Pubblicato il 13/03/2025

N. 02073/2025REG.PROV.COLL.

N. 03084/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3084 del 2022, proposto da
CO CA, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Baldassarre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;

contro

Comune di Morciano di Leuca, Regione Puglia, non costituiti in giudizio;

nei confronti

TO AN, NA AN, Trattoria Torre Antigua di LE TT & C. s.a.s, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, n. 190 del 2 febbraio 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 marzo 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. CO CA ha impugnato innanzi al TAR Lecce la nota prot. n. 2062 del 12.3.2019, con cui il Comune di Morciano di Leuca ha denegato il p.d.c. per la realizzazione di una trattoria nella Zona B3 del P.d.F, nonché gli atti pianificatori presupposti, e in particolare il Piano Quadro (PQ) della detta Zona B3, approvato nel 1979, nella parte in cui di fatto esaurisce l’edificabilità residua del Comparto F (in cui ricade il terreno in questione), con la previsione di un indice di fabbricabilità territoriale di 1mc/mq.

2. In punto di fatto egli ha esposto che:

- è proprietario di un lotto di terreno della superficie di 516 mq, sito in Torre Vado, Marina di Morciano di Leuca, lungo il Corso Venezia, distinto in Catasto come area urbana al Fg. 15, p.lla 1771;

- il lotto è parte di un isolato racchiuso da quattro strade, lungo le quali sono presenti tutte le opere di urbanizzazione primaria;

- il lotto di sua proprietà del ricorrente coincide con uno dei 13 comparti, il Comparto F, in cui il PQ approvato nel 1979 ha suddiviso la suddetta Zona B3” del vigente Programma di Fabbricazione (“ Zona residenziale di completamento edilizio situata nella località costiera Torre Vado ”);

- con istanza del 26.2.2019 egli ha chiesto al Comune di Morciano di Leuca il rilascio del Permesso di Costruire per la realizzazione di una piccola trattoria sull’area di sua proprietà;

- con nota prot. n. 2062 del 12.3.2019 il Comune di Morciano di Leuca ha rigettato tale istanza.

Avverso tale nota il sig. CA ha proposto impugnazione innanzi al TAR Lecce, chiedendone l’annullamento, alla stregua dei vizi ivi denuciati.

Le Amministrazioni intimate non si sono costituite in giudizio.

Con sentenza n. 190/22 il TAR Puglia, Sez. staccata Lecce, ha respinto il ricorso.

Avverso tale pronuncia giudiziale il sig. CA ha proposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) error in DO ; violazione degli artt. 97, 117 e 118 Cost; violazione dei principi in tema di nominatività e legalità dei procedimenti amministrativi; violazione della l. n. 115/42; violazione degli artt. 4-18 L.R. n. 20/01; eccesso di potere; 2) error in DO ; violazione del P.d.F. del Comune di Morciano di Leuca; violazione degli artt. 2 e 14 L.R. n. 20/01; violazione degli artt. 16 e 17 l. n. 1150/42; violazione degli artt. 2 l. n. 1187/68 e 9 e 10 d.P.R. n. 380/01; eccesso di potere; 3) error in DO ; violazione del P.d.F. e del PQ; eccesso di potere; omessa pronuncia; 4) error in DO ; violazione degli artt. 12 e 20 d.P.R. n. 380/01; eccesso di potere.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento dell’atto impugnato in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Le Amministrazioni intimate non si sono costituite in giudizio.

All’udienza di smaltimento del 5.3.2025 – tenutasi in modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello, in relazione ai dedotti motivi di gravame, è infondato.

3. Con il primo motivo di gravame (pp. 6-13), l’appellante deduce l’illegittimità dell’atto impugnato, per essere lo stesso stato assunto sulla base di uno strumento di pianificazione urbanistica – nella specie, il Programma Quadro (PQ) – non previsto da alcuna disposizione normativa.

L’assunto è fondato.

Reputa il Collegio di condividere l’orientamento espresso da questo Consiglio di Stato con riferimento ai Piano Quadro approvati da taluni comuni pugliesi. In particolare, si è condivisibilmente attribuito a tali Piani, “ ... anche alla luce del suo procedimento di adozione, che vede la concorrente espressione di volontà del Comune e della Regione, natura di variante allo strumento urbanistico generale volto a regolare in dettaglio specifiche parti del territorio comunale, cioè natura di atto di pianificazione equiordinato allo strumento urbanistico (nel caso di specie, programma di fabbricazione). D’altra parte, pur in presenza di una sua riconosciuta atipicità, non appare ragionevole che un atto di pianificazione urbanistica, contenente prescrizioni incidenti sul territorio comunale, e che interviene all’esito di un complesso procedimento al quale partecipano Comune e Regione, venga considerato “tamquam non esset”, ovvero venga “declassato” ad una sorta di “studio”, da rendere efficace attraverso l’adozione di ulteriori strumenti urbanistici attuativi. … ferma la considerazione che un eventuale superamento del piano quadro per ulteriori atti urbanistici adottati, comporterebbe la necessità di (nuova) pianificazione delle aree considerate, certamente non affidabile direttamente ad uno strumento urbanistico attuativo, occorre ricordare che, ai sensi dell’art. 9, comma 2, DPR n. 380/2001, nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici generali come presupposto dell'edificazione, non è ammessa la realizzazione di nuovi edifici. In tal modo, l'art. 9, comma 2, ha espressamente affermato il principio della indefettibilità del piano attuativo, il quale - quando è prescritto dallo strumento urbanistico generale - non ammette equipollenti, nel senso che in sede amministrativa o in quella giurisdizionale non possono essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile realizzare costruzioni, che ad avviso del legislatore incidono negativamente sul razionale assetto del territorio, vanificando la funzione del piano attuativo (Cons. Stato, sez.IV, 8 giugno 2007 n. 3007). Anche nel caso di zone completamente urbanizzate, la pianificazione attuativa, sebbene prevista, può considerarsi superabile soltanto a condizione che l'amministrazione abbia effettuato un'accurata istruttoria destinata a verificare sia la contiguità dell'area interessata a zona edificata, sia l'esistenza in loco di tutte le opere di urbanizzazione primaria, di modo che, in mancanza di tale accertamento, come nel caso in esame, la superfluità del piano attuativo non risulta invocabile (né, peraltro, l’amministrazione – come dimostra l’esistenza stessa delle delibere impugnate in primo grado – aveva ritenuto di poter prescindere dal piano attuativo) ” (C.d.S, IV, 9.7.2011 n. 4140).

Per tali ragioni, l’impugnato Programma Quadro, per procedimento di formazione e coinvolgimento degli enti preposti, deve ritenersi avere natura di variante, come tale idonea ad incidere sine die sul futuro assetto del territorio.

Ne consegue il rigetto della relativa censura.

4. Con il secondo e terzo motivo di gravame, che possono essere esaminati congiuntamente, per comunanza delle relative censure (pp. 13-17), l’appellante deduce che, qualora non si accedesse alla tesi della nullità/annullabilità del PQ, lo stesso avrebbe comunque natura di piano attuativo, e non potrebbe pertanto derogare alle previsioni di cui al Programma di Fabbricazione. Inoltre, esso sarebbe soggetto a termine di efficacia decennale, con la conseguenza che, alla scadenza, le relative prescrizioni sarebbero attinte da inefficacia sopravvenuta.

Le censure sono infondate.

4.1. Anzitutto, va ribadito che il PQ, avuto riguardo al procedimento di formazione, e agli enti in esso coinvolti, deve essere giuridicamente qualificato in termini di variante al locale strumento urbanistico. Per tali ragioni, esso non può ritenersi gerarchicamente sottordinato al Programma di Fabbricazione, trattandosi piuttosto di fonte equiordinata a quest’ultima.

4.2. Similmente, e in termini correlati, la sua natura di variante – e dunque di previsione volta ad integrare il locale strumento urbanistico – fa sì che le previsioni del PQ non siano sottoposte ad alcun termine di efficacia, potendo venire modificate soltanto ad opera di previsioni di pari rango.

Già soltanto per tali ragioni, gli assunti di parte appellante sono infondati.

4.3. A ciò aggiungasi altresì che mentre nel P.d.F. l’Amministrazione ha fatto riferimento all’indice di densità fondiaria, nel PQ ha fatto applicazione dell’indice di fabbricabilità territoriale. Trattasi in particolare di previsione volta a disciplinare l’edificazione all’interno dell’area in esso individuata, e la stessa non è soggetta a particolari termini di decadenza, dovendo invece trovare applicazione sine die , sino alla sua modifica ad opera di fonti di rango equiordinato.

E poiché l’indice di fabbricabilità territoriale insistente all’interno dell’area in esame non consente la realizzazione della struttura in progetto, de tutto correttamente il Comune ha negato il rilascio del chiesto titolo edilizio.

4.4. Per tali ragioni, le relative censure sono infondate, e vanno dunque disattese.

5. Con l’ulteriore motivo di gravame, l’appellante lamenta l’errata applicazione del PQ da parte dell’Amministrazione, la quale “ lo ha di fatto trasformato in un strumento urbanistico che ha introdotto un vincolo espropriativo, avendo azzerato la suscettività edificatoria del lotto di proprietà dell’appellante CA ” (atto di appello, p. 17).

La censura è infondata.

5.1. Premette anzitutto il Collegio che, per pacifica giurisprudenza di legittimità: “ la distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi non discende dalla sua collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma va operata in relazione agli effetti dell'atto di pianificazione, derivandone che ove esso miri ad una zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo presenta carattere conformativo, mentre ove imponga solo un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un'opera pubblica, lo stesso va qualificato come preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve dunque prescindersi nella qualificazione dell'area ” (Cass. civ, I, 13.12.2023, n. 34838).

In termini confermativi, questo Consiglio di Stato ha condivisibilmente affermato che: “ i vincoli conformativi si differenziano dai vincoli espropriativi o sostanzialmente espropriativi, considerato che i primi sono quelli che dividono in tutto o in parte il territorio comunale in zone soggettate ad una disciplina dello ius aedificandi omogenea, cd. zonizzazione, mentre i secondi sono quelli che riservano all'autorità pubblica l'edificazione in una specifica area, cd. Localizzazione ” (C.d.S, IV, 31.1.2023, n. 1092).

5.2. Tanto premesso, e venendo ora alla fattispecie in esame, rileva il Collegio che con l’atto pianificatorio odiernamente impugnato l’Amministrazione comunale ha impresso agli immobili compresi nell’area in esame un indice di fabbricabilità territoriale pari a 1 mc/mq.

Orbene, trattasi di vincolo che insiste su una generalità di beni, e nei confronti di una platea indifferenziata di soggetti.

Inoltre, è presente unicamente l’aspetto privativo, e non anche quello acquisitivo.

5.3. Pertanto, è evidente la natura meramente conformativa del vincolo in esame, che come tale non è soggetto alla decadenza prevista dall’art. 9 d.P.R. n. 327/01, essendo quest’ultima correlata unicamente alla sussistenza di vincoli aventi natura espropriativa.

5.4. Per tali ragioni, la relativa censura è infondata, e va dunque disattesa.

6. Con l’ultimo motivo di gravame (atto di appello, pp. 18-21) l’appellante lamenta il fatto che l’Amministrazione, “ ... a parità di condizioni, ha consentito soltanto ad alcuni cittadini attività edificatorie che ad altri proibisce ” (atto di appello, p. 19).

L’assunto è infondato, e va dunque disatteso, posto che la circostanza che l’Amministrazione abbia in passato consentito – in ipotesi – abusi edilizi, in violazione degli indici di fabbricabilità previsti nei propri strumenti di pianificazione urbanistica, non solo non consente la loro reiterazione ad libitum nei confronti dei titolari di aree situate in zone limitrofe, ma ne impone anzi il divieto di assenso pro futuro , a garanzia del ripristino della legalità violata.

7. Conclusivamente, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

8. Nulla va dichiarato quanto alle spese di lite, stante la mancata costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025 – tenutasi in modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Michele Palmieri	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO