Pubblicato il 21/05/2025

N. 04371/2025REG.PROV.COLL.

N. 09714/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 9714 del 2023, proposto da UN IA, rappresentata e difesa dall’avvocato Raffaele Montefusco, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

contro

Comune di Torre del Greco, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Adriano Licenziati, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sede di Napoli (sezione terza) n. 2707/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Torre del Greco;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il consigliere Fabio Franconiero, udito per la parte appellante l’avvocato Adriano Licenziati, sull’istanza di passaggio in decisione di parte appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante indicata in intestazione ha impugnato l’ordinanza del 18 luglio 2019 n. 218, del Comune di Torre del Greco, recante l’ingiunzione a suo carico di pagamento della sanzione pecuniaria € 20.000,00, per l’inottemperanza agli ordini di demolizione ex art. 31 del testo unico dell’edilizia, di cui al DPR del 6 giugno 2001, n. 380, precedentemente emessi nei suoi confronti dall’amministrazione comunale (ordinanze del 18 dicembre 2005, n. 957, del 10 novembre 2006, n. 815, e del 19 febbraio 2014, n. 307), relativamente ad alcuni abusi edilizi dalla stessa commessi sull’immobile di sua proprietà sito in via Giovanni XXIII n. 67 (a catasto fabbricati al foglio 26, mappale 1263), consistenti nel relativo ampliamento in sopraelevazione in assenza di titolo ad edificare.

2. L’ordinanza era emessa sulla base del sopralluogo eseguito nel 2017, ed in applicazione dell’art. 31, commi 4- bis , e seguenti del citato testo unico dell’edilizia, come introdotti dall’art. 17, comma 1, lett. q- bis ), del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (recante Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive ; convertito con modifiche dalla legge 11 novembre 2014, n. 164).

3. Contro il provvedimento sanzionatorio la destinataria proponeva ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sezione staccata di Salerno, recente censure intese a sostenere l’illegittima applicazione in via retroattiva a fatti commessi in epoca antecedente all’illecito.

4. Le censure erano respinte dall’adito Tribunale amministrativo con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

5. A fondamento della statuizione di rigetto veniva affermata « la natura permanente della condotta (di inottemperanza) », la quale si era protratta « anche dopo l’entrata in vigore della disposizione de qua ». Le ulteriori censure nei confronti della quantificazione della sanzione pecuniaria nella misura massima di legge erano invece respinte sul rilievo che l’abuso era stato commesso in area « sottoposta a vari vincoli, tra cui quello idrogeologico e paesaggistico », con conseguente conformità del trattamento sanzionatorio al medesimo art. 31, comma 4- bis , secondo periodo, del testo unico dell’edilizia (secondo cui: «(l) a sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima »).

6. Contro la sentenza di rigetto resa in primo grado l’originaria ricorrente ha proposto appello, in resistenza del quale si è costituito il Comune di Torre del Greco.

DIRITTO

1. L’appello ripropone la tesi dell’illegittimità della sanzione pecuniaria perché applicata a fatti commessi in epoca antecedente alla sua introduzione in via legislativa, ed in particolare in epoca antecedente tanto alla realizzazione degli abusi edilizi, sanzionati con precedenti ordini demolitori, sopra richiamati, quanto alla scadenza del termine per l’esecuzione di questi ultimi. La sentenza avrebbe sul punto erroneamente supposto che l’illecito consistente nei descritti fatti avrebbe carattere permanente, e dunque la situazione di illiceità si protrarrebbe nel tempo fino all’esecuzione dei provvedimenti di ripristino dello stato dei luoghi. In contrario si deduce che l’illecito sarebbe invece istantaneo, posto che « la condotta contra ius si esaurisce con la esecuzione dell’opera realizzata senza titolo », come ricavabile dal carattere meramente dichiarativo del verbale di accertamento dell’inottemperanza rispetto ad effetti già prodottisi per legge. A sostegno degli assunti ora richiamati si richiamano i principi espressi in materia dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con la sentenza dell’11 ottobre 2023, n. 16.

2. Le censure sono fondate.

3. Come in esse si deduce, sulla questione controversa va fatta applicazione dei principi enunciati dall’Adunanza plenari nella sentenza poc’anzi richiamata. Per quanto di specifico interesse, la pronuncia di nomofilachia ha sancito il principio secondo cui: « la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi - prima dell’entrata in vigore della l. n. 164 del 2014 - abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore » .

4. Al riguardo è stato precisato che l’inottemperanza si sostanzia in un illecito di carattere omissivo « che comporta, da un lato, la perdita ipso iure della proprietà del bene con la conseguente e connessa irrogazione della sanzione pecuniaria », e dall’altro « la novazione oggettiva dell’obbligo propter rem », in ragione della quale « all’obbligo di demolire il bene si sostituisce l’obbligo di rimborsare l’Amministrazione, per le spese da essa anticipate per demolire le opere abusive entrate nel suo patrimonio, risultanti contra ius ». L’abuso edilizio è stato quindi ricostruito in termini di « illecito con effetti permanenti, in quanto la lesione dei valori tutelati dagli artt. 9, 41, 42 e 117 della Costituzione si protrae nel tempo sino al ripristino della legittimità violata (col rilascio di un titolo abilitativo o con la materiale demolizione delle opere), mutando nel tempo l’obbligo del responsabile ».

5. Tra le conseguenze dell’inottemperanza all’obbligo di demolire l’abuso edilizio l’Adunanza plenaria ha incluso la sanzione pecuniaria. Giustificata sul piano normativo dalla « condotta colpevolmente omissiva del destinatario dell’ordine di demolizione », dall’affermata natura di illecito ad effetti permanenti, che « si consuma con lo scadere del termine di 90 giorni assegnato dall’autorità amministrativa con l’ordine di demolizione », si è quindi tratto il corollario che essa non può essere applicata commessa a fatti antecedenti alla sua entrata in vigore. Ciò in applicazione « dei principi nazionali e tenuto anche conto dei principi espressi dalla Corte europea dei diritti dell’uomo con la sentenza Engel e altri c. Paesi Bassi, 8 giugno 1976 », che hanno posto in rilievo che « la sanzione pecuniaria in questione ha la finalità di prevenzione generale e speciale, mirando a dissuadere dalla commissione degli illeciti edilizi e a salvaguardare il territorio nazionale: il comma 4-bis sanziona chi non si è adoperato per porre rimedio alle conseguenze derivanti dagli abusi realizzati direttamente o a causa della mancata vigilanza sui propri beni » .

6. Ne è stata tratta in via di ulteriore conseguenza l’applicazione dei « i seguenti tre principi: a) il principio di irretroattività, desumibile nella materia sanzionatoria dall’art. 1 della l. n. 689 del 1981, oltre che dall’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile; b) il principio di certezza dei rapporti giuridici, perché chi non ha ottemperato all’ordine di demolizione, facendo decorrere il termine di 90 giorni prima dell'entrata in vigore della l. n. 164 del 2014, ha compiuto una omissione (che nella specie è maturata nel mese di luglio 2014) in un quadro normativo che prevedeva "unicamente" la conseguenza della perdita della proprietà e non anche quella della irrogazione della sanzione pecuniaria; c) il principio di tipicità ed il principio di coerenza, poiché - come si è sopra evidenziato - col decorso del termine di 90 giorni il responsabile non può più demolire il manufatto abusivo, poiché non è più suo, sicché non è più perdurante l’illecito omissivo (in quanto si è "consumata" la fattispecie acquisitiva), sicché l’applicazione dell’art. 31, comma 4-bis, anche alle ipotesi in cui il termine di 90 giorni era già decorso prima della sua entrata in vigore, comporterebbe l’applicazione di una sanzione per una omissione giuridicamente non più sussistente, essendo preclusa ogni modifica del bene in assenza di ulteriori determinazioni del Comune sulla gestione del bene divenuto ormai suo » .

7. I principi da ultimo richiamati comportano nel caso di specie l’illegittimità della sanzione pecuniaria impugnata nel presente giudizio, dal momento che come risulta anche dal provvedimento applicativo, l’ultimo ordine di demolizione emesso nei confronti della ricorrente, che ha continuato ad edificare in sopraelevazione malgrado precedenti provvedimenti repressivi di analogo tenore, risale al 14 gennaio 2014. Ne deriva che la scadenza del termine di 90 giorni per ottemperare si pone in epoca antecedente all’entrata in vigore della norma sanzionatoria, dal momento che l’art. 31, commi 4- bis , e seguenti del testo unico dell’edilizia sono entrati in vigore il 12 novembre dello stesso anno.

8. Non induce a diversa conclusione l’argomento dell’amministrazione comunale resistente secondo cui in ragione la sanzione pecuniaria sarebbe comunque legittima a fronte dell’incontroversa situazione di abuso edilizio, in ragione della destinazione vincolata dei relativi proventi « alla demolizione e rimessione in pristino delle opere abusive e all’acquisizione e attrezzatura di aree destinate a verde pubblico », ai sensi dell’art. 31, comma 4- ter . Anche quest’ultima previsione di legge, evidentemente correlata all’introduzione della sanzione pecuniaria, opera infatti per l’avvenire e postula quindi che l’illecito sanzionato sia stato consumato dopo la sua entrata in vigore.

9. L’appello deve quindi essere accolto.

10. Per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado va accolto il ricorso per cui l’atto sanzionatorio con esso impugnato va annullato. Le spese del doppio grado di giudizio possono nondimeno essere compensate, in ragione del carattere decisivo dell’intervento nomofilattico successivo all’epoca in cui il provvedimento è stato emesso e del fatto che l’origine al presente contenzioso è da imputare alla condotta illecita e inosservante degli ordini dell’autorità della ricorrente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso ed annulla gli atti con esso impugnati.

Spese del doppio grado di compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

IL SEGRETARIO