Pubblicato il 12/02/2025

N. 01184/2025REG.PROV.COLL.

N. 00280/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 280 del 2025, proposto da
MA RE IN, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Ranalli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Terni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Gennari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), 18 novembre 2024, n. 810, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Terni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 il Cons. Luca Emanuele Ricci;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del giudizio è l’ordinanza del Comune di Terni (prot. n. 154815 del 19 ottobre 2021), che intima la demolizione e ripristino dello stato dei luoghi con riferimento ad un intervento di « realizzazione mediante ampliamento volumetrico di un’unità immobiliare ad uso residenziale ».

2. La sentenza appellata ha respinto il ricorso proposto dall’attuale proprietaria dell’unità immobiliare, condannandola altresì alla rifusione delle spese di lite. Nello specifico, il giudice di prime cure:

- ha rilevato l’esistenza di un precedente diniego di sanatoria (prot. 24024 del 20 febbraio 2017) riferito al medesimo intervento, divenuto irretrattabile all’esito del rigetto del ricorso straordinario proposto dall’appellante (in conformità al parere Cons. Stato, sez. I, 7 aprile 2020, n. 7329);

- ha respinto il primo motivo di ricorso (per carenza di motivazione), in ragione della natura vincolata dell’ordine di demolizione e dell’insussistenza di un affidamento giuridicamente rilevante, anche alla luce dell’ormai definitivamente accertata illegittimità del manufatto;

- ha respinto il secondo e il terzo motivo di ricorso (per violazione degli artt. 143, 145 e 146 della legge regionale 21 gennaio 2015, n. 1) per l’impossibilità di disporre la c.d. “fiscalizzazione” di un’opera eseguita in assenza di permesso di costruire e, comunque, perché trattasi di profili che attengono alla successiva fase esecutiva del provvedimento di ripristino.

3. Il ricorso in appello è affidato ai seguenti motivi:

I. « Error in iudicando. Violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990. Violazione dei principi di trasparenza, correttezza e buon andamento dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria. Travisamento. Illogicità e contraddittorietà manifeste », per la mancata considerazione delle peculiarità della fattispecie, in relazione al successivo intervento del permesso di costruire in sanatoria prot. 59/2020, al lungo tempo trascorso dall’abuso, all’applicabilità dell’art. 147- bis della l. 1/2015 che introduce il margine di tolleranza del 2%;

II. «Error in iudicando. Difetto di motivazione, illogicità sotto ulteriore profilo», per non aver considerato il legittimo affidamento ingeneratosi nella ricorrente, mera acquirente di buona fede dell’immobile, anche in ragione del tempo trascorso dal presunto abuso.

III. «Error in iudicando. Violazione degli artt. 143, 145 e 146 della L.r. n. 1/2015. Violazione dell’art. 34 del DPR n. 380/2001. Violazione Travisamento, illogicità » perché l’immobile della ricorrente, oltre a non potersi considerare sine titulo, sarebbe inscindibilmente legato al complesso immobiliare di cui fa parte e quindi insuscettibile di demolizione.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Terni, argomentando per il rigetto dell’appello.

5. Con decreto presidenziale n. 177 del 15 gennaio 2025 è stata respinta l’istanza di misure cautelari monocratiche.

6. All’udienza in camera di consiglio del 4 febbraio 2025, fissata per la trattazione della domanda cautelare, il Collegio ha dato l’avviso relativo alla possibile definizione del giudizio nel merito con sentenza resa in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.

7. Il giudizio viene dunque definito nel merito, ai sensi dell’art. 60 del cod. proc. amm., sussistendo le condizioni previste da tale disposizione.

8. L’appello è manifestamente infondato.

9. Con il primo motivo, la sentenza è contestata per non aver « preso in considerazione la peculiarità della fattispecie sottoposta al suo giudizio ». Nessuna delle circostanze evidenziate dall’appellante, tuttavia, giustifica una diversa considerazione della vicenda. Infatti:

- la valorizzazione del permesso di costruire in sanatoria prot. 59/2020 quale titolo astrattamente idoneo a legittimare l’immobile di cui trattasi (con conseguente onere dell’Amministrazione di operare i necessari approfondimenti istruttori), integra un inammissibile ampliamento del thema decidendum di primo grado ( ex multis, Cons. Stato, sez. III, 4 gennaio 2024, n. 141), trattandosi di profilo estraneo all’originario ricorso (ove – in senso diametralmente opposto – si riconosceva che « da approfondimenti effettuati risulterebbe tuttavia che l’unità immobiliare della ricorrente – pur essendo strutturalmente “legata” e “connessa” con il fabbricato oggetto di sanatoria – sia stata esclusa dalla sanatoria stessa »);

- anche a prescindere da quanto sopra, è documentalmente provato che il titolo in sanatoria rilasciato dal Comune non riguarda l’unità immobiliare dell’appellante, come risulta dalla relazione istruttoria formata dal responsabile del relativo procedimento ( cfr. doc. 3 depositato nel giudizio di primo grado: «Il professionista ha inteso proporre domanda in accertamento di conformità escludendo la U.I. oggetto di ricorso pendente e di provvedimenti sanzionatori. La domanda pertanto non riguarda tale edificio che sarà oggetto dei successivi provvedimenti di Vigilanza »);

- il tempo trascorso dalla realizzazione dell’abuso, per giurisprudenza consolidata, non incide sul carattere doveroso e vincolato del provvedimento di ripristino, né quindi sul contenuto del relativo onere motivazionale ( ex multis, Cons. Stato, Ad. plen, 17 ottobre 2017, n. 9; sez. VII, 11 aprile 2024, n. 3315; sez. VI, 28 febbraio 2023, n. 2028)

- la censura riferita all’applicabilità dell’art. 147- bis della legge regionale 1/2015 (che introduce il margine di tolleranza costruttiva del 2%) integra anch’essa un’argomentazione giuridica nuova, non dedotta in primo grado e pertanto inammissibile;

- in ogni caso, la disposizione – che ricalca quella l’art. 34- bis , del d.P.R. 380/2001, c.d. “tolleranza di cantiere” – consente di legittimare mere difformità esecutive, riferite ai singoli parametri edilizi (altezza, distacchi, cubatura ecc.), non certo la realizzazione di un’unità immobiliare autonoma, non prevista dal progetto originariamente approvato (in termini, C.g.a., sez. giur., 31 maggio 2022, n. 660).

10. Con il secondo motivo, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui esclude la sussistenza di un legittimo affidamento, giuridicamente tutelabile. Il giudice di primo grado si è invero conformato all’univoca giurisprudenza di questo Consiglio, secondo cui « l’ordine di demolizione è atto vincolato e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione; né vi è un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo non sana, e l’interessato non può dolersi del fatto che l’amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi» (Cons. Stato, sez. II, 20 luglio 2022, n. 6373).

10.1. Tantomeno rileva che l’appellante sia la mera acquirente dell’immobile, non materialmente responsabile dell’abuso, giacché chi acquista un immobile abusivo « succede in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo al precedente proprietario e relativi al bene ceduto, ivi compresa l’abusiva trasformazione, subendo gli effetti sia del diniego di sanatoria, sia dell’ingiunzione di demolizione successivamente impartita, pur essendo stato l’abuso commesso prima della traslazione della proprietà» (Cons. Stato, sez. II, 26 settembre 2024, n. 7802).

11. Il terzo motivo, infine, contesta la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto insussistenti i presupposti per applicare la sanzione amministrativa pecuniaria, in luogo del ripristino, come previsto dagli artt. 145 e 146 della legge regionale 1/2015. Secondo l’appellante, infatti, l’intervento di cui è causa sarebbe stato realizzato in mera difformità dal titolo (cioè il permesso di costruire prot. 75/2006) e avrebbe carattere strutturalmente inscindibile dal complesso edilizio cui appartiene.

11.1. La sussistenza o meno delle condizioni di operatività della c.d. “fiscalizzazione” dell’abuso edilizio non rileva ai fini della legittimità dell’ordinanza di demolizione, attenendo piuttosto alla sua esecuzione. Per consolidata giurisprudenza, infatti, l’applicabilità della sanzione pecuniaria, in deroga alla regola generale della demolizione, può essere accordata dall’Amministrazione « solo nella fase esecutiva dell’ordine di demolizione e non prima, sulla base di un motivato accertamento tecnico. La valutazione, cioè, circa la possibilità di dare corso all’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria costituisce una mera eventualità della fase esecutiva, successiva alla ingiunzione a demolire. Con la conseguenza che la mancata valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva non può costituire un vizio dell’ordine di demolizione ma, al più, della successiva fase riguardante l’accertamento delle conseguenze derivanti dall’omesso adempimento al predetto ordine di demolizione e della verifica dell’incidenza della demolizione sulle opere non abusive » (così ex multis Cons. Stato, sez. VI, 15 aprile 2024, n. 3427; in termini anche Cons. Stato, sez. VI, 10 dicembre 2021, n. 8240; sez. II, 8 ottobre 2020, n. 5985).

11.2. Spetterà, dunque, al Comune – con il quale l’appellante riferisce di aver già avviato un’interlocuzione (cfr. pag. 4 dell’appello e doc. 6 allegato) – ogni eventuale valutazione in merito alla possibilità, sussistendone i presupposti di legge, di irrogare una mera sanzione pecuniaria, in luogo di quella demolitoria.

12. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

12.1. Le spese seguono la soccombenza e sono quindi liquidate a carico dell’appellante e a favore del Comune di Terni, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere al Comune le spese del grado, che si liquidano in € 3.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Emanuele Ricci	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO