Pubblicato il 20/03/2025

N. 02286/2025REG.PROV.COLL.

N. 07477/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7477 del 2023, proposto da
Alia Servizi Ambientali s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Grazzini, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

OV s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Ferrari, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

nei confronti

Comune di Firenze, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Cappelletti e Chiara Canuti, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 457/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di OV s.p.a. e del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2024 il Cons. Valerio Perotti ed udito per le parti l’avvocati Marco Trevisan, in dichiarata delega dell'avvocato Andrea Grazzini, si dà atto che gli avvocati Luigi Ferrari ed Alessandra Cappelletti hanno depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Toscana, la società OV s.p.a. impugnava il provvedimento con cui Alia Servizi Ambientali s.p.a., gestore unico del servizio di gestione dei rifiuti urbani ed assimilati nel perimetro territoriale di ATO Toscana Centro, aveva respinto l’istanza presentata il 25 gennaio 2019, diretta ad ottenere la riduzione della tariffa TARI in misura proporzionale alla quantità di rifiuti avviata al recupero dalla stessa società. La ricorrente altresì impugnava la disposizione contenuta nel Regolamento del Comune di Firenze che prevede il limite percentuale alla riduzione della TARI per i rifiuti speciali.

La società ricorrente, diffusa su tutto il territorio nazionale con le insegne OV ed UPIM, specializzata nell’abbigliamento e nell’arredo casa, affermava di produrre, nel territorio del Comune di Firenze, rifiuti speciali non pericolosi da attività commerciale, ai sensi dell’art. 184, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, curandone lo smaltimento a proprie spese attraverso ditte specializzate.

Per lo smaltimento dei suddetti rifiuti OV era soggetta al pagamento dell’imposta comunale TARI, nell’ambito della quale, ai sensi dell’art. 1, commi 639 e 649 della l. n. 147 del 2013 (c.d. legge di stabilità 2014), sono previste ipotesi di esclusioni e riduzioni, laddove in cui il produttore avvii a recupero i rifiuti rientranti tra quelli assimilabili ai rifiuti urbani.

Lamentava la ricorrente che il provvedimento di rigetto non avrebbe rispettato il principio di proporzionalità della riduzione del tributo, consentendo lo sconto solo per una misura minima, pari complessivamente al 5% della quota variabile.

A sostegno delle proprie ragioni, la ricorrente deduceva i seguenti motivi di gravame:

1) violazione dell’art. 238 del d.lgs. n. 152/2006, dell’art. 1, comma 649, della legge n. 147/2013, oltre alla violazione del principio comunitario stabilito dall’articolo 174 del trattato CE e dell’obbligo di provvedere nonché dell’art. 2, comma 2, legge n. 241/1990 e violazione del principio della proporzionalità e ragionevolezza ;

2) violazione degli artt. 1 e 2 legge n. 241/90 e degli artt. 3 e 97 della Costituzione, oltre all’eccesso di potere per ingiustizia manifesta .

Costituitisi in giudizio, sia il Comune di Firenze che la società Alia s.p.a. chiedevano il rigetto del ricorso, in quanto infondato.

Le parti resistenti altresì eccepivano la mancanza del requisito della legittimazione attiva e l’irricevibilità del ricorso, in quanto OV s.p.a. avrebbe omesso di impugnare il Regolamento comunale entro il termine di sessanta giorni dalla sua conoscenza.

Con sentenza 11 maggio 2023, n. 457, il giudice adito accoglieva il ricorso, nei termini per cui “ risulta censurabile e contrario alle disposizioni di legge vigenti la fissazione di un limite massimo alla riduzione tariffaria che, oltre a non essere previsto dal Legislatore, sia suscettibile di alterare il criterio di proporzionalità previsto dal comma 649 dell’art. 1 comma della legge n. 143/17 nella parte in cui disciplina le ipotesi di riduzione della TARI ”.

In estrema sintesi, per il TAR “ le previsioni regolamentari, nella parte in cui introducono dei limiti tassativi alla riduzione, finiscono per eludere il criterio della proporzionalità e, ciò, con la conseguenza che gli esercenti risultano onerati, sia del pagamento di un servizio non usufruito che dello smaltimento posto in essere in proprio ”.

Avverso tale decisione Alia Servizi Ambientali s.p.a. interponeva appello, articolando i seguenti motivi di impugnazione:

1) Error in iudicando e in procedendo per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 29, 35, comma 1 e 41, comma 2, d.lgs. 2 luglio 2010 n. 104. Travisamento delle risultanze di fatto .

2) Error in iudicando e in procedendo per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 35, comma 1, e 39, d.lgs. 2 luglio 2010 n. 104 e 100 c.p.c. Travisamento delle risultanze di fatto .

3) In via gradata, error in iudicando e in procedendo per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7 e 9, d.lgs. 2 luglio 2010 n. 104 e 2, comma 1, d. lgs. 31 dicembre 1992, n. 546. Difetto di giurisdizione .

4) Error in iudicando e in procedendo per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, comma 649, l. 27 dicembre 2013, n. 147 e 238, comma 10, d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Violazione degli artt. 117 e 119 Cost .

Costituitasi in giudizio, OV s.p.a. insisteva per il rigetto dell’appello, siccome infondato.

Anche il Comune di Firenze si costituiva, chiedendo per contro l’accoglimento dell’appello.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 17 dicembre 2024 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello viene dedotta la tardività del ricorso di primo grado, in quanto diretto contro atto regolamentare già applicativo: in particolare, l’art. 14, comma 4, del Regolamento TARI del Comune di Firenze applicabile ratione temporis , a mente del quale “ le utenze non domestiche che avviano a riciclo i propri rifiuti speciali assimilati […] potranno usufruire di una riduzione della parte variabile della tariffa fino ad un massimo del 30% ”, da subito denotava l’impossibilità di vantare un diritto alla riduzione tariffaria integrale – come quello invece rivendicato da OV s.p.a. – e come tale avrebbe dovuto essere da subito impugnato da quest’ultima, una volta avutane per la prima volta conoscenza.

Alia Servizi Ambientali s.p.a. deduce poi un ulteriore profilo di tardività del gravame di primo grado, dato dalla mancata impugnazione di un precedente atto applicativo. In particolare, OV s.p.a., pur ritenendo di avere titolo alla totale esclusione della parte variabile della TARI e di essere stata per tale ragione lesa, nel corso degli anni (a decorrere dal 2016), per diverse centinaia di migliaia di euro, avrebbe continuato a presentare ogni anno un’istanza di riduzione ai sensi del Regolamento TARI vigente, senza mai impugnare né l’art. 14, comma 4, dello stesso, né gli avvisi di pagamento che vi davano applicazione.

Per l’effetto, prosegue Alia s.p.a., OV s.p.a. avrebbe avuto l’onere di impugnare il Regolamento del Comune di Firenze quantomeno sin dal suo primo atto applicativo, rappresentato dal primo avviso di pagamento in cui era indicata una riduzione asseritamente lesiva.

Il motivo non può essere accolto.

Va preliminarmente rilevato che sia l’avviso di pagamento, sia la successiva nota di diniego sono stati adottati da Alia Servizi Ambientali s.p.a. Tali atti anno evidentemente natura di provvedimenti impositivi impugnabili, esecutivi per lo specifico anno di imposta cui si riferiscono, del presupposto Regolamento TARI del Comune di Firenze.

Stante il principio generale dell’autonomia di ciascun anno di imposta, nel caso di specie il detto Regolamento comunale era pertanto impugnabile quale atto presupposto, a prescindere da quanto avvenuto nelle annualità precedenti.

Il ricorso di primo grado deve considerarsi dunque tempestivo ed Alia Servizi Ambientali s.p.a. legittimata al processo.

Ferma la giurisdizione del giudice ammnistrativo sul Regolamento, attesa la sua natura (anche) provvedimentale, è comunque fatta salva quella del giudice tributario in ordine ad eventuali contestazioni circa l’erronea applicazione della normativa tributaria, aspetto che peraltro esula dal presente giudizio.

Con il secondo motivo di appello, l’odierna appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che la nota di Alia Servizi Ambientali s.p.a. del 4 giugno 2019 fosse un atto applicativo del Regolamento TARI del Comune di Firenze.

Il motivo va respinto, alla luce di quanto già osservato in relazione al precedente.

La nota in questione, nel respingere l’istanza di OV s.p.a. volta ad ottenere uno sgravio fiscale, ribadisce le pretese dell’ente impositore, fondate sulla doverosa applicazione delle prescrizioni del Regolamento TARI, che – pur alla luce delle articolate eccezioni mosse in quella particolare circostanza dal detto operatore economico – non avrebbero comunque consentito una riduzione, ancorché minima o differente – del carico fiscale.

Avendo ad oggetto una nuova valutazione della questione controversa, tale provvedimento – di natura impositiva, vendendo alla fine ad imporre alla società istante una prestazione determinata nell’ an e nel quantum , ancorché alla luce delle nuove considerazioni introdotte da OCS – fa semplicemente applicazione (come agevolmente si legge alle pp. 3ss.) delle disposizioni del Regolamento TARI, dando (evidentemente) loro esecuzione.

Con il terzo motivo di appello viene quindi eccepito, in relazione al presente contenzioso, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quello tributario, posto che la controversia si radica in una fase nella quale vi è un atto impositivo e la pretesa del privato ha consistenza di diritto soggettivo. In breve, si verterebbe sul rapporto tributario, sul quale la giurisdizione spetta unicamente al giudice tributario.

Neppure questo motivo è fondato, per le ragioni già introdotte in precedenza.

Oggetto del contendere non è infatti l’errata applicazione della normativa tributaria ratione temporis applicabile, bensì la presunta contraddittorietà del provvedimento di diniego della pretesa riduzione dell’imposta – e con esso l’illegittimità del presupposto Regolamento TARI del Comune di Firenze (anch’esso, in quanto tale, avente natura provvedimentale) – rispetto ai principi stabiliti nella legge regionale di riferimento, per sua natura sovraordinata al Regolamento medesimo.

Contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, va ribadito il principio generale secondo cui le prescrizioni generali ed astratte della norma regolamentare producono effetto – nei confronti di uno specifico soggetto, facendo sorgere in capo a quest’ultimo l’interesse e la legittimazione al ricorso – solo nel momento in cui vengano concretamente portate ad esecuzione mediante un atto applicativo (nel caso in esame, la gravata nota del 4 giugno 2019).

Salvo casi eccezionali, infatti, la norma regolamentare non può essere oggetto di autonomo ricorso (in quanto tale inammissibile per difetto di interesse), ma dev’essere impugnata unitamente al provvedimento applicativo di cui costituisce l’atto presupposto, solo a tal punto potendo dirsi concreta ed attuale la lesione degli interessi di cui è portatore il ricorrente destinatario dell’atto.

Venendo quindi al quarto motivo di gravame, con esso preliminarmente si rileva l’erroneità del presupposto, riportato in sentenza, secondo cui “ è noto che lo stesso art. 184 distingue: i) i rifiuti

solidi urbani di provenienza domestica, per i quali il Comune è sempre tenuto ad effettuare la raccolta e lo smaltimento del rifiuto e che legittima lo stesso ad applicare la TARI alle relative superfici e ii) i rifiuti speciali (imballi di carta, cartone, plastica, ingombranti di provenienza non domestica) per i quali il Comune non può effettuare il servizio di raccolta, utilizzando smaltitori privati autorizzati ”.

In ragione di tali premesse, dovrebbe infatti concludersi che il primo giudice avrebbe qualificato la riduzione dovuta all'utenza non domestica con riferimento alla natura speciale dei rifiuti assimilati agli urbani.

In realtà, obietta l’appellante, i rifiuti speciali “assimilati” non possono essere considerati (ai fini della disciplina applicabile) dei rifiuti speciali, bensì dei rifiuti urbani (per effetto di apposita deliberazione comunale), per tali oggetto di privativa del gestore ed integralmente soggetti alla TARI.

La sentenza impugnata, dopo avere premesso che OV produce rifiuti speciali (che, come detto, esulano dalla privativa comunale), richiama l’art. 1, comma 639 della l. n. 147 del 2013, che prevede la modulazione della TARI tra una quota fissa (che remunera ai costi di gestione del servizio) ed una quota variabile (parametrata invece alla quantità e qualità dei rifiuti conferiti), nonché il comma 649 della medesima disposizione, che prevede la riduzione della quota variabile per i rifiuti speciali assimilati agli urbani.

La ricostruzione operata dal giudicante, però, non considererebbe che ai sensi dell’art. 184 del d.lgs. n. 152 del 2006 (applicabile alla vicenda qui controversa) vanno ricompresi tra i rifiuti urbani anche “ i rifiuti non pericolosi provenienti da locali e luoghi adibiti ad usi diversi da quelli di cui alla lett. a) [rifiuti di provenienza domestica] , assimilati ai rifiuti urbani per qualità e quantità ai sensi dell’art. 198, comma 2 lett. g) ”.

Il successivo art. 198, comma primo ricomprende(va), nella privativa, “ i rifiuti urbani e assimilati ”, dunque anche i rifiuti di provenienza non domestica, ovvero i rifiuti che non nascono come rifiuti urbani ma che diventano tali a seguito dell’assimilazione.

Erroneamente, poi, il primo giudice sostiene che i costi del servizio sono coperti integralmente dalla parte fissa della tariffa, mentre la quota variabile sarebbe rapportata esclusivamente alla quantità e qualità dei rifiuti conferiti, poiché anche la parte variabile della tariffa sarebbe in realtà destinata a coprire costi generali del servizio, sia pure diversi da quelli assolti con la parte fissa della stessa.

Avendo la TARI natura di tributo e non già di corrispettivo, non sarebbe corretta la pretesa di applicare una piena proporzionalità tra canone applicato e la capacità produttiva di rifiuti in ragione del servizio erogato: in effetti la stessa sarebbe comunque dovuta, a prescindere dalla circostanza che l’utente in concreto utilizzi o meno il servizio pubblico di smaltimento rifiuti.

Osserva infine Alia Servizi Ambientali s.p.a., ai punti 10.4 ss. dell’appello, che i locali di OV s.p.a. sarebbero composti per la quasi totalità da aree di vendita (e non già di produzione di abbigliamento), in quanto tali non suscettibili di produrre scarti di produzione, ossia rifiuti speciali, circostanza del resto confermata dal fatto che detta società non avrebbe mai chiesto la detassazione di superficie per produzione di rifiuti speciali, ma solo la riduzione della tariffa per rifiuti (speciali) assimilati (agli urbani) avviati a recupero, in particolare imballaggi.

Obietta l’appellante che tali elementi non consentirebbero di superare la presunzione di carattere generale ( ex pluribus , Cass. civ., V, 20 febbraio 2023, n. 5293) secondo cui “ producono rifiuti urbani coloro che occupano o detengono immobili nel territorio comunale ” (come si è detto, interamente gestiti dal servizio pubblico di smaltimento), tanto più che OV s.p.a. avrebbe in più occasioni dato atto che i propri locali sono composti, oltre che dalle aree di vendita, anche da aree quali uffici, servizi, aree di ristoro e spogliatoi caratterizzati tutti dalla presenza di persone e, quindi, dalla produzione di rifiuti urbani, al cui smaltimento provvede giustappunto Alia Servizi Ambientali s.p.a.

Il motivo è fondato, nei termini che si precisano.

Nel caso di specie OV s.p.a., nel lamentare la lesività del limite massimo del 30 % imposto dal regolamento alle riduzioni ottenibili, non ha a suo tempo dimostrato di aver comunque raggiunto il quantitativo minimo di rifiuti prescritto dal Regolamento (contestato sotto diverso profilo) per beneficiare della riduzione: “ le utenze non domestiche che intendano avvalersi della riduzione devono dimostrare di aver avviato a recupero presso terzi nell’anno di riferimento almeno il 20% dei rifiuti dei rifiuti producibili ogni anno secondo il d.P.R. n. 158/99 ”.

L’avveramento di tale condizione di partenza (attenendo all’ an della riducibilità del carico impositivo) – la cui legittimità, come si è detto, non è stata contestata dalla allora ricorrente OV s.p.a. – avrebbe infatti dovuto essere preliminarmente dimostrata, pena l’inammissibilità della censura (logicamente successiva e consequenziale) riferita al quantum della riduzione concedile.

In aggiunta a tale decisiva questione, va poi altresì osservato che neppure può ritenersi pacifico, alla luce degli atti di causa, il presupposto da cui muove la sentenza impugnata, ossia che “ la società ricorrente produce rifiuti speciali non pericolosi ” (in prevalenza derivanti da imballaggi) “ di cui […] cura a proprie spese lo smaltimento e l’avvio a recupero ”.

I rifiuti in questione andavano in realtà considerati rifiuti “assimilati” a quelli urbani ( in primis quanto a disciplina giuridica), in ragione di quanto previsto da una apposita deliberazione comunale neppur essa fatta oggetto di impugnazione, con la conseguenza che tale anche tale decisivo aspetto della controversia – su cui si fonda la pretesa fiscale – non può più essere messo in discussione.

In ragione di quanto precede, anche a voler ritenere in ipotesi censurabile il criterio di calcolo delle riduzioni d’imposta contenuto nel Regolamento comunale, farebbero comunque difetto i presupposti per accedere al regime delle riduzioni e con essi l’interesse a coltivare il gravame sul solo quantum debeatur .

Alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va dunque accolto in parte qua , nei termini di cui in motivazione.

Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere interamente compensate tra le parti, in ragione sia della parziale soccombenza dell’appellante sui primi motivi di gravame, sia della complessità della questione controversa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione, per l’effetto respingendo – in riforma della sentenza appellata – il ricorso originariamente proposto da OV s.p.a.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Perotti	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO