Pubblicato il 25/03/2025

N. 02495/2025REG.PROV.COLL.

N. 09369/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 9369 del 2024, proposto dalla Aqua Società Agricola s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Valcada e Cristina Pozzi, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

contro

Comune di Lavagna, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Lorenzo Cuocolo, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

nei confronti

Capitaneria di Porto di Lavagna, Agenzia del Demanio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati, in Roma, via dei Portoghesi 12
Regione Liguria, non costituita in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 368/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lavagna, della Capitaneria di porto di Lavagna e dell’Agenzia del Demanio;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Cristina Pozzi e Giovanni Corbyons, in sostituzione di Lorenzo Cuocolo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società odierna appellante è stata concessionaria dal Comune di Lavagna di uno specchio acqueo dell’estensione di 200.000 mq nel tratto di mare tra la foce del fiume Entella e punta Manara per l’esercizio dell’attività di maricoltura, attraverso un impianto destinato all’allevamento, riproduzione e semi-lavorazione di pesce, poriferi e molluschi formato da otto gabbie (atto di concessione del 18 maggio 2004, n. 445).

2. Il rapporto giungeva a naturale scadenza, per effetto del diniego di proroga opposto dall’amministrazione comunale (nota di prot. n. 10478 del 23 marzo 2021), che si orientava per affidare una nuova concessione mediante procedura ad evidenza pubblica, ai sensi dell’art. 37 cod. nav. (delibera di giunta comunale del 26 febbraio 2021, n. 21, e conseguente avviso pubblicato il 13 agosto 2021), e pertanto intimava alla ex concessionaria di sgomberare l’area marina già affidatale e di rimuovere le gabbie ivi collocate (nota di prot. n. 1833 del 21 gennaio 2022). La conseguente impugnazione di quest’ultima contro le ora richiamate determinazioni amministrative veniva definito con sentenza di rigetto di questa sezione in data 2 marzo 2023, n. 2213.

3. In dichiarata esecuzione del giudicato l’amministrazione comunale le intimava di « porre immediatamente in essere ogni attività / intervento teso alla rimozione delle gabbie in questione e di rilasciare le aree ricadenti nella scaduta concessione demaniale marittima n. 4454 del 18.05.2004 ed oggi occupate senza titolo entro e non oltre il 30 giugno 2023 » (nota comunicata in data 3 aprile 2023).

4. Contro quest’ultimo provvedimento l’ex concessionaria proponeva una nuova impugnazione. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Liguria formulava censure di violazione sotto plurimi profili del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, riferite ai tempi e alle modalità di rimozione dell’impianto di maricoltura e alle conseguenti ricadute economiche oltre che sul piano ambientale; di violazione delle disposizioni di legge di proroga delle concessioni demaniali marittima e degli orientamenti strategici per un’acquacoltura dell’Ue più sostenibile e competitiva elaborati in sede europea, diretti alla promozione del settore economico.

5. Le censure così sintetizzabili erano respinte dall’adito Tribunale amministrativo con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

6. La pronuncia di primo grado affermava innanzitutto che la società ricorrente non poteva vantare alcuna pretesa per continuare ad occupare l’area demaniale marittima già concessale una volta esauritasi la vicenda relativa al rapporto concessorio, per effetto del giudicato di cui alla sopra citata sentenza di questo Consiglio di Stato del 2 marzo 2023, n. 2213. Con riguardo ai tempi necessari per l’esecuzione del provvedimento di autotutela demaniale, accertava che quello minimo stimato dal perito di parte ricorrente per esigenze di carattere tecnico (126 giorni) fosse già spirato. Affermava che l’operato dell’amministrazione consistente nel ricorso all’evidenza pubblica per la riassegnazione della concessione dell’area demaniale fosse conforme ai principi in materia, ricavabili sia dalla normativa interna (il citato art. 37 cod. nav.) che euro-unitaria (direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno ; art. 12). Escludeva inoltre che la società ricorrente potesse giovarsi della proroga legale al 31 dicembre 2023, poi estesa al 31 dicembre 2024, ai sensi dell’art. 3 della legge 5 agosto 2022, n. 118 ( Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 ), poiché questa è testualmente limitata alle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, alle quali non è riconducibile quella a suo tempo affidata alla medesima ricorrente. Infine, dava atto della disponibilità dell’amministrazione comunale a riassegnare il compendio demaniale alla ricorrente quale unica partecipante alla procedura selettiva indetta nel 2021 per la riassegnazione della concessione, alla condizione di risolvere il problema del forte impatto visivo delle gabbie galleggianti in acqua, con la loro completa immersione al di sotto il pelo dell’acqua, in modo da renderle non percepibili da terra e da mare.

7. La sentenza i cui contenuti sono così sintetizzabili è appellata dalla società originaria ricorrente.

8. Resistono all’appello il Comune di Lavagna, la Capitaneria di Porto di Lavagna e l’Agenzia del Demanio

DIRITTO

1. L’appello premette che le concessioni per acquacoltura « sono concessioni per produzione ed attività agricole », come tali destinatarie della proroga al 31 dicembre 2033 prevista dalla legge 30 dicembre 2018, n. 145 ( Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021 ). Si aggiunge che l’attività economica di tipo produttivo svolta attraverso i titoli concessori in questione non sarebbe soggetta alla sopra citata direttiva servizi 2006/123/CE, e dunque alla regola dell’evidenza pubblica in ragione del requisito della scarsità della risorsa pubblica consistente nell’acqua da adibire alla maricoltura in mare aperto. Al contrario, nel settore opererebbe un indirizzo di politica economica in ambito europeo volto a promuoverne lo sviluppo, con lo scopo di aumentare la quota di mercato ad oggi occupata in rapporto al consumo di prodotti ittici (10%).

2. Tutto ciò premesso, con un primo motivo d’appello si deduce la falsa applicazione della direttiva 123/2006/CE al caso di specie, e l’altrettanto erronea mancata applicazione della proroga della concessione al 31 dicembre 2033, ai sensi della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (art. 1, commi 682 e 683).

3. Con un secondo ordine di censure si contesta che la legittimità dello sgombero sarebbe coperta dal giudicato di cui alla sopra citata sentenza di questo Consiglio di Stato del 2 marzo 2023, n. 2213, posto che solo in un « brevissimo passaggio » della motivazione la pronuncia avrebbe preso posizione sulla legittimità dell’ordine precedentemente emanato dall’amministrazione comunale. Quindi, viene ribadito il difetto proporzionalità dell’intimazione a rimuovere l’impianto di maricoltura impugnata nel presente giudizio, per inadeguata comparazione dei contrapposti interessi delle parti del rapporto concessorio. A questo specifico riguardo viene ribadita « l’obiettiva difficoltà di asportare l’impianto installato, di considerevoli dimensioni e di provvedere alla sua rimozione (e smaltimento) in un tempo breve », quali i 126 giorni assegnati, e l’esistenza di « alternative efficaci, in grado di salvaguardare l’impianto (e con esso gli animali ivi allevati e la società stessa, con il suo quoziente di occupazione) »; il tutto come rappresentato a mezzo di relazione tecnica depositata nel giudizio di primo grado, e di cui la sentenza non avrebbe tenuto in considerazione. Più nello specifico si sottolinea che la rimozione delle gabbie comporterebbe « lo “smaltimento” degli animali ad oggi ivi coltivati », con pregiudizio per l’ecosistema ambientale e il benessere animale, oggetto di riconoscimento nella legislazione europea e negli indirizzi del settore dell’acquacoltura (viene al riguardo richiamata la presa di posizione dell’ISPRA in materia). L’assenza di proporzionalità sarebbe ricavabile dal fatto che l’odierna appellante è l’unico operatore interessato ad ottenere la riassegnazione a gara della concessione. Il medesimo profilo di eccesso di potere è inoltre prospettato in relazione all’impatto economico dello sgombero, dal punto di vista occupazionale.

4. Le censure così sintetizzate sono infondate.

5. Contrariamente a quanto in esse si suppone, sulla vicenda controversa esplica efficacia di giudicato la sopra citata sentenza di questa sezione del 2 marzo 2023, n. 2213, di cui l’intimazione impugnata nel presente giudizio costituisce atto di esecuzione. Con l’incontrovertibilità propria del giudicato sostanziale dell’art. 2909 cod. civ. la pronuncia ha infatti accertato che il titolo concessorio a suo tempo rilasciato in favore della società ricorrente è scaduto; e che in ragione di ciò l’amministrazione comunale resistente ha da un lato legittimamente indetto una nuova procedura ad evidenza pubblica per un nuovo affidamento; e che altrettanto legittimamente la stessa si è avvalsa della propria potestà di autotutela demaniale ex art. 823, comma 2, cod. civ., attraverso l’ordine di sgombero di cui alla menzionata nota comunale prot. n. 1833 del 21 gennaio 2022.

6. A quest’ultimo riguardo, nell’appello si riconosce che il giudicato reca una statuizione su un provvedimento precedente a quello oggetto della presente controversia avente lo stesso contenuto dispositivo e preordinato allo stesso legittimo scopo di riacquisire all’uso generalizzato lo specchio acqueo in precedenza affidato in concessione, in funzione strumentale al suo riaffidamento all’aggiudicatario della nuova procedura di gara. Il fatto che la sentenza rechi sul punto solo un « brevissimo passaggio » (§ 15 della parte in diritto) è peraltro coerente con il limitato ambito di cognizione devoluto nel precedente contenzioso con riguardo al provvedimento di riacquisizione dello specchio di mare già oggetto di concessione, circoscritto alla ragionevolezza del termine assegnato per la rimozione delle gabbie destinate all’allevamento dei prodotti ittici. Esso non impedisce comunque di estendere l’effetto di giudicato sostanziale ai sensi dell’art. 2909 cod. civ., sopra richiamato, all’accertamento circa la legittimità dell’esercizio del potere di autotutela demaniale una volta giunto a scadenza il rapporto concessorio con la società ricorrente.

7. Per le medesime considerazioni, risulta incontestabilmente legittimo anche il nuovo atto riconducibile al medesimo potere dell’autorità demaniale di acquisizione dello specchio acqueo a suo tempo affidato alla medesima ricorrente, il quale come sopra esposto costituisce atto di esecuzione del giudicato tra le parti.

8. Rispetto al vincolo derivante da quest’ultimo recede pertanto ogni questione di legittimità dedotta nel presente giudizio e riconducibile alle difficoltà di ordine materiale insite nella rimozione delle attrezzature a servizio dell’attività di maricoltura svolta in esecuzione del precedente rapporto concessorio, anche sotto il profilo temporale; e nei rischi di pregiudizio ambientale, per la paventata morte dei prodotti ittici ivi allevati, e dei pregiudizi di carattere economico per la società ricorrente. Gli uni e gli altri costituiscono conseguenze inevitabilmente connesse alla legittima volontà dell’amministrazione comunale di liberare lo specchio acqueo marino interessato a fini del suo riaffidamento al nuovo gestore. Si tratta di conseguenze legate alla durata del rapporto concessorio e dunque prevedibili per l’operatore economico, che secondo un evidente canone di diligenza professionale (art. 1176, comma 2, cod. civ.), è tenuto ad organizzarsi in vista della scadenza del proprio titolo. Nel caso di specie va poi considerato - come puntualmente ha fatto la sentenza di primo grado - che in ragione del contenzioso promosso dalla società ricorrente, il tempo a sua disposizione per rimuovere le proprie attrezzature si è protratto per un periodo superiore a quello assegnatole dall’amministrazione comunale nel provvedimento impugnato.

9. L’appello deve quindi essere respinto. Le spese di causa possono essere compensate in ragione della natura delle questioni e della vicenda controversa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Franconiero	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO