Pubblicato il 07/01/2026

N. 00127/2026REG.PROV.COLL.

N. 04225/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4225 del 2023, proposto da
IO EL, rappresentato e difeso dagli avvocati IO Maria Lauro e Cecilia Savona, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cagliari, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Francesca Frau, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sezione prima, 31 ottobre 2022, n. 720, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Cagliari;

Visti gli artt. 35, comma 1, 38, 85, comma 9, e 104 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il consigliere UC NU IC e udito per parte appellante l’avvocato Cecilia Savona;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento con cui il Comune di Cagliari ha respinto la domanda di accertamento della conformità edilizia delle opere realizzate nell’immobile di proprietà dell’appellante.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- l’appellante è proprietario di un immobile ubicato in via Ausonia n. 28, nel Comune di Cagliari (catastalmente censito al fg. 31 mapp. 697 sub. 4 del NCEU), edificato nel 1948;

- nel 2011, in occasione dell’istruttoria relativa ad una pratica edilizia (c.d. "Piano Casa") presentata dall’odierno appellante, l’Amministrazione comunale ha rilevato talune difformità rispetto allo stato assentito, concernenti in particolare la conformazione della copertura, il prospetto e alcuni volumi dell’edificio;

- al fine di regolarizzare tali difformità, in data 17 marzo 2015, l’interessato ha presentato un’istanza di sanatoria (prot. 64579/2015) ai sensi dell’art. 16 L.R. n. 23/1985, per opere consistenti in « realizzazione della copertura con diversa tipologia rispetto a quella approvata, differente distribuzione degli ambienti interni, posizionamento di nuovi infissi esterni e spostamento di quelli esistenti, realizzazione di una scala di collegamento tra i piani e demolizione della scala esterna, realizzazione in una diversa posizione del camino interno e demolizione e ricostruzione della canna fumaria in altra posizione »;

- con comunicazione prot. 115733 del 23 maggio 2016, il Comune ha comunicato all’appellante – ai sensi dell’art. 10- bis della l. 241 del 1990 – i seguenti motivi ostativi all’accoglimento della sua istanza: a) presenza di un volume non risultante dai progetti approvati; b) modifica della copertura rispetto alla conformazione assentita; c) necessità, attesa la localizzazione dell’immobile in fascia costiera tutelata dal PPR, di acquisire una valutazione di compatibilità paesaggistica ex art. 167 d.lgs. 42/2004 (ritenuta comunque non rilasciabile in presenza di nuovi volumi e superfici utili in aumento);

- non essendo pervenute osservazioni, né integrazioni documentali da parte dell’interessato, il Comune ha adottato il provvedimento di rigetto prot. 25642 del 21 novembre 2016, confermando integralmente le criticità rilevate nel precedente preavviso.

3. Il provvedimento è stato impugnato dall’interessato davanti al T.a.r. Sardegna, deducendo: a) violazione dell’art. 10- bis della l. 241 del 1990, per asserita impossibilità di esercitare il proprio diritto di partecipazione procedimentale, a causa del mancato accesso agli atti; b) difetto di istruttoria e motivazione del diniego, per mancata indicazione del progetto assunto a parametro della valutazioni dell’ente e omessa specificazione della natura e dell’entità dei volumi edilizi contestati; c) incompetenza del Comune quanto alla valutazione di compatibilità paesaggistica; d) illogicità della richiesta di integrazioni documentali formulata nel preavviso di rigetto.

3.1. La sentenza appellata ha respinto il ricorso, ritenendo, in sintesi:

- non dimostrata la presentazione al Comune delle pratiche edilizie del 1987–1991, invocate dal ricorrente, che non recano protocollazione né data certa;

- insussistente la lamentata violazione dell’art. 10- bis , essendosi l’interessato avvalso di due accessi agli atti (2015 e 2016);

- corretto il rilievo comunale circa le difformità realizzate e circa l’incidenza del vincolo paesaggistico.

4. Il ricorso in appello è affidato ai seguenti motivi:

I. « Error in iudicando: per omessa considerazione del difetto di istruttoria e di motivazione del diniego impugnato - difetto di motivazione - erroneità dei presupposti - erronea valutazione e travisamento degli atti e dei fatti di causa; difetto assoluto di istruttoria »;

II. « Error in procedendo: per violazione della regola della distribuzione degli oneri probatoria tra le parti in causa di cui all’art. 64, comma 1 c.p.a - per omesso esercizio e/o cattivo assolvimento del potere-dovere di cooperazione istruttoria d’ufficio di cui all’art. 64, comma 3 c.p.a ».

4.1. L’appellante ha quindi formulato istanza istruttoria volta all’acquisizione della documentazione – prodotta solo in questo grado di appello – utile a provare l’intervenuta acquisizione, da parte del Comune, di alcune pratiche edilizie trasmesse dal ricorrente tra il 1987 e il 1991, da cui risulterebbe la legittimità degli interventi contestati.

5. Si è costituito il Comune di Cagliari, chiedendo il rigetto del gravame.

6. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 16 dicembre 2025, previa sottoposizione all’appellante – ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a. – della questione relativa alla possibile inammissibilità dei motivi di appello, in quanto recanti censure nuove rispetto a quelle formulate in primo grado.

7. L’appello è inammissibile per violazione dell’art. 104, comma 1, c.p.a.

7.1. La disposizione richiamata esprime un ineludibile principio di ordine pubblico processuale (Cons. Stato, sez. V, 21 agosto 2023, n. 7856), che vieta, nel giudizio di appello, l’ampliamento del thema decidendum definito in primo grado, in funzione della tutela di una pluralità di esigenze concorrenti, tra cui:

a) il principio del doppio grado di giurisdizione (Cons. Stato, sez. II, 8 aprile 2024, n. 3198; sez. V, 21 agosto 2023, n. 7856);

b) il rispetto del termine decadenziale di rito per la proposizione delle censure, di cui all’art. 41, comma 2, c.p.a. (Cons. Stato, sez. IV, 8 novembre 2024, n. 8957);

c) il diritto di difesa delle parti (Cons. Stato, sez. IV, 1° marzo 2024, n. 2015);

d) la ragionevole durata del processo (Cons. Stato, sez. VII, 22 aprile 2025, n. 3469).

7.2. L’art. 104, comma 1, c.p.a. esclude, pertanto, che possano essere introdotti, per la prima volta in appello, profili di doglianze, in fatto e diritto, diversi e ulteriori rispetto a quelli che, proposti con atti ritualmente notificati, hanno delimitato il perimetro del thema decidendum in prime cure (Cons. Stato, sez. II, 12 febbraio 2025, n. 1184).

8. Ciò premesso, il Collegio osserva che l’impianto difensivo dell’appello si fonda interamente su una ricostruzione in fatto difforme da quella dedotta in primo grado e introduce nuovi e distinti profili di censura avverso il provvedimento impugnato. Tale operazione ha comportato un inammissibile mutamento della domanda sotto il profilo della causa petendi , in violazione del divieto di nova sancito dalla disposizione sopra richiamata.

8.1. Il thema decidendum del giudizio di primo grado, infatti, era circoscritto alla contestazione di vizi formali e procedimentali, nonché al dedotto difetto di istruttoria e di motivazione in ordine ai presupposti del diniego di sanatoria. Sebbene nella parte narrativa del ricorso introduttivo – inidonea, come noto, a contenere motivi di censura (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 settembre 2024, n. 7509) – si facesse generico riferimento all’esistenza di risalenti titoli edilizi ottenuti dal precedente proprietario dell’immobile, « alcuni dei quali formali ed altri rilasciati per silenzio-assenso » (cfr. pag. 3, lett. A), tale circostanza non fondava alcuna specifica doglianza. Al contempo, il ricorrente ammetteva che l’istanza di accertamento di conformità era stata presentata « al fine di sanare alcune difformità (senza incrementi di volume né di superfici utili) rispetto ai progetti oggetto dei citati titoli edilizi » (cfr. pag. 4, lett. B), così riconoscendo espressamente la non coincidenza tra lo stato di fatto esistente e lo stato legittimo dell’immobile.

8.2. Con i due motivi di appello, sotto l’apparente veste di una critica alla ricostruzione dei fatti operata dalla sentenza del T.a.r. e ai criteri di riparto dell’onere della prova applicati dal primo giudice, la parte opera in realtà un decisivo mutamento della causa petendi : l’illegittimità del diniego di sanatoria viene ricondotta non più – o non solo – a un mero deficit istruttorio e motivazionale, bensì, più incisivamente, a una erronea ricognizione dell’assetto edilizio assentito, che non corrisponderebbe a quello – preso a riferimento dal Comune nel procedimento di sanatoria – risultante dalla concessione in sanatoria n. 2870 del 15 ottobre 1993, ma sarebbe stato definito da ulteriori pratiche edilizie presentate tra il 1987 e il 1991, asseritamente perfezionatesi per silentium .

8.3. Viene così introdotta un’argomentazione fattuale e giuridica del tutto nuova, quella secondo cui l’istanza del 22 aprile 1987 (relativa al « progetto del tetto e rifacimento delle facciate ») e le successive varianti del 1988 e del 1991 avrebbero definito lo stato legittimo dell’immobile in termini sostanzialmente coincidenti con lo stato di fatto attuale, sicché « alla data di adozione del diniego … esistevano, pertanto, ex lege i titoli edilizi, rilasciati per silenzio-assenso, che legittimano gli interventi per cui è causa » (par. 10 dell’appello, pag. 7).

8.4. Tale prospettazione, benché fondata su documentazione successivamente acquisita, risulta inammissibile, in quanto non riconducibile al perimetro delle censure proposte in primo grado. Essa, infatti, sposta l’oggetto della verifica giurisdizionale dalla legittimità del diniego di sanatoria per vizi del procedimento e dell’istruttoria, al sostanziale accertamento di una già acquisita regolarità urbanistica ed edilizia dell’immobile, mai formalmente rivendicata innanzi al T.a.r.

9. Sotto altro, concorrente, profilo, la nuova impostazione della domanda appare altresì intrinsecamente contraddittoria e lesiva del principio che vieta di venire contra factum proprium , la cui violazione è sanzionabile con l’inammissibilità secondo la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, sez. III, 24 dicembre 2024, n. 10362).

9.1. Da un lato, infatti, la tesi della preesistente conformità edilizia renderebbe ab origine superflua la stessa domanda di sanatoria – nonché privo di effettiva lesività il relativo diniego e quindi carente di interesse la relativa impugnazione – giacché la situazione di fatto sarebbe già coincidente con lo stato legittimo dell’immobile, risultante dai titoli edilizi taciti invocati dall’appellante. Una domanda di sanatoria presuppone, per sua natura, l’assenza di un titolo valido ed efficace e non può assolvere a una funzione meramente “ricognitiva” di uno stato di fatto già legittimo. Tale impropria finalità è invece quella che traspare dalla nuova prospettazione dell’appellante, il quale ora afferma (cfr. pag. 2 dell’atto di appello, par. 3a) di aver presentato l’istanza di accertamento ex art. 16 l.r. n. 23/1985 – non più al fine di sanare irregolarità riconosciute, ma unicamente – « perché, all’epoca dei fatti, non era in grado di provare la legittimità degli interventi contestati ».

9.2. Dall’altro lato, tale ricostruzione smentisce anche la narrazione contenuta nella “relazione tecnica” allegata all’istanza di sanatoria (prot. 64579 del 15 marzo 2015), con cui il progettista attestava che l’« ultimo progetto assentito » corrispondeva alla concessione in sanatoria n. 2870 del 15 ottobre 1993 e dava atto dell’esistenza di difformità edilizie rispetto a tale progetto, bisognose di regolarizzazione. Quanto, invece, alle « tre richieste progettuali (tra cui due varianti in corso d’opera, 1^ e 2^, aventi per oggetto "Progetto del tetto e rifacimento delle facciate di una casa sita in Via Ausonia N° 28") », sulle quali si incentrano le (nuove) difese dell’appellante, il tecnico precisava che, in relazione ad esse, « non sono mai state rilasciate concessioni edilizie da parte dell’Ufficio tecnico comunale », così riconoscendone l’inidoneità a definire lo stato legittimo dell’immobile.

10. L’inammissibilità delle censure dedotte in grado di appello comporta la necessità di disattendere le istanze istruttorie formulate dall’appellante – aventi ad oggetto la documentazione che comproverebbe la rituale acquisizione al protocollo comunale delle pratiche edilizie degli anni 1987–1991 – in quanto funzionalmente strumentali a sostenere la nuova e non consentita impostazione della domanda.

10.1. La produzione documentale risulta, peraltro, inammissibile anche per carenza dei presupposti rigorosi richiesti dall’art. 104, comma 2, c.p.a., in quanto:

a) sotto il profilo della non imputabilità della tardiva produzione, l’appellante non ha dimostrato di non aver potuto produrre i documenti in primo grado « per causa ad essa non imputabile »; al contrario, la mancata acquisizione degli stessi in tempo utile è ascrivibile all’inerzia della parte, atteso che la relativa istanza di accesso – prontamente accolta dall’amministrazione – è stata formulata solo nel novembre 2022, ovvero in epoca successiva al deposito della sentenza appellata;

b) sotto il profilo della indispensabilità, tali documenti appaiono privi del carattere di decisività ai fini della risoluzione della controversia, non essendo idonei a mutare l’esito del giudizio di primo grado (sulla nozione di indispensabilità cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 febbraio 2022, n. 727), stante la preclusione giuridica alla formazione di titoli taciti in pendenza di un procedimento di condono, di cui si dirà infra .

11. Infatti, anche a voler prescindere dai profili di inammissibilità sopra evidenziati e a considerare dimostrata l’acquisizione delle pratiche al protocollo comunale, l’appello risulterebbe nondimeno infondato nel merito.

11.1. Le pratiche edilizie invocate dall’appellante – aventi ad oggetto il « Progetto del tetto e rifacimento delle facciate di una casa sita in via Ausonia n. 28 » e le successive varianti – riguardano un immobile per il quale pendeva una domanda di sanatoria ex l. n. 47/1985, presentata il 18 marzo 1986 e definita soltanto con il rilascio della concessione n. 2870 del 15 ottobre 1993. Anche i lavori che si assumono assentiti per silenzio-assenso risultano eseguiti nel periodo compreso tra il 21 ottobre 1987 (data della comunicazione di inizio lavori) e il 3 settembre 1990 (data della comunicazione di fine lavori), e dunque in pendenza del procedimento di condono.

11.2. Secondo un principio consolidato nella giurisprudenza di questo Consiglio, tuttavia, « in pendenza dell’istanza di condono è precluso all’interessato modificare nella sostanza l’assetto del bene » ( ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 26 giugno 2019, n. 4397), essendo essenziale, ai fini della procedibilità della domanda di condono, che l’immobile « permanga inalterato fino al momento della definizione dell’istanza » (Cons. Stato, sez. II, 27 gennaio 2025, n. 590). Il divieto di apportare modifiche al bene in pendenza della domanda di condono è il riflesso della natura eccezionale di tale procedimento, il quale ha ad oggetto un illecito “cristallizzato”, esattamente definito nella sua consistenza e rispondente a specifici requisiti. La prosecuzione dell'attività edilizia in pendenza dell'istanza è incompatibile con la ratio dell'istituto, in quanto sottrae all'Amministrazione il substrato materiale certo su cui deve esercitare il proprio potere di verifica e favorisce condotte elusive.

11.3. A maggior ragione, non è giuridicamente configurabile la formazione per silentium di titoli edilizi in relazione alle pratiche del 1987–1991, le quali avrebbero modificato in modo significativo, anche incrementandone la volumetria, un immobile interessato da un procedimento di sanatoria in corso di definizione. La pendenza del procedimento di condono determina, infatti, la temporanea cristallizzazione dell’assetto edilizio dei luoghi, incompatibile con l’adozione o la formazione di ulteriori titoli, anche taciti, relativi a modifiche strutturali dell’immobile stesso. Tali interventi modificativi, inoltre, non avrebbero potuto conseguire alcuna legittimazione autonoma prima della positiva definizione della domanda di condono, trovando applicazione il principio secondo cui « gli interventi ulteriori … ripetono le caratteristiche di illegittimità dell’opera cui ineriscono strutturalmente » (Cons. Stato, sez. II, 5 giugno 2025, n. 4893; id., sez. VII, 7 febbraio 2023, n. 1363).

11.4. Pertanto, l’ultimo atto autorizzativo relativo all’immobile – a prescindere dalle vicende relative all’autorimessa, non rilevanti per il presente giudizio – deve individuarsi nella concessione in sanatoria del 15 ottobre 1993, riferita alla domanda prot. 839/A3 del 28 marzo 1986. Tale provvedimento, in quanto titolo sopravvenuto e conclusivo del procedimento di condono, definisce in via ultimativa lo stato legittimo del bene, superando e assorbendo qualsiasi diversa configurazione edilizia eventualmente risultante dalle pregresse pratiche invocate dall’appellante.

12. Infine, anche l’esame diretto dei motivi posti a fondamento del ricorso di primo grado – sempre consentito al giudice per ragioni di economia dei mezzi processuali e semplicità espositiva (cfr., fra le tante, Cons. Stato, sez. V, 31 dicembre 2015, n. 5868; sez. IV, 13 febbraio 2020, n. 1137) – porta a riscontrare la manifesta infondatezza delle tesi giuridiche ivi sviluppate e riproposte in grado di appello (pagg. 29-34)

13. Con il primo motivo, il ricorrente deduceva la violazione dell’art. 10- bis l. n. 241/1990, sostenendo che la possibilità di partecipare al procedimento, mediante la presentazione di osservazioni alla comunicazione dei motivi ostativi, sarebbe stata vanificata dal Comune, che non avrebbe consentito l’accesso agli atti relativi allo stato edilizio dell’immobile.

13.1. Il motivo è infondato. La prospettazione della parte è smentita per tabulas dalla documentazione prodotta nel giudizio di primo grado dall’Amministrazione, la quale ha depositato copia delle istanze di accesso presentate dal privato (prot. n. 32704 del 9 febbraio 2015 e prot. n. 130441 del 9 giugno 2016) e ha rappresentato di averle accolte entrambe, mettendo tempestivamente a disposizione tutta la documentazione richiesta (materialmente acquisita dal delegato in data 25 febbraio 2015 e 5 dicembre 2016).

13.2. Tali circostanze fattuali non sono state specificamente contestate dalla parte ricorrente e devono, pertanto, ritenersi pacifiche ai sensi dell’art. 64, comma 2, c.p.a. A fronte di ciò, la tardiva acquisizione materiale degli atti richiesti con la seconda istanza (avvenuta solo dopo l’emanazione del diniego di sanatoria) appare imputabile all’inerzia della parte e non a una condotta ostruzionistica dell’Ente, idonea a integrare la violazione delle garanzie partecipative.

14. Con il secondo motivo, il ricorrente censurava la carenza di motivazione del provvedimento impugnato in ordine alle difformità e agli incrementi volumetrici accertati. Si lamentava, in particolare, la mancata specificazione del riferimento progettuale considerato dall’amministrazione, con conseguente impossibilità per la parte di comprendere l’esatta consistenza delle irregolarità contestate.

14.1. Anche tale motivo è manifestamente infondato. Come emerge della relazione tecnica allegata alla domanda di accertamento di conformità (prot. n. 64579 del 15 marzo 2015), il riferimento progettuale era stato individuato inequivocabilmente dallo stesso interessato, che intendeva regolarizzare « la situazione attuale del fabbricato » in relazione « all’ultimo progetto assentito, la Concessione in sanatoria n. 2870 del 15 ottobre 1993 ». Non sussisteva, pertanto, alcun onere di specifica motivazione sul punto, avendo il Comune recepito l’indicazione fornita dallo stesso richiedente e operato ogni riscontro sulla base del titolo da questi valorizzato.

15. Con il terzo motivo, il ricorrente deduceva l’incompetenza del Comune in ordine alla valutazione di compatibilità paesaggistica, spettanti alla Soprintendenza, e contestando, comunque, l’esistenza di incrementi volumetrici.

15.1. Il motivo è infondato. L’accertata esistenza di incrementi volumetrici rispetto al progetto assentito con la concessione n. 2870 del 1993 assumeva rilievo assorbente e priorità logica rispetto alla valutazione di compatibilità paesaggistica, sempre preclusa in presenza di nuovi volumi (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 febbraio 2025, n. 1260). Il doveroso arresto dell’ iter amministrativo a tale fase preliminare di verifica dei requisiti di legge rendeva, pertanto, superfluo ogni ulteriore accertamento e il coinvolgimento della Soprintendenza (cfr. Cons. Stato, sez. II, 13 febbraio 2023, n. 1489).

16. Quanto, infine, all’asserita illogicità della richiesta di documentazione integrativa formulata nel preavviso di rigetto, di cui al quarto motivo, la censura è parimenti infondata.

16.1. Il fatto che l’Amministrazione abbia subordinato l’esame di tali documenti al superamento delle ragioni ostative rappresentate (« se superato quanto sopra eccepito ») valeva ad evidenziare che, in assenza di elementi idonei a smentire tali difformità – che era onere del richiedente fornire (Cons. Stato, sez. VI, 14 marzo 2023, n. 2660) – la produzione di ulteriore documentazione di dettaglio sarebbe risultata superflua.

16.2. Il riferimento, contenuto nel provvedimento finale, alla mancata produzione di tale « documentazione integrativa » non costituisce, dunque, un’autonoma causa di rigetto basata su un’inadempienza formale, bensì la presa d’atto sostanziale che il ricorrente non ha fornito quegli elementi probatori indispensabili per superare la valutazione di insanabilità delle opere, come rappresentata nel preavviso di diniego.

17. Per le ragioni esposte, l’appello viene dichiarato inammissibile.

17.1. Le particolarità della vicenda giustificano la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

BE LE, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

UC NU IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC NU IC	BE LE

IL SEGRETARIO