Pubblicato il 13/01/2025

N. 00217/2025REG.PROV.COLL.

N. 01734/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1734 del 2024, proposto da Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli e Paolo Giugliano, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

ER - Autorità di regolazione per energia reti e ambiente e EA - Cassa per i servizi energetici e ambientali, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliate ope legis in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

di EN s.p.a. - Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Tommaso Di Nitto e Gianpaolo Ruggiero, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, via Antonio Gramsci, n. 24 e con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;
di LO - Nuovo Trasporto Viaggiatori s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuliano Berruti e Sante Ricci, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;
del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione prima, n. 2874 del 30 novembre 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio di ER - Autorità di regolazione per energia reti e ambiente e EA - Cassa per i servizi energetici e ambientali, nonché di EN s.p.a. - Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane e di LO - Nuovo Trasporto Viaggiatori s.p.a.;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2024, il consigliere Francesco Frigida e uditi per le parti gli avvocati Fabio Cintioli, Paolo Giugliano, Tommaso Di Nitto e Gianpaolo Ruggiero, nonché l’avvocato dello stato Davide Giovanni Pintus;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società per azioni Rete Ferroviaria Italiana ha proposto il ricorso n. 1366 del 2022 dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia per l’annullamento della nota dell’ER -Autorità di regolazione per energia reti e ambiente prot. DIEU/rte/mpg, inviatale in data 11 maggio 2022 e avente ad oggetto “ Regime tariffario speciale a favore di FI - applicazione alla fornitura per usi diversi da trazione ”, nonché di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale, ivi inclusa la relazione dell’ER n. 212/2022/I/Com del 17 maggio 2022, recante la rendicontazione dell’utilizzo delle risorse destinate al contenimento degli effetti degli aumenti dei prezzi nei settori elettrico e del gas naturale, con particolare riferimento al punto 3.2.2.

Con successivi motivi aggiunti sono stati impugnati la nota “ 380560700 - Regimi Tariffari Speciali FI - conguaglio 2021 ”, approvata dal comitato di gestione della Cassa per i servizi energetici e ambientali nella riunione del 22 dicembre 2022, con cui è stata disposta in favore dell’interessata la liquidazione dell’importo di euro 11.515.666,31 a valere sul “ Conto per la perequazione dei contributi sostituitivi dei regimi tariffari speciali ”, quale differenza tra l’importo a conguaglio della componente compensativa per usi trazione di spettanza della società ricorrente per l’annualità 2021 e gli importi alla stessa già liquidati per gli anni di competenza dal 2015 al 2019 con riferimento alla componente compensativa per usi diversi dalla trazione, nonché ogni atto o provvedimento con cui la EA ha escluso l’applicazione in favore dell’interessata del regime tariffario speciale ex art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica 2 gennaio 1962, n. 730, in relazione alla fornitura di energia elettrica per i cosiddetti usi diversi, per gli anni a partire dal 2015 e ogni atto, presupposto, connesso o consequenziale, ivi incluse, la nota trasmessa a mezzo posta elettronica in data 2 gennaio 2023 con cui la EA ha comunicato alla ricorrente di aver disposto in favore di questa un bonifico pari a euro 11.515.666,31 in ragione della compensazione operata tra il credito dell’interessata relativo al conguaglio compensativa “uso trazione” anno 2021 e il vantato credito della Cassa relativo alla compensativa “usi diversi dalla trazione” per gli anni 2015/2019, le note EA prot. Reg.Uff 2020-0003609 del 25 marzo 2020 e Reg.Uff 2022-0005753 del 17 marzo 2022, la nota EA prot. Reg. Uff 2021-0004041 dell’11 febbraio 2021 con cui è stata disposta la sospensione dell’attività di quantificazione ed erogazione in favore della ricorrente delle relative quote mensili di acconto riferite alle annualità 2020, 2021 e 2022.

1.1. L’ER - Autorità di regolazione per energia reti e ambiente e la EA - Cassa per i servizi energetici e ambientali (ex Cassa conguaglio per il settore elettrico) si sono costituite nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.

1.2. Le società per azioni EN (del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane) e LO - Nuovo Trasporto Viaggiatori, quali cointeressate, si sono costituite in giudizio, chiedendo entrambe l’accoglimento del ricorso.

2. Con l’impugnata sentenza n. 2874 del 30 novembre 2023, il T.a.r. per la Lombardia, sezione prima, ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti e ha condannato la ricorrente al pagamento delle spese processuali, liquidate in favore di ER e EA in euro 3.000 per ciascuna.

2.1. In particolare, il collegio di primo grado ha premesso che « La società ricorrente, quale gestore dell’infrastruttura ferroviaria nazionale, ha beneficiato di un regime tariffario speciale per il consumo di energia elettrica, disciplinato dal D.P.R. n. 730/63, il cui art. 4 prevede che “la fornitura dell’energia elettrica occorrente all’Amministrazione delle ferrovie dello Stato per il proprio fabbisogno è assicurata alle condizioni che sono stabilite in apposita convenzione, da stipularsi fra l’Amministrazione delle ferrovie dello Stato e l’Enel”. Il D.L. 24 giugno 2014, n. 91, convertito con modificazioni dalla L. 11 agosto 2014, n. 116, ed ulteriormente modificato dall’art. 19, c. 7, della L. 20.11.2017 n. 167, all’art. 29, comma 1, dettato in materia di “Rimodulazione del sistema N. 01366/2022 REG.RIC. tariffario elettrico delle Ferrovie dello Stato”, prevede che “Il regime tariffario speciale al consumo della società FI-Rete ferroviaria italiana Spa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 maggio 1963, n.730, è applicato a decorrere dal 1 gennaio 2015 ai servizi di trasporto ferroviari eserciti sull'infrastruttura ferroviaria nazionale della società FI, con esclusione dei servizi di trasporto di passeggeri effettuati sulle linee appositamente costruite per l'alta velocità e alimentate a 25 kV in corrente alternata”. Con nota del 11 maggio 2022, impugnata con il ricorso principale, ER ha ribadito che, con riguardo all’art. 29 cit., la disposizione, quanto al suo tenore letterale, appare chiara e univoca nel suo significato, limitando il regime tariffario al consumo di FI di cui al D.P.R. n. 730/63 “ai servizi di trasporto ferroviari eserciti sull'infrastruttura ferroviaria (cosiddetti usi trazione)”. Con il provvedimento impugnato con i motivi aggiunti, la Cassa ha escluso che FI possa accedere al regime speciale per gli usi diversi e, conseguentemente, ha deciso di recuperare quanto tra il 2015 e il 2019 aveva già erogato in favore di FI a titolo di componente tariffaria compensativa per l’energia consumata appunto per gli usi diversi ».

2.2. Il T.a.r. ha evidenziato in via pregiudiziale la carenza d’interesse al ricorso, in quanto « con la delibera 654/2015/R/eel, ER aveva già ritenuto che “l’articolo 29 del medesimo decreto-legge n. 91/14 prevede infatti che il regime tariffario al consumo di FI - Rete Ferroviaria Italiana Spa, sia applicato a decorrere dall’1 gennaio 2015 ai soli consumi di energia elettrica impiegati per i trasporti rientranti nel servizio universale e per il settore del trasporto ferroviario merci”, e con la successiva n. 657/2015/R/com, aveva dato luogo all’aggiornamento per il regime tariffario unicamente ai soli “quantitativi di energia elettrica per uso trazione relativi alla fornitura base definita dall’articolo 4 del decreto del Presidente della Repubblica 22 maggio 1963, n.730 e nei limiti dell’articolo 29 del decreto legge n. 91/14”. Dette delibere sono state impugnate dall’odierna ricorrente nel giudizio R.G. n. 492/2016, che è stato tuttavia dichiarato perento, con decreto n. 736/2021. Conseguentemente, anche in caso di fondatezza del presente ricorso, i predetti provvedimenti continuerebbero ad esplicare i loro effetti, da cui consegue la carenza di interesse al suo accoglimento, come correttamente dedotto dalla difesa erariale, essendo in ogni caso anche infondato nel merito ».

2.3. Il T.a.r. ha ritenuto comunque il ricorso infondato nel merito tanto in relazione alla tesi interpretativa dell’art. 29, comma 1, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 convertito con modificazioni in legge 11 agosto 2014, n. 116, così come novellato con legge 20 novembre 2017, n. 167, sostenuta dall’interessata, quanto con riferimento alla lamentata violazione delle regole dettate in materia di partecipazione procedimentale, nonché con riferimento alla dedotta contraddittorietà del provvedimento della EA e all’asserita sua violazione alternativamente degli articoli 21-q uinquies e 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 oppure dell’art. art. 11 della medesima legge.

3. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 29 febbraio 2024 e in data 1° marzo 2024 – Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando tre motivi e veicolando altresì domanda cautelare.

4. L’ER e la EA si sono costituite in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.

5. Le società per azioni EN (del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane) e LO - Nuovo Trasporto Viaggiatori si sono costituite in giudizio, chiedendo l’accoglimento dell’appello.

6. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, pur ritualmente evocato, non si è costituito in giudizio.

7. Con ordinanza n. 1137 del 27 marzo 2024 questa sezione ha accolto l’istanza cautelare ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di discussione del merito.

8. In vista dell’udienza pubblica di discussione Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., EN - Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a. e ER e EA hanno depositato memorie e memorie di replica, mentre LO - Nuovo Trasporto Viaggiatori s.p.a. ha depositato memoria. Con tali scritti defensionali le parti hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e hanno insistito sulle rispettive posizioni.

9. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 17 dicembre 2024.

10. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

11. Tramite il primo motivo d’impugnazione Rete Ferroviaria italiana ha lamentato: «Error in iudicando: Violazione e falsa applicazione dell’art. 29 del d.l. n. 91 del 2014. Violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 730 del 1963. Violazione e falsa applicazione degli artt. 12 e 15 delle disp. preliminari al codice civile. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, irragionevolezza ed ingiustizia manifesta ».

In particolare, l’appellante ha sostenuto che « il TAR Lombardia ha definito il giudizio di primo grado limitandosi ad aderire alle interpretazioni dell’art. 29, come modificato dalla l. n. 167/2017, che gli sono state prospettate dalle amministrazioni, senza minimamente tenere in considerazione la vera ratio sottesa alla norma », in quanto « la novella del 2017 ha affatto modificato il regime tariffario speciale riferito agli usi diversi di cui al D.P.R. n. 730/1963 ma ha inteso escludere tale regime tariffario solo ed esclusivamente con riferimento al consumo di energia elettrica destinato al servizio di trasporto sulla rete ad alta velocità », atteso che « la l. n. 167/2017 è entrata in vigore in concomitanza con lo sviluppo del settore dell’alta velocità per il trasporto dei passeggeri e l’apertura dello stesso al libero mercato in cui si confrontano EN e NT (Nuovo Trasporto Viaggiatori). Appare quindi evidente che, in tale contesto, il legislatore ha ritenuto non applicabile il RTS all’alta velocità, potendo recuperarsi quella componente compensativa che assicura nel servizio pubblico il regime speciale tramite l’aumento del pedaggio che le due imprese ferroviarie pagano a FI. Vi è anche da considerare che il legislatore non ha inciso sul trattamento tariffario per tutti i restanti consumi di energia elettrica che non afferiscono al trasporto AV ».

L’interessata ha altresì affermato, in sintesi, che:

- sono « inconferenti » nel caso di specie « i lavori parlamentari relativi al disegno di legge AS n. 2886, preparatori alla Legge n. 167/2017 », mentre « occorre fare riferimento al Dossier n. 498 redatto dal Servizio Studi del Senato »;

- « Anche volendo limitarsi – come erroneamente ha fatto il TAR Lombardia – ad una interpretazione letterale dell’art. 29 cit., la correttezza della tesi offerta da FI è confermata dal tenore del comma 3 della norma », ove il legislatore « si preoccupa di chiarire che i maggiori oneri sostenuti da FI in ragione dell’esclusione dal RTS [regime tariffario speciale] dei costi per gli usi trazione per l’alta velocità, devono essere compensati attraverso un aumento del pedaggio proprio per l’utilizzo della rete ad alta velocità, gravando in ultima istanza sulle imprese ferroviarie che utilizzano questa infrastruttura. Appare quindi chiaro che il legislatore ha voluto introdurre una disciplina differente per il consumo di energia necessario ad offrire servizi “a mercato”, forniti dalle imprese ferroviarie sulla rete ad alta velocità, rispetto al consumo di energia strumentale all’esercizio del servizio pubblico, nel quale ovviamente rientra anche quello per gli usi diversi»;

- « Sempre sulla base di una interpretazione letterale, non si può nemmeno ipotizzare che le novelle apportate all’art. 29 cit. prevedano una qualche forma di abrogazione tacita o implicita del RTS con riferimento ai c.d. “ usi diversi ” », poiché « non si è certo verificato un fenomeno di abrogazione tacita, nella forma della “abrogazione per incompatibilità” o nella forma della “abrogazione per nuova disciplina”, considerato che non sussiste una discordanza tra la disciplina dettata dall’art. 29 cit. ed il regime speciale di cui al D.P.R. 730 del 1963 applicabile agli usi diversi , potendo le due discipline coesistere senza entrare in contrasto fra loro »;

- « Né valga, per confutare la tesi di FI, il richiamo operato dal TAR al parere del Consiglio di Stato, Commissione speciale, 14 giugno 2017, n. 1408 reso sull’affare 386/2017. Infatti, la questione su cui si è pronunciato il Consiglio di Stato era in parte diversa da quella che viene in rilievo nel presente giudizio, dal momento che concerneva l’applicabilità del regime tariffario speciale a seguito della riforma generale degli oneri di sistema dell’art. 11, comma 11bis, della l. n. 80/2005. In quel caso, RE dubitava della permanenza in vigore del regime tariffario speciale e prospettava la sussistenza di un possibile effetto abrogativo » e il « Consiglio di Stato (…) , in tale occasione, non ha mai affermato la sussistenza di un effetto abrogativo, sia espresso sia tacito »;

- « il Giudice di primo grado ha: ( i ) dapprima, rilevato che il giudizio avente ad oggetto l’impugnazione delle delibere RE n 654/2015/R/eel e n. 657/2015/R/com (con le quali l’Autorità avrebbe presumibilmente già escluso l’applicazione del RTS agli “usi diversi”, TAR Lombardia, R.G n. 492/2016) è stato dichiarato perento; ( ii ) poi, in modo affrettato, rilevato che FI non avrebbe avuto interesse alla decisione del ricorso perché, anche in caso di esito positivo, “ i predetti provvedimenti continuerebbero ad esplicare i loro effetti ”. Tuttavia, il TAR Lombardia non si è avveduto del fatto che le censure contenute nel ricorso di FI, al pari di quello dell’atto di motivi aggiunti, riguardano questioni del tutto diverse da quelle che hanno caratterizzato il precedente giudizio assunto con R.G. n. 492/2016. Le delibere al tempo impugnate, infatti, sono state censurate per ragioni e profili che nulla hanno a che vedere con il regime tariffario speciale riferito agli “usi diversi” di cui invece si discute in questa sede » e « Da ciò discende che non può in nessun caso parlarsi di carenza di interesse alla decisione nel presente giudizio »;

- nella delibera n. 212/2022/I/COM del 17 maggio 2022 l’ER « non ha fatto rinvii a determinazioni precedentemente assunte, tantomeno a quelle adottate nel 2015 e che invoca nel presente giudizio. La qual cosa, allora, dimostra senza ombra di dubbio che la decisione assunta a maggio del 2022 da RE, attraverso gli atti impugnati con il ricorso introduttivo, ha sicuramente un carattere provvedimentale e innovativo rispetto al quadro regolatorio fino a quel momento vigente ».

In memoria Rete Ferroviaria Italiano ha peraltro sostenuto che con la delibera dell’ER n. 674/2014/R/EEL del 29 dicembre 2014 « l’Autorità ha espressamente riconosciuto che il risparmio determinato dalla revisione del regime tariffario speciale sarebbe stato pari a soli 80 milioni di euro. Ebbene, questa cifra corrisponde esattamente alla riduzione della componente tariffaria compensativa che il legislatore, all’art. 29, comma 2, del d.l. n. 91/2014, ha previsto con riferimento al solo regime tariffario speciale riferito all’uso trazione ».

12. Siffatta censura è infondata.

12.1. In via pregiudiziale, si osserva che, in ossequio al criterio della ragione più liquida e per esigenze di piena e sostanziale definizione della vicenda, l’infondatezza del ricorso assorbe ogni questione inerente alla sua ammissibilità.

Ad ogni modo, è opportuno sottolineare che correttamente il T.a.r., oltre a reputare infondato il ricorso, ne ha riscontrato una carenza d’interesse, poiché i ricorsi promossi avverso le delibere dell’ER numeri 654/2015 e 657/2015, con cui si delimitò l’ambito di applicazione del regime tariffario speciale ai soli consumi di energia elettrica impiegati per uso trazione rientranti nel servizio universale e per il settore del trasporto ferroviario delle merci, sono stati dichiarati perenti, con conseguente loro incontestabilità e idoneità effettuale, senza che abbia alcun rilievo la diversità dei motivi di ricorso rispetto all’attuale giudizio motivi diversi.

12.2. Nel merito, il Collegio considera non condivisibile la tesi interpretativa sostenuta dall’appellante circa l’art. 29, comma 1, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 convertito con modificazioni in legge 11 agosto 2014, n. 116, così come novellato con legge 20 novembre 2017, n. 167.

Il suddetto comma 1 così dispone: «Il regime tariffario speciale al consumo della società FI-Rete ferroviaria italiana Spa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 maggio 1963, n. 730, è applicato a decorrere dal 1° gennaio 2015 ai servizi di trasporto ferroviari eserciti sull’infrastruttura ferroviaria nazionale della società FI, con esclusione dei servizi di trasporto di passeggeri effettuati sulle linee appositamente costruite per l’alta velocità e alimentate a 25 kV in corrente alternata ».

La disposizione de qua si palesa chiara e lineare nel suo enunciato e reca un significato non equivoco nel senso che il legislatore ha voluto delimitare ai soli servizi di trasporto ferroviari (i cosiddetti usi trazione) il beneficio del trattamento tariffario speciale, escludendo, invece, i servizi a mercato (alta velocità) e gli altri servizi diversi dalla trazione (ad esempio, l’illuminazione pubblica).

Tale significato è vieppiù confermato dall’utilizzo da parte del testo di legge della medesima terminologia recata dalla convenzione tra Ferrovie dello Stato ed Enel del 1991, dove, invero, nella parte prima venne disciplinata la fornitura destinata ai punti di prelievo in alta e altissima tensione « per i soli usi connessi all’esercizio ferroviario », ovverosia alla trazione, mentre nella parte seconda venne regolamentata la fornitura in media e bassa tensione per « usi diversi dalla trazione », così distinguendo due tipologie di usi: la trazione per i servizi di trasporto ferroviario e gli usi diversi dalla trazione.

Pertanto non è concretamente ammissibile l’utilizzo di un asserito scopo del legislatore quale canone interpretativo di una disposizione testualmente chiara e univoca.

12.3. Al riguardo va evidenziato che l’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile, quale “norma sulle norme”, sancisce in modo univoco il primato dell’interpretazione testuale sugli altri criteri ermeneutici, coerentemente con l’oggettiva evidenza che il quadro ordinamentale è costituito da proposizioni formali, i cui enunciati sono espressi in formulazioni linguistiche e il cui fine è rendere intellegibile la portata descrittiva e precettiva delle regole poste, tramite l’univocità della relazione tra il loro significante e il loro significato, garantendo, per tal via, la certezza del diritto.

Ne discende che la chiarezza del testo della disposizione e l’assenza, sul piano dell’interpretazione letterale, di dubbi sulla derivante norma da essa estratta neutralizzano gli altri canoni interpretativi, i quali, invero, possono avere rilievo soltanto ove l’esegesi testuale offra un risultato ambiguo.

In proposito questo Consiglio – con esito a cui il Collegio aderisce, non rinvenendo ragioni per discostarsene – ha precisato che « in tema di interpretazione della legge ai sensi dell’art. 12 delle preleggi, nelle ipotesi in cui l’interpretazione letterale di una norma di legge sia sufficiente ad individuarne, in modo chiaro ed univoco, il relativo significato e la connessa portata precettiva, l’interprete non deve ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario costituito dalla ricerca della “mens legis”, specie se, attraverso siffatto procedimento, possa pervenirsi al risultato di modificare la volontà della norma, così come inequivocabilmente espressa dal legislatore e desumibile anche dalla connessione fra i singoli disposti. Soltanto qualora la lettera della norma medesima risulti ambigua e si appalesi altresì infruttuoso il ricorso al criterio ermeneutico sussidiario dell’analisi complessiva del testo, l’elemento letterale e l’intento del legislatore, insufficienti se utilizzati singolarmente, acquistano un ruolo paritetico in seno al procedimento ermeneutico, così che il secondo funge da criterio comprimario e funzionale ad ovviare all’equivocità del testo da interpretare, potendo, infine, assumere rilievo prevalente rispetto all’interpretazione letterale soltanto nel caso, eccezionale, in cui l’effetto giuridico risultante dalla formulazione della disposizione sia incompatibile con il sistema normativo - come in ipotesi di evidente incostituzionalità - non essendo consentito all’interprete correggere la norma nel significato tecnico proprio delle espressioni che la compongono, nell’ipotesi in cui ritenga che tale effetto sia solo inadatto rispetto alla finalità pratica cui la norma stessa è preordinata » (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 25 maggio 2020, n. 3298; in senso analogo cfr. Corte di cassazione, sezione III civile, sentenza 4 ottobre 2018, n. 24165; sezione I civile, sentenze 3 dicembre 1970, n. 2533 e 6 aprile 2001, n. 5128).

Conformemente le sezioni unite della Corte di cassazione hanno recentemente ribadito che « questa Corte di legittimità, anche nelle sue Sezioni Unite, ha varie volte affermato che se va data prevalenza al criterio letterale rispetto al criterio teleologico (sussidiario), quest’ultimo criterio può tuttavia risultare (eccezionalmente) prevalente sul primo quando l’interpretazione letterale conduca ad effetti incompatibili con il sistema e di questo chiaramente distorsivi. Si è così stabilito (in Cass. SSUU n. 8091/20, ma v. anche Cass. SSUU n. 2505/20; Cass. n. 24165/18) che: “ove l’interpretazione letterale sia sufficiente ad individuare, in modo chiaro ed univoco, il significato e la portata precettiva di una norma di legge o regolamentare, l’interprete non deve ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario della mens legis, il quale solo nel caso in cui, nonostante l’impiego del criterio letterale e del criterio teleologico singolarmente considerati, la lettera della norma rimanga ambigua, acquista un ruolo paritetico e comprimario rispetto al criterio letterale, mentre può assumere rilievo prevalente nell’ipotesi, eccezionale, in cui l’effetto giuridico risultante dalla formulazione della disposizione sia incompatibile con il sistema normativo, non essendo, invece, consentito all’interprete correggere la norma nel significato tecnico proprio delle espressioni che la compongono nell’ipotesi in cui ritenga che tale effetto sia solo inadatto rispetto alla finalità pratica della norma stessa”. Ed è proprio in applicazione di questo principio che va però qui escluso che l’interpretazione letterale conduca ad effetti distorsivi del sistema ed assolutamente incompatibili con la disciplina generale dell’imposta di registro. E’ vero piuttosto il contrario, e cioè che - anche se si ritenga che all’esito dell’interpretazione letterale fin qui condotta sussistano residui margini di dubbio, così da doversi per forza accedere al vaglio ermeneutico sussidiario - il criterio della intenzione del legislatore e della mens legis (anch’esso contemplato nell’ultima parte dell’art. 12 preleggi, comma 1) finisce con il condurre a risultati confermativi dell’esegesi testuale » (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 25 luglio 2022, n. 23051).

12.4. Quanto precede in ordine alla chiara esclusione da parte del citato art. 29 degli usi diversi dalla trazione e dei servizi aperti al mercato, nonché all’inutilizzabilità di criteri ermeneutici differenti da quello letterale assorbe ogni ulteriore questione e deduzione sull’interpretazione di tale disposizione, compresa la valenza dei richiami effettuati dal T.a.r. e dalle parti al parere del Consiglio di Stato, commissione speciale, 14 giugno 2017, n. 1408, ai lavori parlamentari preparatori alla legge n. 167/2017 e al dossier n. 498 redatto dal servizio studi del Senato della Repubblica.

12.5. Ad ogni modo, per completezza e ad abundantiam si rileva che neanche la ratio legis milita nel senso auspicato dall’appellante.

Con il citato art. 29, infatti, il legislatore ha voluto delimitare ai soli servizi ferroviari (ovverosia alla trazione) il beneficio del tariffario speciale, escludendo, al contrario, i servizi a mercato (ovverosia l’alta velocità) e gli altri servizi diversi dalla trazione (quale, ad esempio, l’illuminazione pubblica), al fine di ridurre il costo complessivo degli oneri generali a carico della collettività.

In sostanza, il beneficio è accordato – sulla base di scelta legislativa in sé coerente con la cornice ordinamentale della materia a prescindere da valutazioni di carattere assiologico – soltanto all’attività ferroviaria in senso stretto e non aperta al mercato, restandone estromessi tanto l’attività di trazione per servizi ferroviari aperti al mercato, quanto le attività diverse dal trasporto ferroviario.

Anche il richiamo dell’appellante alla delibera ER n. 674/2014/R/eel non contrasta con la ratio su descritta e anzi l’avvalora, giacché essa è attuativa del comma 2 dell’art. 29, secondo cui la « La componente tariffaria compensativa annua, riconosciuta in attuazione del regime tariffario speciale di cui al comma 1, è ridotta, sulla parte eccedente il quantitativo di 3300 GWh, di un importo fino a un massimo di 80 milioni di euro. I consumi elettrici rilevanti ai fini della determinazione della componente tariffaria compensativa sono calcolati sulla base del numero di treni per chilometro elettrico rilevato dalla società FI ».

Detto comma 2 rinvia alla componente compensativa come definita al comma 1 (che, come diffusamente dimostrato, delimita il regime tariffario speciale all’uso trazione), riducendo le risorse da destinare al regime speciale. All’interno di ciascuna fornitura è prevista una cosiddetta fornitura base (“FB”), fissata convenzionalmente a 3,3 terawattora (TWh) all’anno per la trazione e a 152 gigawattora (GWh) all’anno per gli usi diversi e una cosiddetta fornitura di eccedenza (“FE”). Ciò posto, il comma 2 dell’art. 29 ha ridotto di 80 milioni di euro le risorse destinate alla fornitura di eccedenza destinata all’uso trazione al fine di contenere il costo complessivo a carico della collettività, cosicché la delibera n. 674/2014, in sede di prima applicazione dell’art. 29, ne ha dato corretta e immediata esecuzione, riducendo di 80 milioni euro le risorse destinate al regime “FE”.

13. Mediante la seconda doglianza l’interessata ha dedotto: «Error in iudicando : Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 7 della l. n. 241 del 1990. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione e falsa applicazione dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Violazione dei principi del giusto procedimento. Eccesso di potere per irragionevolezza intrinseca, per difetto di istruttoria e violazione del contraddittorio ».

Sul punto l’appellante ha sostenuto che « La sentenza di primo grado merita di essere riformata anche rispetto ai capi che hanno rigettato i motivi con i quali FI ha rilevato l’illegittimità dei provvedimenti impugnati sotto il profilo della violazione delle più basilari regole che governano il contraddittorio e la partecipazione nei procedimenti amministrativi », in quanto « l’Autorità, prima di provvedere con la nota dell’11 maggio 2022 a ridefinire il perimetro del regime tariffario speciale, ha del tutto omesso di comunicare a FI l’avvio del relativo procedimento. La Società, dunque, si è vista destinataria di un provvedimento senza aver avuto in alcun modo la possibilità di presentare memorie ed esercitare le facoltà procedimentali riconosciute in via generale dalla l. n. 241 del 1990 nei confronti dei soggetti sui quali il provvedimento è destinato ad esplicare effetti (per di più, nel caso di specie, sfavorevoli) » e « se RE avesse comunicato a FI l’avvio del procedimento, quest’ultima avrebbe potuto fornire molteplici osservazioni capaci di incidere sul contenuto della determinazione finale, come del resto dimostra il contenuto del primo motivo di appello. Pertanto, appare del tutto errato quanto affermato dal TAR, laddove afferma laconicamente e, soprattutto, senza dare adeguate spiegazioni, che l’apporto procedimentale di FI “ non avrebbe comunque potuto modificare il contenuto dei provvedimenti impugnati ” ».

Rete Ferroviaria Italiana ha inoltre affermato che:

- « Il provvedimento assunto da RE incide, alterandone gli equilibri, anche sulle determinazioni assunte da altre amministrazioni pubbliche ed, in particolare, (i) sul contratto di programma tra FI e il Ministero e (ii) sulla regolazione tariffaria dettata dall’Autorità di Regolazione dei Trasporti », con l’asserita conseguenza che « tale circostanza avrebbe imposto ad RE, prima di pronunciarsi, di raccogliere il parere delle altre amministrazioni coinvolte, vuoi attivando una conferenza dei servizi istruttoria, ai sensi dell’art. 14, comma 1, della l. n. 241 del 1990, vuoi procedendo a sentire direttamente le altre amministrazioni interessate »;

- « è principio pacifico che le autorità indipendenti di regolazione debbano garantire lo svolgimento di un procedimento e motivare tali loro atti, nonostante le previsioni apparentemente diverse che tradizionalmente si ricavano dagli artt. 3 e 13 della l. n. 241 del 1990. Questa regola è un necessario contrappeso agli speciali poteri di questi soggetti ed alla loro posizione di indipendenza rispetto al Governo »;

- « nello specifico settore in cui opera l’appellante, questo modello di procedimento e proprio questa sequenza sono previsti dalla delibera RE n. 649/2014/A applicabile anche al procedimento in oggetto »;

- tuttavia « nel caso di specie, il procedimento, per quanto attiene all’introduzione di una modifica al regime tariffario speciale definito dal D.P.R. n. 730 del 1963, manca completamente della consultazione con gli operatori interessati. Così facendo, l’RE è incorsa in una illegittimità, la quale, secondo la citata giurisprudenza, ha rilievo sostanziale e deve condurre all’annullamento dell’atto ».

L’appellante ha poi evidenziato che « In linea con quanto sino a qui osservato, vi è da dire che anche la determinazione assunta da CSEA in ordine alla non ammissione di FI al regime tariffario speciale per la fornitura di energia elettrica per gli usi diversi a partire dal 2015 è illegittima in quanto assunta in violazione dei principi che regolano il contraddittorio e la partecipazione nei procedimenti amministrativi. CSEA, infatti, ha assunto le proprie determinazioni, di cui si è avuta evidenza esclusivamente con la registrazione di un bonifico, senza avviare un procedimento e senza contraddittorio (…) Né valga dire, come invece fa il Giudice di primo grado, che la nota di CSEA è legittima perché ha ad “ oggetto l’indebita erogazione di contributi pubblici, che dovevano quindi necessariamente essere recuperati ”, dal momento che tale valutazione non spetta alla Cassa ma al legislatore ».

14. Detto motivo è infondato.

La nota della direzione infrastrutture, energia e unbundling (Dieu) dell’ER prot. DIEU/rte/mpg dell’11 maggio 2022 è atto privo di qualsivoglia valore provvedimentale, sicché difettano in radice di alcun concreto riscontro le censure attinenti ad asserite violazioni del contraddittorio procedimentale e delle garanzie partecipative.

Va comunque evidenziato che Rete Ferroviaria Italiana è stata messa a conoscenza della suddetta ed ha anche presentato delle controdeduzioni con nota del 14 giugno 2022.

Anche con riferimento all’operato della Cassa per i servizi energetici e ambientali non sussistono i lamentati vizi procedimentali, trattandosi di attività totalmente vincolata e non essendo applicabili a tale Cassa (la quale non è un un’autorità amministrativa indipendente, bensì un ente pubblico economico di gestione sottoposto alla vigilanza dell’ER e del Ministero dell’economia e delle finanze) i principi di partecipazione procedimentale paragiurisdizionale e di motivazione provvedimentale rafforzata previsti per le autorità indipendenti e diretti a recuperare sul piano della legalità formale la dequotazione del principio di legalità sostanziale.

In proposito si rileva che con la nota « 380560700 – Regimi Tariffari Speciali FI – conguaglio 2021 » del 22 dicembre 2022 il comitato di gestione della EA nella riunione ha proceduto alla liquidazione, in favore della Rete Ferroviaria Italiana, previa compensazione, della somma di euro 11.515.666,31, quale differenza tra l’importo a conguaglio del contributo compensativo spettante all’interessata per l’annualità 2021 di euro 63.033.137,41 e gli importi alla stessa già liquidati per gli anni di competenza dal 2015 al 2019, con riferimento alla componente compensativa per usi diversi dalla trazione, per euro 51.517.471,10, in adesione alla nota dell’ER prot. DIEU/rte/mpg dell’11 maggio 2022, che aveva congruamente specificato che « Dal combinato disposto della normativa primaria sopra richiamata, risulta pertanto evidente che: - a far data dal 1 gennaio 2015 cessa il diritto alla componente compensativa in relazione agli usi diversi da usi trazione ».

Posto che la EA, quale istituzionalmente titolare di un potere pubblico e vincolato di esazione, non svolge, a differenza dell’ER, alcuna attività di regolazione, esercitando, senza margini discrezionalità, la propria attività esecutiva delle disposizioni di legge e regolamentari, essa ha dunque meramente applicato il quadro normativo (e in particolare il più volte citato art. 29, peraltro interpretato correttamente nel suo palese significato), effettuando la compensazione delle partite di credito e debito con Rete Ferroviaria Italiana e procedendo al recupero delle somme indebitamente percepite da quest’ultima per gli usi diversi dalla trazione, cosicché un’eventuale contraddittorio procedimentale non avrebbe in alcun modo potuto condurre a un esito differente da quello concretamente verificatosi (che era l’unico possibile alla stregua dell’impianto normativo e della vicenda fattuale), con conseguente sterilizzazione della mancato avviso di avvio del procedimento di ripetizione d’indebito e della derivante lamentata violazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241 in base al disposto di cui all’art. 21- octies , comma 2, secondo periodo, della medesima legge.

15. Con il terzo motivo Rete Ferroviaria Italiana ha lamentato: «Error in iudicando : Violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 21- nonies della l. n. 241 del 1990. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione dei principi di proporzionalità e di tutela del legittimo affidamento. Eccessi di potere per irragionevolezza, ingiustizia manifesta, carenza di istruttoria ».

In particolare l’appellante ha dedotto che:

- « la sentenza del TAR Lombardia deve essere riformata anche per aver respinto la censura con cui FI ha dedotto l’illegittimità dei provvedimenti impugnati nella parte in cui, nell’escludere che la Società possa accedere al regime tariffario speciale con riferimento al consumo di energia elettrica per usi diversi, si sono posti in diretto contrasto con determinazioni di segno opposto adottate nel corso degli anni da RE e da CSEA. È pacifico che CSEA ha sempre riconosciuto a FI la componente tariffaria compensativa anche per gli usi diversi e ciò anche per gli anni successivi all’intervento normativo di cui all’art. 29 cit. », con l’asserito effetto che « La nota della Cassa, (…) oltreché per invalidità derivata dalle illegittime delibere e note di RE, è illegittima anche per ulteriori vizi, tra i quali certamente la violazione degli artt. 11, 21- quinquies e 21- nonies della l. n. 241 del 1990, che dettano i presupposti per l’esercizio da parte dell’Amministrazione dei poteri di autotutela »;

- « dal momento che il regime tariffario speciale di cui gode FI è cristallizzato in una Convenzione di diritto pubblico (…) l’atto con cui la Cassa ha escluso l’applicabilità del regime tariffario speciale per gli usi diversi presuppone un recesso parziale dalla Convenzione stessa (…) La suddetta Convenzione, tuttavia, non ha natura privatistica ma corrisponde ad un accordo ai sensi dell’art. 11 l. 241 del 1990, ragion per cui il recesso dalla stessa è ammissibile, ai sensi del comma 4 della predetta disposizione, solo: (i) per “ sopravvenuti motivi di pubblico interesse ” e (ii) “ salvo l’obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato ” », mentre nella vicenda in esame la Cassa non ha dato dimostrazione dei suddetti motivi, né ha liquidato un indennizzo;

- « Infine, per l’ipotesi in cui si dovesse ritenere che l’esercizio del potere di autotutela decisoria sia, invece, intervenuto attraverso lo strumento dell’annullamento di ufficio, ci si troverebbe comunque dinanzi ad una violazione dell’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990, dal momento che nessuna delle garanzie imposte dalla suddetta disposizione risulta rispettata », essendosi « CSEA si è appiattita sulle valutazioni già espresse da RE », senza che siano « state esplicitate le ragioni di interesse pubblico e la valutazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati rispetto all’atto da rimuovere » e non esercitando il potere di autotutela « entro un termine ragionevole, che in ogni caso non può essere superiore a 18 mesi (a seguito della modifica disposta dall'articolo 6, comma 1, lettera d), numero 1) della Legge 7 agosto 2015, n. 124) »;

- « In ogni caso, sia che il potere di autotutela sia stato esercitato nelle forme del recesso ex art. 11 della l. n. 241 del 1990, sia che sia stato esercitato ai sensi dell’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990, la determinazione della Cassa deve ritenersi illegittima per il fatto che non ha tenuto conto del legittimo affidamento riposto da FI sull’applicabilità del regime tariffario speciale anche per i consumi di energia elettrica dovuti agli usi diversi . Nel caso di specie, peraltro, si tratta di un affidamento ancor più giustificato, perché fondato su una Convenzione valida ed efficace, oltre che su una prassi applicativa più che consolidata nel tempo ».

16. Il motivo è infondato.

16.1. Sul punto si rileva che Rete Ferroviaria Italiana ha percepito somme sine titulo e di conseguenza suscettibili di ripetizione per indebito oggettivo, con la conseguenza che né ER né EA hanno esercitato alcun potere di autotutela decisoria.

In particolare, l’ER non ha riesaminato alcuna determinazione ritenuta illegittima, ma si è limitata a richiamare l’interpretazione letterale del citato art. 29, mentre EA ha debitamente operato il recupero dell’indebito attraverso la compensazione delle partite di debito e credito maturate nei confronti di Rete Ferroviaria Italiana.

La ripetizione d’indebito, infatti, costituisce un atto di natura privatistica ai sensi dell’art. 2033 c.c. e non l’esercizio di una potestà amministrativa, sicché ad essa non è applicabile la disciplina che prescrive i presupposti per l’esercizio dei poteri di autotutela.

Non può inoltre fondatamente predicarsi alcuna violazione del legittimo affidamento dell’interessata e del canone di buona fede oggettiva in materia di ripetizione dell’indebito, giacché « ai fini del recupero da parte della P.A. di contributi erogati assenza del presupposto, non è necessaria l’indicazione nel provvedimento della motivazione specifica sulle eventuali ragioni d’interesse pubblico concreto e attuale o di comparazione con quello del debitore, in quanto la ripetizione dell'indebito non costituisce una funzione d'autotutela ex artt. 21- quinquies o 21- nonies della l. n. 241 del 1990, ma doveroso esercizio di un potere vincolato » (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 11 giugno 2024, n. 5183; nello stesso senso Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 20 ottobre 2023, n. 9115) e « in caso di indebita erogazione di denaro pubblico l’affidamento del percettore delle somme e la stessa buona fede non sono di ostacolo all’esercizio, da parte dell’amministrazione, del potere-dovere di recupero, in linea con il canone costituzionale di buon andamento, né l’amministrazione è tenuta a fornire un’ulteriore motivazione sull’elemento soggettivo riconducibile all’interessato o all’interesse pubblico al recupero che è rinvenibile in re ipsa , dovendo qui, peraltro, ribadirsi che la doverosità del recupero non incontra nemmeno i limiti mutuabili dalla disciplina che governa l’esercizio del potere di autotutela, atteso che, nel caso in esame, difetta, in apice, un atto amministrativo da ritirare » (Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 23 dicembre 2019, n. 8737).

17. In conclusione l’appello va respinto.

18. La peculiarità della vicenda e delle questioni trattate giustificano la compensazione tra le parti delle spese processuali del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 1734 del 2024, come in epigrafe proposto, lo respinge; compensa tra le parti le spese di lite del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2024, con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Frigida	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO