Pubblicato il 01/08/2025

N. 06855/2025REG.PROV.COLL.

N. 04311/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4311 del 2023, proposto da AN De ME, rappresentato e difeso dall’Avvocato Aldo Scipione e dall’Avvocato Luca Scipione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Formia, non costituito in giudizio

per la riforma

della sentenza n. 849 del 25 ottobre 2022 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di NA, sez. I, resa tra le parti, che ha respinto il ricorso proposto dall’odierno appellante contro la nota prot. n. 74/11 del 26 aprile 2011, notificata il 20 giugno 2011, con la quale è stata rigettata dal Comune di Formia la richiesta di permesso di costruire in sanatoria assunta al prot. n. 48134 del 5 ottobre 2010, presentata in relazione alle opere realizzate su edificio esistente sul terreno riportato in catasto al foglio n. 5, particella n. 223 e già oggetto dell’ordinanza di demolizione n. 222 dell’8 luglio 2010.

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli, mentre nessuno è comparso per le parti;

viste le conclusioni come in atti;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno appellante, AN De ME, è proprietario, giusto decreto di trasferimento del Tribunale di NA n. 5318 del 12 dicembre 2003, del fabbricato indicato in catasto al foglio n. 5, particella n. 223, precedentemente appartenuto a NA SA.

1.1. Su tale immobile, da un lato, è stato realizzato un edificio in virtù della concessione edilizia n. 152 del 31 maggio 1979 e, dall’altro, è stata presentata domanda di condono edilizio assunta dal Comune di Formia al prot. n. 12190, prat. n. 1404/86, del 29 marzo 1986, per:

a) un mutamento di destinazione del precedente uso agricolo di fabbricato avente superficie abitabile di mq 78,75;

b) l’edificazione di un manufatto avente una superficie abitabile di mq 111,27 ed una per servizi accessori di mq 20,00, in difformità dalla suddetta concessione edilizia del 31 maggio 1979.

1.2. Non essendo l’istanza de qua corredata di documentazione fotografica ed elaborati grafici, con nota prot. n. 12190/17100 del 24 aprile 1996 il Comune di Formia ha chiesto a L.F. documentazione integrativa, cui l’interessata non ha fornito riscontro.

1.3. In data 27 gennaio 2006 il Comune di Formia ha condotto un primo sopralluogo sul terreno di proprietà del ricorrente, riscontrando la presenza di difformità nell’edificato rispetto a quanto rappresentato nella citata domanda di condono.

1.4. Il 31 marzo 2010 si è svolto un nuovo accesso sulla proprietà di AN De ME, i cui esiti sono stati rappresentati nella nota prot. n. 16993 del 12 aprile 2010, completa di documentazione fotografica.

1.5. In particolare, gli uffici hanno accertato l’esecuzione delle seguenti opere non denunciate nella domanda di condono del 29 marzo 1986:

a) muratura in pietrame lunga circa m 196, con altezza variabile da m 0,40 a m 3,00, funzionale alla costruzione di terrazzamenti e contenimenti, in parte completata con l’infissione di paletti di ferro e rete metallica;

b) cancello carrabile scorrevole in ferro e legno con pilastri in muratura delle dimensioni di m 5,00 x 2,00;

c) struttura in muratura portante in blocchetti di calcestruzzo e rivestimento in pietra a vista e divisori interni, avente dimensioni di m 15,20 x 3,00 x 2,70 (h) costituita da tre locali adibiti a deposito, con ingresso pedonale muniti di porte e finestre e di un ulteriore piccolo deposito di legna;

d) variazioni al fabbricato principale preesistente consistenti in un rivestimento con malta cementizia e pietrame, una ringhiera di circa m 10,00, apertura di due porte finestre con variazione del prospetto laterale;

e) manufatto aperto su due lati in adiacenza al fabbricato principale dalle dimensioni di m 9,20 x 4,40 x 2,14-3,50 (h), al cui retro è stato eseguito un divisorio al fine di ampliare la superficie utile dello stesso edificio principale;

f) struttura fuori terra indipendente a retro del fabbricato principale di m 4,00 x 2,80 x 1,90 (h) destinata a cisterna.

1.6. Tutte le suddette opere sono state realizzate senza alcun titolo abilitativo in zona inclusa nel perimetro del Parco naturale regionale dei Monti Aurunci (l reg. 6 ottobre 1997 n. 29), sottoposta a vincolo idrogeologico (r.d. 30 dicembre 1923 n. 3267) e vincolata a fini ambientali e paesaggistici ex artt. 1, lett. f), d.l. 27 giugno 1985 n. 312, conv. nella l. 8 agosto 1985 n. 431, 21-23, l. reg. 6 luglio 1998 n. 24, nonché in base alle delibere della Giunta regionale n. 556 del 25 luglio 2007 e 1025 del 21 dicembre 2007 con le quali è stato adottato il PTPR.

1.7. In relazione a quanto riscontrato, con l’ordinanza n. 141 del 29 aprile 2010 è stata ingiunta la sospensione dei lavori e con successiva ordinanza n. 222 dell’8 luglio 2010 è stata ingiunta la demolizione.

1.8. Con la nota assunta al prot. n. 48134 del 5 ottobre 2010, in relazione alle opere oggetto dell’ordinanza di demolizione n. 222 del 2010, AN De ME ha domandato il rilascio del permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001.

1.9. L’amministrazione civica tuttavia, previa instaurazione del contraddittorio procedimentale con nota prot. n. 6268 dell’11 febbraio 2011, alla quale non ha fatto seguito alcuna osservazione, con successiva nota prot. n. 74/11 del 26 aprile 2011, notificata il 20 giugno 2011, ha rigettato la suddetta richiesta, in quanto le opere in discorso non sono conformi agli strumenti urbanistici vigenti.

2. Avuto riguardo a ciò, con il ricorso all’esame, notificato il 1° settembre 2011 e depositato il successivo giorno 15 settembre, AN De ME ha impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di NA (di qui in avanti per brevità il Tribunale) il provvedimento indicato in epigrafe, affidando le proprie sorti ad un unico mezzo di gravame con il quale ha denunciato la violazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990, oltre ad eccesso di potere per difetto di istruttoria in relazione all’omesso preventivo esame dell’istanza di condono del 29 marzo 1986, affermando che le opere edilizie supposte in difformità o abusiva fossero già contemplate nella domanda di sanatoria suddetta, come emergerebbe pure dalla perizia richiamata nel decreto di trasferimento emesso in favore del ricorrente dal Tribunale di NA che le menziona specificando l’esistenza di una istanza di condono.

2.1. Sotto altro profilo, la parte ricorrente ha affermato che non sono indicate nel dettaglio le ragioni del contrasto tra l’edificato e le norme urbanistiche.

2.2. Non si è costituito nel primo grado del giudizio il Comune di Formia.

2.3. Alla camera di consiglio straordinaria di smaltimento dell’11 ottobre 2022 la causa è stata trattenuta per la decisione.

3. Con la sentenza n. 849 del 25 ottobre 2022 il Tribunale ha respinto il ricorso.

3.1. Secondo il primo giudice, ogni riferimento alla perizia allegata al decreto di trasferimento, sulla cui base AN De ME ha acquisito la proprietà del fondo su cui insistono gli abusi di cui è causa, non è pertinente all’oggetto della decisione, venendo unicamente in questione un raffronto tra il tenore della domanda di condono presentata all’amministrazione civica il 29 marzo 1986 e l’elenco di opere oggetto dapprima di ordine di ripristino, giusta ordinanza urbanistica dell’8 luglio 2010, e quindi di diniego di sanatoria, come da nota municipale del 26 aprile 2011.

3.2. Ebbene, da un mero confronto tra il testo dell’istanza di condono edilizio anzidetta e le opere poste dal Comune di Formia a fondamento dell’ordine di demolizione dell’8 luglio 2010 e della successiva reiezione della domanda di accertamento di conformità, di cui alla nota del 26 aprile 2011 qui gravata, emerge la totale infondatezza del ricorso.

3.3. Infatti, mentre il condono ex l. 28 febbraio 1985 n. 47 è stato richiesto esclusivamente per un mutamento di destinazione del precedente uso agricolo di un fabbricato avente superficie abitabile di mq 78,75 e per la realizzazione, in difformità dal titolo posseduto, di un edificio con una superficie abitabile di mq 111,27 ed una per servizi accessori di mq 20,00, i manufatti rilevati nel sopralluogo del 31 marzo 2010 hanno ben altra natura e consistenza.

3.4. In particolare, si tratterebbe, ad avviso del Tribunale, di un eterogeneo insieme di oggetti che comprendono una vasta opera muraria funzionale a terrazzamenti e riempimento, oltre ad ulteriori ampliamenti ed altri corpi edilizi accessori che nulla hanno a che spartire con l’oggetto della domanda di condono del 29 marzo 1986.

3.5. Fermo restando che, quindi, le opere suddette non sono coperte dalla domanda di condono proposta ai sensi della l. n. 47 del 1985, il Tribunale ha osservato ulteriormente che la ragione del contrasto con le norme urbanistiche è evidente.

3.6. Infatti, essa sarebbe evincibile dall’ordinanza di demolizione dell’8 luglio 2010, espressamente richiamata dal diniego del 26 aprile 2011, e consiste nell’assenza dei necessari titoli abilitativi edilizi e paesaggistici richiesti dalla circostanza che il terreno di cui è causa insiste in zona attinta da vincoli mai rimossi dalle Autorità competenti alla loro tutela, vincoli che rendono quanto edificato non sanabile ex art. 36, d.P.R. n. 380 del 2001, mancando il presupposto della natura solo formale dell’abuso.

3.7. A tale ultimo riguardo il primo giudice ha osservato che la valutazione paesaggistica è presupposta ed autonoma rispetto al titolo edilizio, sì che, in caso di manufatto costruito in violazione del vincolo paesistico, non è applicabile il principio di doppia conformità di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto l’ambito paesaggistico concerne aspetti diversi da quelli edilizi, costituenti l’oggetto dell’accertamento di conformità.

3.8. Per tali ragioni, dunque, il Tribunale ha respinto il ricorso.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello AN De ME, lamentandone l’erroneità per le ragioni che saranno esaminate, e ne ha chiesto la riforma, con il conseguente annullamento dell’atto gravato in prime cure.

4.1. Non si è costituito il Comune appellato.

4.2. Nell’udienza pubblica dell’8 luglio 2025 il Collegio, sulle conclusioni come in atti, ha trattenuto la causa in decisione.

5. L’appello è infondato.

6. Con il primo motivo (p. 7 del ricorso) l’odierno appellante deduce che a tutt’oggi il Comune di Formia non ha ancora esaminato la domanda di condono edilizio prot. 12190 presentata al Comune di Formia il 29 marzo 1986 da NA SA (pratica condono edilizio n. 1404/86), a cui è subentrato lo stesso appellante in forza del decreto di trasferimento emanato il 12 dicembre 2003 dal giudice dell’esecuzione del Tribunale di NA.

6.1. L’esame della detta domanda doveva essere svolto, secondo l’appellante, prima dell’esame della domanda di accertamento di conformità presentata da questi con l’istanza prot. 48134 del 5 ottobre 2010, in quanto, se le opere oggetto detta domanda sono completate nella domanda di condono edilizio, la domanda di accertamento di conformità sarebbe assorbita dell’esito favorevole della pregressa domanda di condono edilizio.

6.2. Infatti, diversamente dall’assunto del Tribunale, l’ordinanza n. 222 dell’8 luglio 2010 non specificherebbe che le opere rinvenute sono diverse delle opere oggetto della domanda di condono edilizio, ma si limita a descrivere le opere abusive rinvenute sul terreno.

6.3. Il motivo va respinto perché, come ha bene rilevato il primo giudice, le opere abusive, di cui all’istanza ex art. 36, sono diverse da quelle oggetto della precedente domanda di condono, sicché l’accoglimento di questa, anche ad oggi, non assorbirebbe l’istanza ex art. 36 e non renderebbe certo legittima l’esecuzione di tali opere, non comprese nella domanda di condono.

7. Con il secondo motivo (pp. 7-8 del ricorso) l’odierno appellante deduce che, secondo il Tribunale, il contrasto con le norme urbanistiche è evincibile dall’ordinanza di demolizione n. 222 dell’8 luglio 2010 espressamente richiamata nel diniego e consiste nell’assenza dei necessari titoli abilitativi.

7.1. L’assunto del Tribunale sarebbe erroneo in quanto nella detta ordinanza sono descritte le opere abusive rinvenute, ma non toglie che nel rigetto della domanda di accertamento di conformità dovevano esplicitate le ragioni dell’asserito contrasto alle norme degli strumenti urbanistici e l’entità dello stesso e in base a quali accertamenti istruttori sia stato riscontrato l’asserito contrasto e quali norme urbanistiche violate.

7.2. Il provvedimento di rigetto, diversamente dall’assunto del Tribunale, e carente di motivazione è il frutto di una grave carenza di istruttoria.

7.3. Anche questo motivo va respinto perché, come ha sempre correttamente rilevato il primo giudice, la ragione del contrasto con le norme urbanistiche è evidente, essendo evincibile dall’ordinanza di demolizione dell’8 luglio 2010, espressamente richiamata dal diniego del 26 aprile 2011, e consiste nell’assenza dei necessari titoli abilitativi edilizi e paesaggistici richiesti dalla circostanza che il terreno di cui è causa insiste in zona attinta da vincoli mai rimossi dalle Autorità competenti alla loro tutela, vincoli che rendono quanto edificato non sanabile ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, mancando il presupposto della natura solo formale dell’abuso.

7.4. Tali ragioni (e, cioè, l’assenza dei titoli abilitativi edilizi e, per giunta, anche delle autorizzazioni paesaggistiche), correttamente espresse dal primo giudice, non sono state nemmeno oggetto, per la loro insuperabile evidenza, di specifica censura da parte dell’appellante, con il conseguente rigetto della censura.

8. Con il terzo motivo (p. 9 del ricorso), infine, l’appellante deduce che nel provvedimento di rigetto non si accenna minimante al vincolo paesaggistico, ma solo al contrasto con le norme urbanistiche, e tale profilo sarebbe stato motu proprio aggiunto dal Tribunale, integrando la motivazione del provvedimento impugnato.

8.1. Certo sarebbe, diversamente dall’assunto del Tribunale, che nell’esame della domanda di sanatoria mediante accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 il Comune è tenuto acquisire il nulla osta della Autorità competente alla tutela dei vincoli, e in caso di assenza di nulla osta respinge la domanda di sanatoria.

8.2. Anche questo motivo è infondato perché la valutazione paesaggistica, come ha affermato il primo giudice, è presupposta ed autonoma rispetto al titolo edilizio, sì che, in caso di manufatto costruito in violazione del vincolo paesistico, non è applicabile il principio di doppia conformità di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto l’ambito paesaggistico concerne aspetti diversi da quelli edilizi, costituenti l’oggetto dell’accertamento di conformità.

8.3. Va qui solo ricordato, in aggiunta sulla specifica questione, che la sanatoria di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 si fonda sul rilascio di un provvedimento abilitativo sanante da parte della competente amministrazione, sempre possibile previo accertamento di conformità o di non contrasto delle opere abusive non assentite agli strumenti urbanistici vigenti nel momento della realizzazione e in quello della richiesta, previo accertamento di compatibilità paesaggistica nelle ipotesi in cui l’area sia assoggettata a vincolo paesaggistico e che è tassativamente limitato alle sole fattispecie contemplate dall’art. 167, comma 4, del d. lgs. n. 42 del 2004 (v., ex plurimis , Cons. St., zez. IV, 21 marzo 2019, n. 1874).

8.4. Tale previsione considera suscettibili di sanatoria (e, quindi, inidonei a determinare un vulnus alle esigenze paesaggistiche) esclusivamente:

1) i lavori che non determinano la creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;

2) i lavori effettuati con materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica;

3) i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001.

8.5. Al contrario, sono considerati sempre rilevanti dal punto di vista paesaggistico lavori che determinino incremento di superficie o di volumetria, come sono, pacificamente, molti dei lavori eseguiti nel caso di oggetto e oggetto dell’istanza ex art. 36.

8.6. In simili casi la rilevanza paesaggistica è direttamente assegnata dal legislatore ed è, conseguentemente, preclusa ogni valutazione in concreto in ordine all'effettivo pregiudizio dagli stessi arrecato rispetto al bene paesaggistico tutelato (Cons. St., sez. VI, 12 ottobre 2022, n. 8713).

8.7. Ciò è confermato dal fatto che il divieto di sanatoria si applica anche ai volumi interrati, a nulla rilevando il fatto che essi non rappresentino un ostacolo o una limitazione per le visuali panoramiche.

8.8. Declinando i principi esposti al caso di specie si osserva come molti dei manufatti sopra menzionati determinino, chiaramente, un incremento di superficie e di volume e, pertanto, non possano essere ricompresi nella previsione di cui all’art. 167, comma 4, del d. lgs. n. 42 del 2004.

8.8.1. L’esclusione dall’alveo applicativo della regola appena indicata comporta, per converso, la rilevanza paesaggistica dell’opera che discende direttamente dal disposto legale e ne consegue, dunque, l’insignificanza di ogni ulteriore valutazione, atteso che, come spiegato, la valenza paesaggistica è direttamente assegnata dal legislatore ed è, conseguentemente, preclusa ogni valutazione in concreto in ordine all’effettivo pregiudizio arrecato.

8.9. Anche questo motivo, dunque, va respinto.

9. L’appello, conclusivamente, va rigettato in tutti e tre i suoi motivi, con la piena conferma della sentenza impugnata.

10. Non vi è luogo alle spese del grado, non essendo costituito il Comune di Formia.

10.1. Rimane definitivamente a carico di AN De ME, per la soccombenza, il contributo unificato versato per la proposizione dell’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da AN De ME, lo respinge e, per l’effetto, conferma anche ai sensi di cui in parte motiva la sentenza impugnata.

Nulla sulle spese del presente grado del giudizio.

Pone definitivamente a carico di AN De ME il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Noccelli	Marco Lipari

IL SEGRETARIO