Pubblicato il 14/08/2025

N. 07044/2025REG.PROV.COLL.

N. 09342/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 9342 del 2024, proposto da
NA L'Arte, rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Maria Suriano, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 9416/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2025 il consigliere Angela Rotondano, nessuno essendo comparso per la parte appellante costituita;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio l’odierna appellante, già originaria ricorrente, adiva il T.a.r. del Lazio per chiedere la condanna del Ministero dell’Istruzione al risarcimento dei danni subiti a seguito del provvedimento del 10 giugno 2019, prot. n. 12672 per mezzo del quale è stato negato il riconoscimento della formazione professionale conseguita dalla stessa in Romania e che è stato successivamente annullato con sentenza passata in giudicato del Tar Lazio, n. 109 dell’8 gennaio 2022, resa nel giudizio n. 9836/2019. La ricorrente chiedeva altresì, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 30 comma 4 cod. proc. amm., il risarcimento del danno da ritardo nel dare esecuzione al dictum giudiziale di cui alla citata sentenza.

2. Il Ministero, pur ritualmente evocato, non si costituiva in giudizio.

3. Con la sentenza indicata in epigrafe il Tar adito ha respinto il ricorso, compensando le spese di lite tra le parti.

4. Di tale sentenza la ricorrente domanda la riforma, deducendone l’erroneità con l’appello proposto mediante due motivi di impugnazione.

Anche nel presente giudizio l’Amministrazione intimata non si è costituita.

In vista dell’udienza di merito, parte appellante ha depositato memoria conclusiva nella quale, oltre ad insistere nell’accoglimento dell’appello e della proposta domanda risarcitoria, ha rappresentato i fatti sopravvenuti nelle more del giudizio, evidenziando che il Ministero appellato ha concluso il procedimento avviato nel 2019, adottando il provvedimento del 29 novembre 2024, n. 2921 (impugnato dinanzi al Tar del Lazio con ricorso notificato il 24 gennaio 2025), con il quale ha imposto ai fini del riconoscimento del titolo estero l’esperimento delle misure compensative della durata di un ulteriore anno di formazione.

All’udienza del 4 marzo 2025, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

5. L’appello è parzialmente fondato e deve essere accolto nei limiti di seguito indicati.

6. La sentenza impugnata ha respinto il ricorso e la domanda risarcitoria ivi proposta, muovendo dalla considerazione che “la sentenza n. 109 del 2022 resa dal Tar Lazio ha annullato il provvedimento di diniego del riconoscimento del titolo in Romania per difetto di motivazione, analogamente a molte altre, senza pertanto svolgere alcuna prognosi positiva in ordine alla spettanza del bene della vita”.

6.1. Il Tribunale amministrativo ha quindi dichiarato infondata la pretesa risarcitoria, ritenendo inesistenti i presupposti sia di carattere oggettivo, che di carattere soggettivo, richiesti in tema di accertamento della responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione di cui all'art. 2043 c.c. e dei quali va fornita la prova rigorosa a cura della parte che invoca il risarcimento.

6.2. In particolare, il Tar ha ritenuto mancante nel caso di specie sia il nesso di causalità tra il fatto e il danno, sia la prova del danno nonché la colpa dell’amministrazione.

6.3. Sotto il primo profilo ha osservato che parte ricorrente si è limitata a rappresentare la sussistenza di un danno da mancata partecipazione a procedure concorsuali senza però provare, neanche in termini di chance , la spettanza del bene della vita, leso dall’esercizio illegittimo del potere amministrativo.

6.4. Difetterebbe, quindi, l’ingiustizia del danno (che fonda la responsabilità dell’amministrazione per lesione di interessi legittimi e si correla alla dimensione sostanzialistica di questi ultimi) in quanto non sarebbe dimostrata una lesione della sfera giuridica della ricorrente che sia derivata dall’illegittimo esercizio della funzione pubblica.

6.5. Mancherebbe anche l’elemento psicologico, potendo nel caso di specie riconoscersi l’errore scusabile dell’Amministrazione a fronte del contrasto giurisprudenziale, della complessità della situazione fattuale, della serialità e complessità del contenzioso, involgente rapporti e discipline interne ed europee, oltre al coinvolgimento di amministrazioni di altri Stati membri dell’Unione europea.

6.6. Pertanto, sussistendo una rilevante complessità del fatto e, al tempo stesso, contrasti giurisprudenziali e l’incertezza del quadro normativo di riferimento, il Tar ha ritenuto che le violazioni contestate restino assorbite nel perimetro dell’errore scusabile, difettando perciò l’elemento soggettivo della colpa della P.A., necessario per poter riconoscere alla ricorrente l’invocato risarcimento del danno.

6.7. Al tempo stesso, difetterebbe nel caso di specie una rigorosa e analitica prova del danno subito e del nesso di causalità tra fatto e danno.

6.8. Alla luce di tali considerazioni il primo giudice ha concluso che nella specie, malgrado l’annullamento dell’atto impugnato ad opera della sentenza n. 109/2022, mancherebbero gli elementi costitutivi dell’illecito, idonei a ingenerare la responsabilità aquiliana dell’amministrazione.

7. Le motivazioni della sentenza di primo grado non possono essere confermate, stante la parziale fondatezza dell’appello per le seguenti ragioni.

8. Come noto, il diritto al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi presuppone “una condotta non iure” lesiva di una situazione soggettiva meritevole di tutela sulla scorta delle norme dettate dall’ordinamento giuridico.

Nello specifico la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale; è pertanto necessario accertare che vi sia stata la lesione di un bene della vita, mentre per la quantificazione delle conseguenze risarcibili si applicano, in virtù dell’art. 2056 cod. civ. – da ritenere espressione di un principio generale dell’ordinamento- i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta.

Più nel dettaglio, sussiste una responsabilità della pubblica amministrazione ogni qual volta l’emanazione dell’atto conclusivo del procedimento manifesti una “spendita viziata del potere che, esorbitando dallo schema sostanziale e procedimentale delineato dalla legge attributiva, abbia leso almeno colposamente un interesse legittimo del privato, vulnerandone la sfera giuridica” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 30 novembre 2018, n. 6819).

Trattandosi di responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c., una volta acclarata l’esistenza di un provvedimento illegittimo (nel caso di specie, accertata per mezzo della sentenza n. 109/2022 del Tar Lazio), è necessario procedere alla valutazione dell’esistenza di ulteriori elementi ai fini del riconoscimento di un danno risarcibile in capo al titolare dell’interesse legittimo leso dall’ agere dell’amministrazione.

Nello specifico, oltre all’esistenza di un fatto illecito (inteso – ai sensi dell’art. 30 c.p.a. - come la lesione di un bene della vita dipendente dall’esercizio dell’attività amministrativa, ovvero, dall’inosservanza del termine di conclusione del procedimento), deve essere presente un elemento psicologico, ossia l’esistenza – quantomeno – di una condotta colposa dell’amministrazione ravvisabile in errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili in ragione dell'interesse protetto di colui che ha un contatto qualificato con l’Amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 settembre 2020, n. 5409). Occorre altresì l’esistenza di un legame di causalità giuridica tra l’atto amministrativo adottato e la lesione dell’interesse legittimo tutelato, nonché un danno risarcibile che deve essere rigorosamente provato da chi invoca il risarcimento.

Inoltre, giova rammentare che, come statuito dall’Adunanza Plenaria nella pronuncia n. 7 del 2021, “la relazione giuridica che si instaura tra il privato e l’amministrazione è caratterizzata da due situazioni soggettive entrambe attive, l’interesse legittimo del privato e il potere dell’amministrazione nell’esercizio della sua funzione. In questo caso quindi è configurabile non già un obbligo giuridico in capo all’amministrazione –rapportabile a quello che caratterizza le relazioni giuridiche regolate dal diritto privato- bensì un potere attribuito dalla legge, che va esercitato in conformità alla stessa e ai canoni di corretto uso del potere individuati dalla giurisprudenza” .

La stessa pronuncia ha inoltre chiarito, per quanto qui rileva, che “l’accertamento del nesso di consequenzialità immediata e diretta del danno con l’evento pone problemi di prova con riguardo al lucro cessante in misura maggiore rispetto al danno emergente. A differenza del secondo, consistente in un decremento patrimoniale avvenuto, il primo, quale possibile incremento patrimoniale, ha di per sé una natura ipotetica. La valutazione causale ex art. 1223 cod. civ. assume pertanto la fisionomia di un giudizio di verosimiglianza (rectius: di probabilità), in cui occorre stabilire se il guadagno futuro e solo prevedibile si sarebbe concretizzato con ragionevole grado di probabilità se non fosse intervenuto il fatto ingiusto altrui. Non a caso in questo ambito è sorta la tematica della risarcibilità della chance, considerata ormai, sia dalla giurisprudenza civile sia dalla giurisprudenza amministrativa, una posizione giuridica autonomamente tutelabile - morfologicamente intesa come evento di danno rappresentato dalla perdita della possibilità di un risultato più favorevole (e in ciò distinta dall’elemento causale dell’illecito, da accertarsi preliminarmente e indipendentemente da essa)- purché ne sia provata una consistenza probabilistica adeguata e nella quale può quindi essere ricondotta la pretesa risarcitoria connessa al regime tariffario incentivante di cui la società ricorrente chiede il ristoro per equivalente” .

8.1. Nel caso in esame, va riconosciuto all’appellante il risarcimento del danno quale conseguenza dell’illegittimo agere dell’Amministrazione appellata.

8.2. Al fine di poter accedere alle graduatorie per la classe di concorso A046 ( Discipline giuridico-economiche ), con istanza dell’8 maggio 2019, prot.n. 8424 parte appellante ha richiesto al Ministero resistente, ai sensi e per gli effetti del D.Lgs. 206/2007, il riconoscimento del titolo estero in base alla normativa del tempo.

Tuttavia, con la nota del 10 giugno 2019, prot. n. 12672, definitivamente annullata per mezzo della sentenza 109/2022 del T.A.R. Lazio, il Ministero ha negato il riconoscimento richiesto in quanto “ la tipologia di formazione professionale documentata non è riconosciuta dalla competente autorità rumena e di conseguenza non può essere riconosciuta dal MIUR” .

Il Ministero ha così adottato un provvedimento di carattere generale con cui, senza procedere alla valutazione delle singole istanze pervenute, rigettava tout court tutte le domande di valutazione aventi ad oggetto il riconoscimento dei titoli conseguiti in Romania ai fini dell’abilitazione all’insegnamento.

8.3. Le motivazioni di tale provvedimento sono state ritenute illegittime dal Consiglio di Stato, il quale, con la sentenza n. 1521 del 2 marzo del 2020, ha definitivamente statuito che: “le autorità nazionali sono tenute a valutare il diploma prodotto dalla parte istante, onde verificare «se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato in un altro Stato membro e le qualifiche o l'esperienza professionale ottenute in quest'ultimo, nonché l'esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni richieste per accedere all'attività di cui trattasi. […] Tale valutazione dell'equivalenza del diploma straniero deve effettuarsi esclusivamente in considerazione del livello delle conoscenze e delle qualifiche che questo diploma, tenuto conto della natura e della durata degli studi e della formazione pratica di cui attesta il compimento, consente di presumere in possesso del titolare (…). - l’applicazione di tali coordinate ermeneutiche al caso di specie evidenzia quindi un ulteriore profilo di illegittimità del diniego opposto dal Ministero intimato, il quale avrebbe dovuto esaminare la documentazione specificatamente riferita alla posizione degli odierni appellanti, raffrontando, alla stregua delle indicazioni fornite dalla giurisprudenza europea soprarichiamata, da un lato, la qualificazione attestata dai diplomi, certificati e altri titoli nonché dall’esperienza professionale maturata da ciascun ricorrente nel settore e, dall'altro, la qualificazione professionale richiesta dalla normativa nazionale per l’esercizio della professione corrispondente” .

In sintesi, con tale decisione, il Consiglio di Stato ha dichiarato illegittima la condotta del Ministero resistente, il quale, anziché procedere ad un rigetto tout court di tutte le istanze pervenute, compresa quella di parte appellante, avrebbe dovuto “esaminare la documentazione specificatamente riferita alla posizione degli odierni appellanti”.

8.3.1. Il principio di diritto è stato poi confermato anche dall’Adunanza Plenaria con le sentenze nn. 18, 19, 20 e 21 del 2022 ove si è statuito che “Spetta al Ministero competente verificare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato da altro Stato o la qualifica attestata da questo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, salva l’adozione di opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE” .

8.3.2. Per quanto qui di interesse, pertanto, parte appellante è stata destinataria della pronuncia n. 109/2022 con cui il Tar Lazio, prendendo atto della pronuncia del Consiglio di Stato, ha accolto il ricorso proposto avverso il silenzio, stante l’intervenuto annullamento dell’atto presupposto che ha colpito, a cascata, il mancato riconoscimento del titolo di parte appellante.

La sentenza n. 109/2022 ha quindi accertato definitivamente l’illegittimità dell’operato del Ministero resistente in quanto “il Ministero … ha negato in capo all’odierno appellante i requisiti di legittimazione al riconoscimento dei titoli per l’esercizio della professione di docente, ai sensi della Direttiva 2013/55/UE, basandosi su un presupposto – disconoscimento ai fini dell’insegnamento, nell’ambito dell’ordinamento rumeno, della formazione svolta da cittadini in possesso di diploma di laurea conseguito in Italia – che non soltanto non risulta positivamente dimostrato dalla documentazione acquisita al giudizio, ma si manifesta anche confliggente con quanto attestato dalle stesse autorità rumene, secondo cui deve riconoscersi il diritto di insegnare in Romania a livello di istruzione preuniversitaria in capo a coloro che, come i ricorrenti, titolari di diploma di laurea/master conseguito all’estero e riconosciuto in Romania, abbiano frequentato e superato appositi corsi di formazione psicopedagogica, complementari al diploma, in settori e specializzazioni conformi al curriculum dell’istruzione preuniversitaria; - ne deriva che l’istruttoria svolta dall’Amministrazione statale non risulta adeguata, non essendo stata approfonditamente esaminata, alla stregua delle previsioni di cui alla Direttiva n. 55 del 2003, la particolare posizione delle parti appellanti, cui è stato attribuito – in ragione del percorso formativo estero– il diritto di insegnare in Romania nell’istruzione preuniversitaria; elemento non vagliato in sede provvedimentale” .

8.4. Orbene, tanto premesso, l’appellante ha richiesto ai fini risarcitori di accertare e dichiarare l’illegittimità della condotta del Ministero dell’Istruzione sotto un duplice profilo: da una parte, con riferimento all’illecita condotta consistente nell’aver negato l’esercizio del potere di valutazione del titolo di abilitazione conseguito all’estero al fine di ottenerne validità anche in Italia; dall’altra, con riferimento all’illegittimità del ritardo nell’emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento.

8.4.1. Il giudice di prime cure, con riferimento a tale ultima domanda, ha omesso una pronuncia espressa; per la prima domanda, al contrario, ha negato l’illegittimità della condotta del Ministero, asserendo l’assenza sia dell’elemento psicologico, sia della lesività in concreto dell’omessa valutazione richiesta dalla ricorrente.

8.5. Ritiene, invece, il Collegio che la condotta dell’amministrazione appellata ha avuto delle innegabili conseguenze negative direttamente incidenti sull’interesse legittimo dell’appellante che meritano di essere ristorate.

Infatti, benché con istanza del 13 gennaio 2022 l’appellante abbia provveduto a diffidare il Ministero dell’Istruzione a dare piena ottemperanza al giudicato formatosi sulla citata pronuncia del Tar Lazio n. 109/2022, fino al decreto dipartimentale n. 2921 del 24 novembre 2024 nessun atto espresso di rivalutazione del titolo di abilitazione posseduto dalla ricorrente è stato adottato dal Ministero, il che ha impedito all’interessata non solo di poter nelle more partecipare alle procedure concorsuali indette per l’accesso al ruolo ordinario nel settore scolastico, ma anche di integrare il percorso di formazione all’insegnamento conseguito in Romania, mediante le necessarie misure compensative.

In altri termini, a seguito dell’annullamento della nota impugnata nel giudizio n. 9836/2019, il Ministero avrebbe dovuto – così come statuito dal giudicato – provvedere alla valutazione del “percorso formativo seguito … come attestato dal titolo estero in proprio possesso” , verificando la sussistenza delle “condizioni per accogliere l’istanza di riconoscimento all’uopo presentata in sede procedimentale” alla luce dei principi dettati dal Consiglio di Stato nella sentenza della VI Sezione, 23 ottobre 2020 n. 6454, ma, nonostante l’istanza del 13 gennaio 2022, mediante la quale l’appellante richiedeva la specifica valutazione dei titoli esteri conseguiti, ha colpevolmente ritardato la conclusione del relativo procedimento.

L’appellante ha dovuto, pertanto, proporre un giudizio d’ottemperanza e ben due diversi reclami atteso che il Ministero resistente, nonostante vi sia stato l’insediamento del Commissario ad acta , alla data di proposizione dell’appello non aveva ancora dato esecuzione al dictum giudiziale.

Solo con il provvedimento n. 2921 del 24 novembre 2024 (impugnato dall’odierna appellante dinanzi al Tar del Lazio con ricorso notificato il 24 gennaio 2025) l’Amministrazione ha ottemperato alla valutazione del titolo estero ed ha previsto misure compensative della durata di un ulteriore anno ai fini del riconoscimento della formazione conseguita in Romania.

8.6. Ciò comprova la fondatezza delle pretese risarcitorie avanzate dall’appellante, stante la violazione dei canoni di correttezza e buona fede, nonché del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, perpetrate a mezzo di una condotta colpevolmente omissiva del Ministero.

Ed infatti, sebbene l’annullamento del provvedimento ministeriale da parte della sentenza n. 109/2022 era per difetto di motivazione e istruttoria e il giudicato non ha riconosciuto all’appellante la spettanza del bene della vita, ma ha ordinato all’amministrazione di procedere a una valutazione specifica e in concreto (che invece era mancata), tuttavia l’amministrazione sino alla proposizione dell’appello – nonostante le diffide – non ha ottemperato, serbando una condotta colpevolmente inerte, che ha costretto l’appellante ad agire in giudizio per l’esecuzione della sentenza, a tutela dei propri interessi.

Sussistono, dunque, i presupposti per accogliere la domanda risarcitoria, quanto meno a titolo di danno da ritardo dell’amministrazione nell’eseguire il dictum giudiziale di cui alla sentenza n. 109/2022, sul quale il Tar, come dedotto da parte appellante, ha omesso di pronunciarsi.

8.6.1. Una volta appurato che all’appellante spetta in concreto il riconoscimento del titolo previo esperimento delle misure compensative e a prescindere dalla legittimità di queste ultime (che, come detto, costituisce oggetto di altro giudizio dinanzi al Tar) è qui ravvisabile sia il danno che il nesso di causalità tra il pregiudizio subito e la condotta illegittima dell’amministrazione, anche sotto il profilo del danno da ritardata esecuzione del giudicato e del danno da perdita di chance .

L’appellante ha infatti dimostrato di aver subito pregiudizi economici derivanti direttamente dalla mancata conclusione del procedimento di valutazione dei titoli – riavviato con istanza del 13 gennaio 2022 – scaturente dal dictum giudiziale contenuto nella citata sentenza n. 109/2022.

Se allora non spetta il danno per la mancata attribuzione del bene della vita primario, consistente nel diretto e pieno riconoscimento del titolo estero, all’appellante spetta però il danno per essere stata messa in grado di effettuare le misure compensative solo a distanza di anni dopo un giudicato, un ricorso in ottemperanza e due reclami. Tale danno va liquidato in via equitativa.

8.6.2. In particolare, l’illegittimità dell’ agere dell’amministrazione deriva dal fatto che quest’ultima in un primo tempo ha omesso una specifica valutazione in concreto delle singole domande di riconoscimento, qualificando tutti i titoli conseguiti all’estero dagli interessati come non riconoscibili (come accertato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 1521 del 2020), e in un secondo tempo ha ritardato l’esercizio del potere amministrativo, omettendo di adottare ogni provvedimento utile in materia di riconoscimento del titolo di formazione conseguito all’estero dall’appellante.

Ciò ha comportato la lesione dell’interesse legittimo dell’appellante ad ottenere il pieno riconoscimento del valore abilitante del titolo ai fini dell’accesso alle procedure concorsuali relative all’assunzione in ruolo nel corpo docente dell’istruzione preuniversitaria ovvero l’adozione di specifiche e proporzionate misure compensative.

In altri termini non è in discussione il merito della valutazione che deve essere certamente rimesso alla discrezionalità dell’amministrazione, ma il fatto che quest’ultima abbia omesso di svolgere la propria attività secondo i canoni della diligenza e in ossequio al principio del “giusto procedimento” , ingenerando così un fatto illecito ex art. 2043 c.c. ai fini del riconoscimento dell’esistenza di un danno risarcibile.

L’amministrazione resistente avrebbe, infatti, dovuto procedere alla valutazione del titolo estero nei termini previsti ex lege e fornire– ai sensi e per gli effetti del D.Lgs. 206/2007 – la tempestiva indicazione circa eventuali percorsi compensativi da intraprendere, onde consentire a parte appellante di partecipare alle procedure concorsuali bandite ai fini del reclutamento del personale docente nelle scuole.

8.7. Né, nel caso di specie, può essere individuata la sussistenza di un errore scusabile in quanto l’emanazione della nota successivamente annullata è stato frutto di una illegittima condotta da parte del Ministero il quale, come statuito dalla sentenza n. 1521/2020 del Consiglio di Stato, “avrebbe dovuto esaminare la documentazione specificatamente riferita alla posizione degli odierni appellanti, raffrontando, alla stregua delle indicazioni fornite dalla giurisprudenza europea soprarichiamata, da un lato, la qualificazione attestata dai diplomi, certificati e altri titoli nonché dall’esperienza professionale maturata da ciascun ricorrente nel settore e, dall'altro, la qualificazione professionale richiesta dalla normativa nazionale per l’esercizio della professione corrispondente” .

Di conseguenza, non può ritenersi che la violazione accertata resti assorbita nel perimetro dell’ “errore scusabile” , che è riconoscibile esclusivamente nell’ipotesi in cui sussistano contrasti giudiziari, per la incertezza del quadro normativo di riferimento, per la complessità della situazione di fatto: situazioni qui non ricorrenti.

8.7.1. Sussiste dunque anche l’elemento psicologico a titolo di colpa, in quanto l’amministrazione resistente ha illegittimamente rigettato le richieste di parte ricorrente (così come le altre analoghe pervenute), sulla base di una erronea interpretazione delle normative di settore applicabili al caso di specie, argomentando genericamente la propria decisione “sul presupposto che gli attestati/certificati di conseguimento della formazione psicopedagogica in possesso dall’odierno appellante non siano sufficienti per esercitare la professione di insegnante e comunque che la formazione svolta dai cittadini italiani non sia riconosciuta dalle competenti autorità rumene” .

8.7.2. Nello specifico, il diniego di riconoscimento non è stato determinato da normative poco chiare ovvero contrastanti con l’ordinamento interno, bensì si è negligentemente basato sull’erroneo presupposto che la normativa rumena disconoscesse il valore abilitante all’insegnamento dei titoli conseguiti da chi, come parte appellante, era in possesso di un diploma di laurea conseguito in Italia.

8.7.3. Orbene, detto errore avrebbe potuto essere evitato mediante la mera lettura delle attestazioni rilasciate dalle autorità rumene, in forza delle quali “ deve riconoscersi il diritto di insegnare in Romania a livello di istruzione preuniversitaria in capo a coloro che, come i ricorrenti, titolari di diploma di laurea/master conseguito all’estero e riconosciuto in Romania, abbiano frequentato e superato appositi corsi di formazione psicopedagogica, complementari al diploma, in settori e specializzazioni conformi al curriculum dell’istruzione preuniversitaria” . Conseguentemente, risulta dimostrata l’esistenza di una condotta riconducibile alla violazione dei canoni di diligenza, dovendo escludersi la presenza di un errore scusabile, posto che nelle attestazioni rilasciate dalle autorità rumene è espressamente prevista l’idoneità allo svolgimento della professione di insegnante in presenza delle caratteristiche di cui è portatrice parte appellante.

8.8. È altresì provata l’esistenza di un danno risarcibile giacché l’illegittimo agere dell’amministrazione ha leso l’interesse di parte appellante ad ottenere, a conclusione del procedimento di cui al D.Lgs. 206/2007, l’emanazione di un provvedimento funzionale a conseguire uno dei requisiti previsti dalla normativa di settore ai fini dell’ammissione al concorso per docenti. L’assenza di un titolo abilitante, infatti, impedisce a parte ricorrente di poter prendere parte alle procedure concorsuali volte all’assunzione in ruolo.

Sotto altro profilo, l’appellante non è stata messa in grado di conoscere tempestivamente se per l’ordinamento italiano sia necessario che ella consegua ulteriori titoli oppure possa legittimamente accedere alle procedure concorsuali indette ai fini dell’assunzione in ruolo.

Pertanto, la condotta del Ministero di negare prima e ritardare poi l’attività valutativa del titolo estero richiesta da parte appellante configura pienamente l’esercizio illegittimo del potere amministrativo, concretizzando – conseguentemente – il presupposto normativo dell’illiceità del fatto di cui all’art. 2043 c.c.

Tale omissione deve essere poi – come detto - ricondotta nell’alveo della colpa, senza che la stessa possa ritenersi scusabile, giacché trattasi di attività vincolata, quanto meno sotto il profilo del rispetto dei termini per la conclusione del procedimento.

Nel caso di specie, l’amministrazione non solo non ha valutato a monte il titolo conseguito all’estero da parte appellante, ma soprattutto vi ha provveduto – in quanto compulsata da due giudizi di merito, un giudizio di ottemperanza e due reclami – a distanza di ben cinque anni dal momento della proposizione dell’istanza, decretando “la non sovrapponibilità dei percorsi italiano e rumeno e il conseguente pregiudizio, in termini di competenze acquisite, rispetto ai colleghi formati all’esito dei percorsi previsti dall’ordinamento vigente in Italia” e la conseguente necessità di “integrare la formazione ai fini dell’esercizio della professione docente, secondo le modalità specificate nel D. Lgs. 9 novembre 2007, n. 206” .

A prescindere dalla legittimità di detto provvedimento conclusivo del procedimento di valutazione del titolo estero, l’adozione del medesimo in violazione dei termini di conclusione del procedimento non ha messo parte appellante in condizione di conoscere sin da subito della necessità di procedere ad esperire misure compensative ovvero dell’idoneità del titolo quale abilitazione all’esercizio della professione di docente (senza contare che nelle more, con la legge n. 79 del 29 giugno 2022 che ha convertito il decreto n. 36 del 30 aprile 2022 è stato anche modificato il sistema di regolamentazione dell’accesso alla professione di docente ,prevedendo l’acquisizione di ulteriori titoli da parte degli aspiranti insegnanti e un maggior numero di crediti formativi da conseguire per ottenere l’abilitazione all’insegnamento).

Se tale provvedimento fosse stato tempestivamente adottato, l’appellante avrebbe potuto ben prima attivare i canali di integrazione dei titoli posseduti frequentando corsi complementari per accedere ai concorsi pubblicati dal Ministero, oppure ancora avviare un autonomo percorso abilitante biennale in Italia, in modo da poter partecipare alle procedure concorsuali frattanto indette.

8.9. Orbene, chiariti detti aspetti, sono allora applicabili al caso di specie i principi stabiliti dalla recente pronuncia dell’Adunanza Plenaria, n. 7/2021, in forza della quale la lesione degli interessi legittimi risulta tutelabile mediante la “risarcibilità della chance, considerata ormai, sia dalla giurisprudenza civile sia dalla giurisprudenza amministrativa, una posizione giuridica autonomamente tutelabile -morfologicamente intesa come evento di danno rappresentato dalla perdita della possibilità di un risultato più favorevole (e in ciò distinta dall’elemento causale dell’illecito, da accertarsi preliminarmente e indipendentemente da essa)- purché ne sia provata una consistenza probabilistica adeguata” .

Nel caso di specie vi è una “consistenza probabilistica adeguata” per cui deve ritenersi che l’appellante, ottenendo per tempo la valutazione del titolo estero conseguito, avrebbe ben potuto sia avere accesso alle procedure concorsuali indette sin dall’anno 2019 che trovare la corretta collocazione in prima fascia delle graduatorie per supplenze e svolgere così la propria attività di docenza. A prescindere dalla concreta attribuzione di uno dei posti vacanti messi a concorso, già la partecipazione e la collocazione in graduatoria le avrebbe consentito maggiori possibilità di assunzione, mediante l’attribuzione di punti spendibile in una futura selezione ovvero per effetto di scorrimento della graduatoria medesima.

Da ciò si ricava il diritto di parte appellante ad ottenere l’equo ristoro per le lesioni subite alla sua sfera giuridica a seguito della condotta dell’amministrazione, tanto sotto il profilo dell’illegittimità della mancata valutazione del titolo abilitante al momento della presentazione dell’istanza, quanto sotto il profilo del ritardo nell’adozione del provvedimento conclusivo, mediante il ricorso all’istituto di cui agli artt. 1226 e 2056 cod. civ.

Dette conseguenze negative, direttamente incidenti sull’interesse legittimo dell’appellante per effetto della condotta illegittima dell’amministrazione, devono in particolare trovare ristoro sotto il profilo del danno da perdita di chance ed essere valutate secondo criteri equitativi.

Vi è infatti una disposizione specifica in tema di danno-conseguenza che rimette all’« equo apprezzamento delle circostanze del caso» la relativa valutazione (art. 2056, comma 2, cod. civ.). La liquidazione equitativa assume una centrale rilevanza, sul piano tecnico, in tema di quantificazione di danni che si proiettano nel futuro e che non sono determinabili con la certezza propria di quelli verificabili sul piano storico, come invece nel caso del danno emergente.

Tale è il caso di specie.

9. Venendo alla quantificazione del danno risarcibile, si stima equo liquidare a favore dell’odierna appellante, a titolo di danno per perdita di chance , in relazione alla perdita della possibilità di avviare per tempo i percorsi compensativi ai fini della partecipazione alle procedure concorsuali indette dal Ministero per l’abilitazione all’insegnamento nelle scuole secondarie di primo e secondo grado ovvero finalizzate al reclutamento del personale docente in tali scuole, la somma di € 15.000,00 (quindicimila/00), attualizzata ad oggi oltre agli interessi fino al dì del soddisfo.

10. In conclusione, l’appello deve essere accolto in parte e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, deve essere accolto il ricorso di primo grado e la domanda risarcitoria, nei termini di cui in motivazione.

11. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei limiti indicati in motivazione, e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie in parte il ricorso di primo grado e condanna il Ministero dell’Istruzione a risarcire i danni subiti dall’appellante Dell’Arte NA, da liquidarsi in via equitativa, nella misura indicata in parte motiva.

Condanna il Ministero a rifondere all’appellante Dell’Arte NA le spese del doppio grado di giudizio che liquida complessivamente in euro 7.000,00 (settemila/00), oltre oneri e accessori se per legge dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angela Rotondano	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO