Pubblicato il 03/07/2025

N. 05748/2025REG.PROV.COLL.

N. 05499/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5499 del 2023, proposto dalla ditta CO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano De Ferrari, Giuseppe Inglese, Marco Petrone, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio degli stessi in Roma, via Oslavia, n. 28;

contro

il Comune di La Spezia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Carrabba, Ettore Furia, Marcello Puliga e Fabrizio Dellepiane, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone, n. 44;
la Provincia di La Spezia e la Regione Liguria, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 1080 del 12 dicembre 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di La Spezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 la Cons. Emanuela Loria;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in esame è impugnata la sentenza del T.a.r. per la Liguria con la quale è stato respinto il ricorso proposto dalla ditta CO s.r.l. per l’annullamento della variante urbanistica al PUC del Comune di La Spezia, relativa alle zone collinari, adottata con deliberazione del Consiglio comunale n. 35 del 10 ottobre 2011 e approvata con deliberazione del consiglio comunale n. 27 del 15 luglio 2012.

1.1. Sono altresì stati impugnati gli atti del procedimento di adozione e approvazione della stessa variante:

a) la delibera del Consiglio Comunale n. 27 del 15 luglio 2013 e relativi allegati, con la quale il Comune della Spezia ha approvato la variante di piano;

b) la documentazione grafica e normativa inerente la variante al PUC relativa alle zone collinari del Comune della Spezia, depositata a libera e permanente visione del pubblico, ai sensi dell’art. 41 l.r. n. 36/1997;

c) la comunicazione prot. 7703 del 27 gennaio 2014, con cui il Comune ha riscontrato nota prot. n. 69576 del 16 dicembre 2013 della Provincia di Spezia;

d) il parere-voto n. 390 del 13 dicembre 2013 del C.T.U. provinciale, comunicato al Comune della Spezia con nota prot. n. 69576 del 16 dicembre 2013, con cui la Provincia della Spezia, Servizio Urbanistica, ha espresso parere favorevole, con le riserve e le raccomandazioni ivi espresse, nei confronti della variante al P.U.C del Comune della Spezia relativa alle zone collinari ai sensi del combinato disposto dell’art. 40, comma 6 e dell’art. 44, comma 5 l.r. n. 36/97;

e) il decreto n. 210 del 27 gennaio 2012 del Dirigente del dipartimento ambiente della Regione Liguria, Settore valutazione impatto ambientale, con il quale è stata disposta la non assoggettabilità a VAS della variante al PUC di cui sopra “a condizione che siano rispettate le indicazioni e le prescrizioni di cui all'allegata relazione istruttoria” ;

f) la delibera del Consiglio Comunale n. 35 del 10 ottobre 2011 con la quale il Comune ha adottato la Variante di piano;

g) ogni altro atto o provvedimento agli stessi preordinato, presupposto o comunque connesso; nonché per l’accertamento e la declaratoria ex art. 30 c.p.a. del diritto della ricorrente al risarcimento dei danni oltre ad interessi e rivalutazione monetaria.

2. Si premette in punto di fatto che la ditta appellante, operante nel settore delle costruzioni ha acquistato con atto del 6 agosto 2008 un appezzamento di terreno sito nel Comune della Spezia, Località Valdellora, della superficie catastale complessiva di mq 26.125, avente, secondo il certificato di destinazione urbanistica allegato al rogito, destinazione di PUC “art. 21 - Territorio di Presidio Ambientale” , ad eccezione di una porzione del terreno censito con il mappale 1289 fg. 14 che ricadeva, per una superficie di mq. 1.192,49, in “Ambiti di riqualificazione in area urbanizzata a prevalente funzione residenziale” regolati dall'art. 13/f. dello stesso PUC.

Con il ricorso di primo grado ha impugnato i provvedimenti sopra indicati e in particolare la Variante al PRG assumendo che avrebbe ridimensionato in modo significativo la capacità di edificazione con finalità residenziale del suo bene immobile e avrebbe reso vana l’aspettativa di edificare un immobile di 250 mq. per il quale era stata proposta, prima dell’approvazione della contestata variante, istanza di permesso di costruire e richiesta di autorizzazione/ compatibilità paesaggistica (peraltro respinta perché il progetto prevedeva che fosse collocato sul crinale collinare).

2.1. In particolare, la ricorrente ha dedotto in primo grado tre motivi:

1. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 36 della L.R. n. 36/1997 nonché dell'art. 49 delle NTA del Piano Territoriale di Coordinamento Paesistico (PTCP) della Regione Liguria e dell'art. 3.3 delle NTA del PTCP della Provincia della Spezia - Eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto e conseguente travisamento, illogicità, contraddittorietà.

La variante impugnata, laddove ha azzerato la possibilità edificatoria nel “territorio di presidio ambientale” , segnatamente in località Isolabella, sarebbe illegittima per contrasto con la legge urbanistica regionale (art. 36 della 1.r. 36/1997) e con gli indirizzi della pianificazione sovraordinata (art. 49-ter del PTCP regionale), secondo i quali, negli ambiti destinati al presidio ambientale, è la presenza dell’insediamento - e dunque di una mirata attività edificatoria - a rappresentare la garanzia di protezione e difesa territoriale e ambientale contro l’abbandono e il degrado vegetazionale e idrogeologico.

Non sarebbero persuasivi i rilievi svolti dal Comune nelle controdeduzioni alle osservazioni presentate dalla ricorrente, secondo le quali determinante per l’eliminazione di ogni capacità edificatoria nella zona di presidio ambientale sarebbe l’aumento dell’abbandono dei fondi nel corso degli ultimi quindici anni, pur a fronte di un incremento delle nuove costruzioni, ciò dipendendo, piuttosto, in tesi, dal mancato controllo sull’attuazione delle convenzioni stipulate con i proprietari.

2. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 35 della l.r. n. 36/97 e dell'art. 20 delle norme di conformità e congruenza (NCC) del PUC della Spezia - Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà.

La variante, nell’impedire ogni intervento di nuova costruzione, avrebbe illogicamente e contraddittoriamente parificato la normativa specifica per la Zona di presidio ambientale a quella relativa alle Aree di produzione agricola ( "Sono ammessi gli stessi interventi edilizi con gli stessi parametri, condizioni e modalità previsti dall'art. 20" ), ciò che sarebbe vieppiù evidente per la zona di Porta Isolabella, posta a ridosso dell’abitato urbano di Valdellora e dell'Ospedale Sant’Andrea.

3. La ricorrente ha inoltre proposto domanda di risarcimento del danno che sarebbe stato causato dall’adozione della variante collinare e dal ritardo nel rilascio del permesso di costruire dell’intervento progettato, dalla mancata attuazione dell’intervento medesimo e dal maggior costo di costruzione dell’immobile.

Inoltre, in via subordinata, la ricorrente ha chiesto il risarcimento ex artt. 1337 e 2043 c.c. oltreché ex art. 30 c.p.a., in quanto il comportamento del Comune non sarebbe stato improntato a canoni di correttezza, tenuto conto che al momento dei contatti intercorsi per l’adattamento del progetto erano in corso gli studi e le verifiche posti alla base della variante al PUC, adottata poco tempo dopo, senza che ne fosse fatto cenno.

4. Il T.a.r. per la Liguria, con la sentenza impugnata, ha respinto il ricorso e ha compensato le spese del giudizio, ritenendo che non vi sia stata lesione dell’affidamento sulle potenzialità edificatorie del terreno di proprietà e respingendo poiché infondati due motivi.

5. Con l’appello in esame la ditta CO ha impugnato la sentenza di primo grado, deducendo un articolato motivo e riproponendo ex art. 101 c.p.a. i motivi non esaminati in primo grado:

I. - Erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il primo e il secondo motivo di ricorso - Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 35 e 36 della L.R. Liguria n. 36/1997, dell’art. 49 delle NTA del Piano Territoriale di Coordinamento Paesistico (PTCP) della Regione Liguria, dell'art. 3.3 delle NTA del PTCP della Provincia della Spezia, nonché dell’art. 20 delle norme di conformità e congruenza (NCC) del PUC della Spezia – Eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto e conseguente travisamento, illogicità, contraddittorietà.

Sotto un primo profilo, l’appellante censura la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto legittima la variante in quanto la normativa regionale (art. 36 l.r. n. 36/1997) demanderebbe alla pianificazione urbanistica la “facoltà” di ammettere quote di nuova edificazione a funzione residenziale, in rapporto alle caratteristiche del territorio interessato e in correlazione con le indicazioni della disciplina territoriale paesistica, senza che sia necessaria una stringente motivazione trattandosi di un ambito in cui la discrezionalità dell’amministrazione è particolarmente ampia.

L’azzeramento della capacità edificatoria nel “territorio di presidio ambientale” sarebbe illegittimo per contrasto con la legge urbanistica regionale e con gli indirizzi della pianificazione sovraordinata. In queste zone sarebbe invero necessario ammettere una sia pur limitata capacità edificatoria a scopo residenziale al fine di evitare lo spopolamento; inoltre la variante avrebbe parificato in modo illegittimo la normativa specifica per la Zona di presidio ambientale a quella relativa alle Aree di produzione agricola.

Sotto un secondo profilo la sentenza è sottoposta a critica nella parte in cui ha sostenuto che non vi sarebbe in capo all’esponente una situazione di affidamento qualificato al mantenimento della precedente disciplina urbanistica in quanto il primo diniego di autorizzazione pesistica è dipeso da scelte progettuali dell’esponente con riferimento al posizionamento dell’edificio sul crinale e alla modifica del tracciato del sentiero esistente.

Sotto un terzo profilo, la sentenza sarebbe erronea laddove non ha riconosciuto l’affidamento qualificato dell’appellante indotto dal comportamento contrario a buona fede dell’amministrazione, la quale ha dapprima, con il parere del 25 maggio 2011, negato l’autorizzazione paesistica relativa alla realizzazione di un’unità abitativa bi-familiare suggerendo all’appellante la presentazione di un nuovo progetto, omettendo tuttavia di far presente che era in corso di adozione una variante restrittiva al PUC, sicché l’esponente legittimamente avrebbe riposto affidamento nel buon esito della seconda pratica edilizia.

II. –Erroneità della sentenza appellata per omessa pronuncia con riferimento ai motivi di ricorso - Riproposizione ex art. 101 c.p.a.

Il T.a.r., nella sentenza appellata, non avrebbe affrontato il motivo concernente il comportamento contrario a buona fede tenuto dal Comune e la richiesta di risarcimento dei danni che ne sono derivati.

Il motivo è articolato in due parti: a) vi sarebbe un danno da ritardo nel rilascio del permesso di costruire, con riferimento innanzitutto al maggior costo di costruzione dell’immobile, dato dalla differenza tra i costi di costruzione dell’anno nel quale verrà rilasciato il permesso di costruire a seguito dell’annullamento della Variante di PEC rispetto a quelli del 2011, nonché a ogni ulteriore voce di danno, da valutarsi anche in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c.; b) nel caso in cui venisse ritenuta legittima la variante al P.U.C. vi sarebbe un danno derivante dalle spese inutilmente sostenute anche ai sensi degli artt. 1337 e 2043 c.c. nonché 30 del d.lgs. n. 104/2010, che ammonterebbe a euro 164.997,22, ai quali deve aggiungersi il danno conseguente alla mancata stipula del contratto definitivo di compravendita dell’immobile.

6. Il Comune di La Spezia si è costituito in giudizio chiedendo che sia dichiarato inammissibile e comunque che sia respinto in quanto infondato.

7. Entrambe le parti hanno depositato memorie nella quali hanno sviluppato le proprie argomentazioni difensive.

8. Alla pubblica udienza del 20 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello, con il quale sono stati sostanzialmente riproposti i motivi del ricorso di primo grado, è infondato.

10. Con il primo motivo l’appellante sostiene che la sentenza di primo grado avrebbe avallato la illegittima scelta proveniente dall’amministrazione con l’emanazione della variante impugnata, che non consentirebbe più interventi di nuova edificazione in territorio di “presidio ambientale” in contrasto con l’art. 36 della l.r. n. 36 del 4 settembre 1997.

Inoltre, la variante approvata sarebbe non idoneamente motivata e non sarebbe sufficiente l’affermazione contenuta nella sentenza di primo grado circa la natura discrezionale delle scelte in materia di pianificazione urbanistica.

10.1. Il motivo è infondato.

L’art. 36, comma 2, della legge urbanistica regionale 4 settembre 1997, n. 36, nella versione vigente ratione temporis , prima della sua sostituzione da parte dell’art. 41, comma 1, l.r. 2 aprile 2015, n. 11, stabiliva che “Nei territori come sopra individuati [cioè quelli di presidio ambientale, n.d.r.] il P.U.C. indica e regolamenta gli interventi ammissibili per garantire forme di presidio corrispondenti a finalità di recupero e riqualificazione del territorio sotto i diversi profili di tipo ecologico-ambientale, paesaggistico e socio-economico, con riguardo anche alle attività agricole di carattere marginale. Tali interventi possono comportare anche l’insediabilità di funzioni residenziali attraverso la prevalente azione di manutenzione e ripristino di manufatti esistenti ovvero attraverso quote di nuova edificazione opportunamente dimensionate anche in rapporto alle caratteristiche del territorio interessato e correlate alle indicazioni della disciplina paesistica” .

La disciplina legislativa regionale in materia urbanistica prevede, letteralmente, la “possibilità” di insediare funzioni residenziali anche attraverso nuove edificazioni, ma non pone in capo all’Amministrazione locale una doverosità nell’effettuare tale scelta.

La possibilità di nuova residenzialità è connessa alla discrezionalità della singola Amministrazione (notoriamente lata in materia di governo del territorio), che deve essere esercitata anche tenendo presente la disciplina territoriale paesistica specifica della zona di riferimento; nel caso in esame, detta disciplina ammette il solo recupero degli edifici esistenti e vieta la nuova edificazione ( “Non sono consentiti ulteriori interventi di nuova edificazione e di correlata urbanizzazione” ), salvo casi eccezionali (cioè “in misura episodica e per funzioni quali l’attività agricola e di presidio ambientale” , cfr. l’art. 49- ter del P.T.C.P., significativamente intitolato: Insediamenti Sparsi – Regime di MANTENIMENTO finalizzato alla salvaguardia di corridoi paesistico-ambientali - IS MA CPA).

L’art. 49 del P.T.C.P. trova coerente attuazione nell’art. 20 del PUC ( “aree di produzione agricola” ), che espressamente prevede:

- la possibilità di nuova edificazione di manufatti tecnici (art. 20, comma 6) di superficie massima pari a 100 mq. connessi con lo svolgimento di attività agricola principale;

- la possibilità di nuova edificazione “una tantum” di manufatti tecnici di piccola dimensione (fino ad un massimo di 24 mq.) per le aziende che non raggiungono i minimi dimensionali (art. 20, comma 7);

- l’ampliamento di fabbricati residenziali esistenti anche fino ad una superficie utile massima di 250 mq. (art. 20, comma 4), i quali, in quanto eccedenti quelli ammessi dal PUC in deroga ai parametri urbanistico-edilizi di zona (interventi r2 e r3 ex art.6 delle norme di conformità e congruenza), sono da ricondursi alla fattispecie della nuova costruzione ai sensi dell’art. 15 della l.r. 16 del 2008;

- la possibilità di edificare serre (art. 20, comma 1).

La variante impugnata, che rimanda all’art. 20 del P.U.C. per quanto attiene agli interventi edilizi nella zona in parola, non elimina, in linea generale, la possibilità di edificare bensì, più limitatamente, solo quella di realizzare edifici residenziali indipendenti, nel rispetto dunque delle previsioni della superiore disciplina regionale.

Alla luce di tali coordinate è infondata anche la censura relativa alla carenza e/o alla inidoneità della motivazione della variante.

Deve, sul punto, essere ribadito il costante orientamento giurisprudenziale (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. II, 30 giugno 2020, n. 4467; Cons. Stato, Sez. VI, 17 febbraio 2012, n. 854; Cons. Stato, sez. IV, 3 novembre 2008 n. 5478) secondo il quale le scelte effettuate dall’amministrazione in sede di pianificazione del proprio territorio con l’adozione di uno strumento urbanistico costituiscono apprezzamenti di merito sottratti al sindacato di legittimità, salvo che siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità. Sotto questo profilo, la destinazione urbanistica impressa ad una zona del proprio territorio non richiede una specifica motivazione se è conforme alla disciplina di rango superiore e se non viola un affidamento qualificato del privato ad una specifica destinazione.

L’affidamento qualificato si determina nel caso in cui sia stata stipulata una convenzione di lottizzazione o un accordo di diritto privato tra amministrazione e proprietari, ovvero nel caso in cui sia intervenuto giudicato di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione o, infine, nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo, tutti casi non ricorrenti nel caso in esame.

Inoltre, l’Amministrazione ha osservato che la preesistente limitata facoltà edificatoria era funzionale e strumentale alla tutela del territorio, circostanza tuttavia non verificatasi, posto che alla nuova edificazione si era piuttosto accompagnato l’incremento dell’abbandono del territorio. La contestata scelta pianificatoria, dunque, si profila in linea con le superiori finalità strategiche in punto di uso del territorio.

Non può, infine, non rilevarsi che, per consolidata giurisprudenza, la destinazione urbanistica ad area agricola, o comunque l’equiparazione funzionale ad essa, ben può essere finalizzata a scopi di tutela, salvaguardia e preservazione del territorio nei suoi vari aspetti paesaggistici, naturalistici, culturali e storico-identitari.

11. Con il secondo motivo l’appellante si duole per l’asserita lesione del suo affidamento da parte del Comune di La Spezia, che avrebbe violato la regola della buona fede a seguito del parere sfavorevole emesso dalla Commissione locale per il paesaggio, parere che avrebbe indirettamente suggerito quali fossero le modifiche da apportare al progetto a cui l’istante si sarebbe attenuta nel modificare il progetto e nel riproporlo agli uffici comunali.

11.1. Il motivo è infondato poiché il primo parere della Commissione per il paesaggio è stato (doverosamente) espresso sulla base della disciplina urbanistica in vigore al momento dell’espressione del parere, senza che si potessero ipotizzare le modifiche successivamente adottate dal Consiglio comunale.

In ogni caso, il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica era subordinato al parere vincolante della Soprintendenza ed è tutt’altro che certo che quest’ultima lo avrebbe rilasciato anche ove fosse rimasta vigente la precedente disciplina urbanistica.

12. In relazione al motivo con il quale l’appellante ha proposto la domanda risarcitoria, (che sostiene non essere stato esaminato dalla sentenza impugnata), si rileva – oltre al fatto assorbente dell’infondatezza del ricorso – che l’oggetto dell’impugnativa è costituito dalla deliberazione con cui è stata approvata la variante (e i suoi atti presupposti), sicché è tutt’altro che certo che sarebbe spettato il bene della vita finale (ossia il permesso di costruire), il che vale a dire che non sussiste comunque il presupposto di un’azione risarcitoria poiché l’annullamento della variante non determinerebbe di per sé il rilascio del titolo edilizio ma la mera possibilità di riproporre l’istanza.

13. Conclusivamente l’appello unitamente alla domanda di risarcimento del danno devono essere respinti.

14. Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla refusione al Comune di La Spezia delle spese del presente grado di giudizio che liquida in euro 5.000,00 (cinquemila), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Luca Lamberti

IL SEGRETARIO