguito dagli agenti del Comune di Ravenna addetti alla vigilanza edilizia, si limita a contenere un riferimento al “previo disboscamento dell’alberatura esistente”.

La società sostiene che il disboscamento e la realizzazione delle serre lungo la riva sono antecedenti all’esecuzione dell’intervento di manutenzione. Ciò trova conferma nella relazione tecnica del progetto, ove non viene prevista alcuna attività di disboscamento, né il ripristino della vegetazione abbattuta, riguardando la semplice riparazione spondale richiesta dall’ARSTPC.

A conferma di tale circostanza, l’appellante richiama la relazione tecnica del Progetto dove si rilevava come fosse già presente un taglio, di circa un anno prima, in sfregio della sponda sinistra, con conseguente impoverimento del terreno degli apparati radicali che lo trattengono durante le piene fluviali.

Anche nella relazione dell’ing. NC la causa del cedimento spondale è da attribuirsi alle attività di disboscamento eseguite da terzi lungo l’alveo del fiume al fine di consentire l’installazione delle serre nell’anno 2014 nella proprietà Agostini.

Alla luce di tali circostanze, l’appellante ribadisce di non aver svolto l’attività di disboscamento che risulta essere finalizzata al perseguimento degli interessi della proprietà di terzi a realizzare le strutture serricole.

6.2 - Con il secondo motivo (“ Error in iudicando: Erroneità e illegittima della sentenza in relazione al rigetto del terzo motivo del ricorso introduttivo: sulla non necessarietà della CILA e di ulteriori titoli abilitativi - Violazione e falsa applicazione dall’art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001 nonché dall’art. 7 della L.R. Emilia Romagna 30 luglio 2013, n. 15 - Violazione e falsa applicazione dell’art. 93 del r.d. n. 523/1904 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 86 e 89 del d.lgs. n. 112/1998 nonchè dell’art. 19, comma 5, della L.R. n. 13/2015 – Eccesso di potere per sviamento dei presupposti di legge e carenza di istruttoria ”) l’appellante insiste nel negare che tra le attività svolte dalla società vi sia quella del disboscamento.

Ciò premesso, l’appellante prospetta che il ripristino della situazione di dissesto spondale sia da qualificarsi quale manutenzione ordinaria assoggettata all’attività di edilizia libera, ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. a) del d.P.R. n. 380/2001. Infatti, l’intervento consistente nella realizzazione di una c.d. “Palificata viva di sostegno semplice”, mediante pali in legno naturale da inserirsi sulla sponda fluviale con funzione protettiva dalle erosioni operate dal corso del fiume Savio, non ha determinato alcuna rilevante trasformazione del territorio, né ha avuto ad oggetto la realizzazione di eventuali opere su parti strutturali di manufatti o infrastrutture tale da comportare il preventivo ottenimento di titoli autorizzativi previsti dalla Legge Urbanistica.

L’appellante ribadisce inoltre che la documentazione di progetto di riparazione spondale sia “ sostanzialmente corrispondente ” a quella richiesta per la presentazione della c.i.l.a. e che, pertanto, la società avrebbe assolto gli oneri istruttori posti a suo carico. Ancora con riferimento alla mancanza di un valido abilitativo, la società prospetta che il nulla osta idraulico costituisca di per sé titolo abilitativo necessario e sufficiente per l’esecuzione dell’intervento manutentivo. Sul punto l’appellante richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 44/2019.

6.3 - Con il terzo motivo (“ Error in iudicando: erroneità e illegittimità della Sentenza in relazione al quarto motivo di ricorso: sulla non assoggettabilità dell’intervento ad autorizzazione paesaggistica - Violazione e falsa applicazione degli artt. 142, 146, 149 e 167 del D.lgs. n. 42/2004 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 4 nonché dell’Allegato A – punto 25 del d.P.R. n. 31/2017 -– Eccesso di potere per sviamento dei presupposti di legge e carenza di istruttoria ”) la società appellante lamenta che l’intervento non richiederebbe l’autorizzazione paesaggistica sia per le concrete modalità con le quali è stato realizzato, sia alla luce del nulla osta idraulico. Ciò in base all’art. 149, comma 1, lett. a) del d.lgs. n. 42/2004 e dell’art. 2 del d.P.R. n. 31/2017 con richiamo al punto A.25 dell’allegato A, ivi citato.

6.4 - Con il quarto motivo (“ Error in iudicando: erroneità e illegittimità della Sentenza in relazione al secondo motivo del ricorso introduttivo: sulla tardività del Provvedimento e sulla violazione e falsa applicazione dell’art. 19 (in combinato disposto del comma 3, con il comma 6-bis) nonché dell’art. 21-nonies della legge n. 241/90 e s.m.i ”) l’appellane deduce che l’esercizio dei poteri di autotutela attivati dal Comune a distanza di oltre 5 anni sarebbe tardivo. Inoltre, le comunicazioni della Sopraintendenza ed il successivo accertamento non avrebbero aggiunto nuovi elementi fattuali.

6.5 - Con il quinto motivo (“ Error in iudicando: erroneità e illegittimità della Sentenza in relazione al quinto motivo di ricorso: eccesso di potere per vizio di istruttoria e di motivazione in relazione al procedimento di verifica avviato da ARPAE ”) l’appellane deduce la carenza di istruttoria del Comune, che non avrebbe tenuto conto del parallelo procedimento condotto da ARPAE, secondo cui la società avrebbe dovuto presentare un nuovo progetto di sistemazione spondale. La società si troverebbe a fronteggiare le contrapposte richieste del Comune e dell’ARPAE, il tutto in pendenza del giudizio innanzi al TSAP.

6.6 - Con il sesto motivo (“ Error in iudicando: erroneità della Sentenza in relazione al primo motivo del ricorso introduttivo: incompetenza del Comune di Ravenna all’adozione del provvedimento impugnato - Violazione e falsa applicazione dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004” ) l’appellante deduce l’incompetenza del Comune ad adottare il provvedimento impugnato.

Nello specifico, rileva che la delega della Regione a favore dei Comuni di cui all’art. 60 della legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 24/2017 non potrebbe radicare la competenza comunale nel caso di specie in considerazione del fatto che i lavori sono stati assentiti in data antecedente mediante nulla osta idraulico.

7 – Appare logicamente prioritario l’esame di quest’ultima censura, in quanto secondo un costante orientamento, il vizio di incompetenza deve essere sempre scrutinato per primo (cfr. Ad Plen 5/2015).

La censura è infondata, dovendosi al riguardo integralmente confermare la statuizione del Tar. Invero, la legge regionale dell’Emilia – Romagna n. 23/2009, con l’art. 40- decies, ha previsto espressamente la delega ai Comuni delle funzioni amministrative di cui agli artt. 146-147, 150-154, 159, 167 e 181 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, nonché delle funzioni attinenti alla valutazione di compatibilità paesaggistica delle opere edilizie, da svolgersi nell’ambito dei procedimenti di sanatoria ordinaria e speciale. Sebbene la norma in esame sia stata abrogata dalla L.R. Emilia-Romagna n. 24/2017, quest’ultima ha tuttavia confermato, con l’art. 60 ( recte: art. 69), la delega ai Comuni riguardo alle citate funzioni amministrative in materia paesaggistica.

7.1 – Sempre in via prioritaria va accolto il rilievo del Comune che ha eccepito l’inammissibilità, ai sensi dell’art. 104 c.p.a., della documentazione prodotta per la prima volta durante il giudizio di secondo grado. Tale inammissibilità non coinvolge le disposizioni di legge e regolamentari prodotte, ma solo altro genere di documentazione quale, in particolare, la consulenza tecnica che ben poteva essere prodotta già durante il giudizio di primo grado.

8 – Nel merito, l’appello merita accoglimento.

Il rigetto del ricorso di primo grado si basa sulle caratteristiche dell’intervento, asseritamente posto in essere dall’appellante, che avrebbe incluso anche “ operazioni di taglio di alberature e disboscamento ” con la conseguenza che “ l’intervento realizzato dalla ricorrente è consistito anche in operazioni di trasformazione fisica del territorio ”.

Su tale presupposto, il Tar ha quindi concluso che: - l’intervento di ripristino spondale sarebbe stato correttamente qualificato dall’Amministrazione come manutenzione straordinaria, con conseguente necessità della CILA; - essendosi verificato un mutamento dello stato dei luoghi, la società avrebbe dovuto chiedere il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

L’assunto da cui muove il ragionamento del Giudice di primo grado e sotteso al provvedimento impugnato non trova alcuna conferma probatoria negli atti del procedimento; invero, non sussiste alcun elemento atto a ricondurre l’opera di disboscamento e modifica della sponda all’attività della società appellante.

Al riguardo, nella nota del 19.5.2020 della Soprintendenza non risulta allegata alcuna documentazione che comprovi che la società avrebbe eseguito il disboscamento nell’area in questione.

Anche il verbale del sopralluogo in data 22.6.2020 eseguito dagli agenti del Comune di Ravenna si limita a fotografe la situazione in essere, ivi incluso l’avvenuto disboscamento, ma senza che sia dato rintracciare alcun elemento oggettivo atto a ricondurre la responsabilità di tale opera alla società appellante.

8.1 – Fermo il difetto istruttorio del procedimento che ha condotto al provvedimento impugnato, le allegazioni della società appellante appaiono idonee ad escludere la sua responsabilità l’attività di disboscamento, potendosi infatti ragionevolmente presumere che questa si collochi in un tempo antecedente ai lavori di messa in sicurezza della sponda del fiume posti in essere dalla società, collocandosi in un area di proprietà di terzi dove, in luogo della vegetazione, sono sorte delle strutture serricole lungo l’alveo del fiume.

In particolare, rilevano le seguenti circostanze:

- in base alla relazione tecnica del Progetto, l’intervento di manutenzione da realizzarsi non prevede alcun preventivo disboscamento dell’area in questione, né tanto meno il ripristino della vegetazione abbattuta, avendo tale intervento manutentivo ad oggetto la semplice riparazione spondale richiesta dalla ARSTPC; nella stessa relazione si dà atto di come fosse già presente “ un taglio, di circa un anno fa, (assai radicale ossia poco selettivo), in sfregio della sponda sinistra che ha certamente impoverito il terreno di quegli apparati radicali che trattengono il terreno durante le erosioni che si accompagnano alle piene fluviali ”

- nell’area del disboscamento, oltre al taglio a raso della vegetazione, sono stati riscontrati anche altri interventi antropici, principalmente un impianto di derivazione idrica nonché le relative attrezzature ed una conseguente modifica del profilo dell’alveo, finalizzato all’agevolazione della posa delle tubazioni di collegamento con le acque del Savio; inoltre, nelle adiacenze dell’area in questione, sino a ridosso dell’alveo, sono state riscontrate serre per la produzione di prodotti ortofrutticoli, realizzate a cavallo dell’intervento di taglio della vegetazione;

- nella relazione tecnica depositata nel giudizio di primo grado si afferma che la necessità di realizzare l’intervento di manutenzione in esame richiesto dall’ARSTPC alla società è da rinvenirsi nel cedimento spondale causato proprio dall’attività di disboscamento poste in essere da terzi lungo l’alveo del fiume al fine di consentire l’installazione delle serre nell’anno 2014.

8.2 - Gli elementi innanzi ricordati contribuiscono ad avvalorare la carenza di istruttoria dell’amministrazione che, senza alcun riscontro concreto, ha addebitato all’appellante anche l’attività di disboscamento contestata.

9 - L’accoglimento dell’appello sotto il profilo che precedete risulta di per sé idonea a travolgere il provvedimento impugnato, dovendosi ritenere che, salvo ogni successivo approfondimento dell’amministrazione, l’attività della società si sia limitata ad un intervento manutentivo, consistente nella realizzazione di una c.d. “Palificata viva di sostegno semplice”, mediante pali in legno naturale da inserirsi sulla sponda fluviale con funzione protettiva dalle erosioni operate dal corso del fiume Savio, autorizzato con il Nulla Osta rilasciato dall’ARSTPC con provvedimento n. 262230 del 13.7.2016.

Dal momento che, allo stato e salva ogni ulteriore verifica, pare doversi escludere l’imputazione all’appellante dell’attività di disboscamento e modifica dello stato dei luoghi e, di conseguenza, l’opera concretamente posta in essere dall’appellante si profila come ben diversa e decisamente meno impattante di come contestata nel provvedimento impugnato, questo deve essere annullato, a prescindere dalle ulteriori censure dedotte dalla società.

Sarà l’amministrazione, se del caso, a dover approfondire l’aspetto riguardante la responsabilità dell’attività di disboscamento e modifica della riva del fiume e a rivalutare l’effettiva consistenza del supposto abuso e le relative conseguenze.

10 – Per le ragioni esposte l’appello va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve trovare accoglimento il ricorso di primo grado nel senso innanzi specificato.

Ad una valutazione complessiva della controversia le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) accoglie l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2025, tenutasi con modalità telematica, con l'intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Giordano Lamberti

IL SEGRETARIO