Pubblicato il 04/08/2025

N. 06869/2025REG.PROV.COLL.

N. 07042/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sull’appello principale di registro generale 7042 del 2023, proposto dalla S.I.Sa.C. - Struttura Interregionale Sanitari Convenzionati, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Rosaria Russo Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
e sull’appello incidentale di F.I.S.M.U. - Federazione Italiana Sindacale dei Medici Uniti in persona del suo legale rappresentante pro tempore dott. Esposito Francesco, rappresentata e difesa dall'Avv. Antonio Puliatti con domicilio digitale come da Reginde;

contro

la Federazione LM, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Francesco Donato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Conferenza Permanente Rapporti tra Stato Regioni e Province, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Conferenza Permanente per i Rapporti tra lo Stato, le Regioni, le Province Autonome di Trento e Bolzano, F.I.M.M.G. - Federazione Italiana dei Medici di Medicina Generale, S.N.A.M.I. - Sindacato Nazionale Autonomo dei Medici Italiani, S.M.I. - Sindacato Medici Italiani, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sede di Roma, n. 12525/2023, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Federazione LM, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Presidenza e del Consiglio dei Ministri Conferenza permanente dei rapporti tra Stato Regioni e Province;

Visto l'atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale F.I.S.M.U. - Federazione Italiana Sindacale dei Medici Uniti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il Cons. Antonio Massimo Marra viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto avanti al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, la odierna appellata, Federazione LM - organizzazione sindacale del settore sanitario - ha impugnato la delibera 14.2.2023, adottata dalla Struttura Interregionale Sanitari Convenzionati (S.I.Sa.C.), avente ad oggetto “la certificazione della consistenza associativa delle OO.SS” , rilevante ai fini delle trattative per il rinnovo dell’A.C.N. della Medicina Generale.

1.1. Esponeva al riguardo la ricorrente, nel primo grado di giudizio: di essere stata -anteriormente all’ infra indicato accordo con F.I.S.M.U.- affiliata alle OO.SS ., CGIL, SIMET E SUMAI, dando luogo alla federazione denominata “Intesa Sindacale”; che, sebbene avesse così ottenuto la rappresentanza sindacale, a causa di successivi dissidi interni tra le tre organizzazioni affiliate, la federazione stessa si era dovuta sciogliere. Con atto pubblico del 27 novembre 2018, è stato poi stipulato un nuovo accordo di affiliazione, con la Federazione Italiana Sindacale dei Medici Uniti per il Contratto Unico (F.I.S.M.U.), odierna appellante incidentale: ciò avrebbe consentito alla Federazione LM di essere considerata rappresentativa e, pertanto, titolare del diritto di partecipazione al Tavolo negoziale per il rinnovo dell’A.C.N. del relativo comparto.

1.2. In data 28 aprile 2022, anche quest’ultima Federazione sottoscriveva il nuovo A.C.N.- Medicina generale.

1.3. Con atto 7 dicembre 2022 la F.I.S.M.U., ha comunicato sia a LM che all’odierna appellante, S.I.Sa.C., la sua intenzione di sciogliersi dal secondo Accordo di affiliazione. Da qui è seguita la delibera con cui S.I.Sa.C. ha modificato il proprio precedente atto, rilevando, al fine della rappresentatività della Federazione LM, la deleghe alla data del 1.1.2022.

1.4. Detto atto è stato contestato da LM, perché non solo avrebbe violato apertamente l’accordo di affiliazione; là dove, per espressa clausola negoziale, si prevedeva che: “in caso di recesso, vi sarebbe stato un obbligo di preavviso di almeno sessanta giorni, a carico, di ciascuno dei contraenti”; ma, in ogni caso, ai fini della rappresentatività, ha soggiunto l’odierna appellata, l’eventuale scioglimento dell’affiliazione con F.I.S.M.U. avrebbe potuto valere solo a partire dal 1° gennaio 2025.

1.5. Nel primo grado di giudizio si sono costituite sia l’Avvocatura dello Stato che ha chiesto la estromissione per difetto di legittimazione della evocata la Presidenza del Consiglio dei Ministri per la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, che la F.I.S.M.U. e S.I.Sa.C..

1.6. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (di qui in avanti, per brevità, solo il TAR), con la sentenza in forma semplificata n. 12525 del 26 aprile 2023, ha accolto il ricorso, quanto alla disposta retroattività al 1° gennaio 2022 della rappresentatività della LM, compensando le spese di lite. Il primo giudice ha, nello specifico, accertato l’illegittimità della delibera impugnata chiarendo che, per la convocazione del 2023, come previsto dall’A.C.N. di categoria, avrebbe dovuto far fede solo la rilevazione del 31 ottobre 2022, che S.I.Sa.C. aveva illegittimamente caducato con quella successiva del 13 febbraio 2023.

1.7. Avverso tale sentenza ha proposto appello principale S.I.Sa.C., deducendo tre motivi di censura, e ne ha chiesto, previa sospensione dell’esecutività, la riforma, con il conseguente parziale annullamento e la riforma in parte qua della sentenza impugnata.

1.8. Si sono costituite per opporsi all’appello la F.I.S.M.U. – Federazione italiana sindacale dei medici uniti, che ha proposto appello incidentale e la Federazione LM.

1.9. Nella camera di consiglio del 5 ottobre 2023, la Sezione con ordinanza n. 4151/2023 ha respinto l’appello incidentale ex art 98 c.p.a.

1.10. Infine nell’udienza pubblica del 3 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. L’oggetto della controversia concerne la capacità, o meno della Federazione Cisl Medici di partecipare, quale sindacato maggiormente rappresentativo, alle trattative dell’Accordo Collettivo Nazionale per i di Medicina Generale. L’oggetto del contendere riguarda, più in particolare, la legittimità della determina di accertamento, portante la ricognizione delle deleghe per la medicina generale, che l’odierna appellante ha effettuato in data 13 febbraio 2023; e, in forza della quale, LM avrebbe dovuto -a dire dell’appellante- essere esclusa dalla convocazione dei Tavolo negoziale, conclusosi con la sottoscrizione dell’A.C.N. - 2024.

2.1. Il presente giudizio promosso da S.I.Sa.C. deve, perciò, restare circoscritto all’oggetto appena delineato (ossia al Triennio 2019-2021), rimanendo estranee al giudizio questioni, adombrate dall’odierno appellante incidentale (v. memoria 29.5.2025 della F.I.S.M.U.), riguardanti convocazioni di Tavoli negoziali per la sottoscrizione di successivi A.C.N. per la Medicina generale a quella data (1° gennaio 2023). È dunque dalla ultima rilevazione del 31.10.2022 che occorre muovere.

2.2. Tanto premesso, il Collegio può, anzitutto, prescindere dall’esame delle eccezioni in rito, sollevate dalla Federazione LM, essendo l’appello principale di S.I.Sa.C. infondato in tutte e tre le censure dedotte.

2.3. Con i tre motivi di censura che per ragioni di connessione possono essere esaminati congiuntamente l’odierna appellante principale, S.I.Sa.C., lamenta che il primo giudice avrebbe erroneamente, confuso il concetto di “rilevamento delle deleghe”, con quello successivo di “conteggio delle deleghe” a livello nazionale ai fini di individuazione del quorum , con conseguente certificazione della rappresentatività delle singole sigle. La locuzione “successive” alla denuncia dell’accordo da parte F.I.S.M.U., soggiunge l’appellante, non può che riferirsi, dunque, ad una nuova operazione di rilevazione e, non già, alle operazioni di conteggio delle deleghe, già rilevate dalle aziende sanitarie.

2.4. Il Tribunale ha respinto la censura perché, a suo avviso, la revoca dell’affiliazione ha comportato la modifica del numero dei rappresentati per le singole organizzazioni sindacali: di qui la necessità di una attualizzazione della reale consistenza numerica di ciascuna organizzazione ai fini della determinazione della loro rappresentatività. Ha, poi, aggiunto che ” riscontrata la variazione delle organizzazioni, già tra loro affiliate, è da quel momento, perciò, che in deroga alla previsione generale, deve valutarsi la rappresentatività delle singole organizzazioni”.

2.5. Le doglianze sono prive di fondamento perché, in disparte la dedotta questione se S.I.Sa.C. sia o meno in grado di dare esecuzione alla sentenza di annullamento della propria deliberazione; quel che qui rileva è che l’atto notarile stipulato nell’ottobre del 2024, a cui la Struttura appellante intende ricollegare efficacia anche per il periodo pregresso, non potrà che spiegare effetti, come ha ben chiarito il primo giudice, che per il futuro. Diversamente argomentando si perverrebbe alla conclusione, decisamente irragionevole, di consentire l’efficacia di rilevazioni postume rispetto alla sottoscrizione dell’A.C.N. di cui trattasi; in contrasto con quanto disposto proprio nell’Accordo di Medicina generale di cui alla normativa di riferimento (d.l.gs n. 502/2024). In breve, la rilevazione successiva riguardo alla ricognizione delle deleghe per la medicina generale non può, in assenza di una espressa previsione normativa, rivestire effetto retroattivo, come sembra intendere la difesa della S.I.Sa.C..

2.6. Rafforza tale conclusione il dato normativo relativo alla procedura della contrattazione per i Tavoli della medicina convenzionata, governato oltre che da norme di legge (art. 40 ss. del d.lgs. 165/2001), dalle disposizioni pattizie, espressione di autonomia privata, in virtù del combinato disposto dell’art. 8, comma 1, D. Lgs. n. 502/92 e dell’art. 4, comma 9, D. Lgs. n. 412/91. L’art. 4, comma 9, del d. Lgs. 30 dicembre 1991 n. 412 (come modificato dalla L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 52, comma 27) prevede, in particolare, che il procedimento di contrattazione collettiva sia disciplinato da un accordo nazionale, stipulato con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano: “tenendo conto di quanto previsto dagli articoli 40, 41, 42, 46, 47, 48 e 49 del citato decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 ”.

2.7. Dette disposizioni, che governano la procedura di contrattazione collettiva dei dipendenti pubblici devono essere, dunque, osservate dalle parti contraenti l’Accordo nazionale, giacché risulta “fonte esclusiva di regolazione della procedura di contrattazione collettiva della categoria dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta”, sebbene, come evidenziato, non trovano applicazione diretta alla contrattazione stessa.

2.8. In quest’ottica risulta, allora, più evidente come, nel sistema delineato dalla normativa di legge e contrattuale, appena descritta, S.I.Sa.C. non solo risulta il soggetto firmatario dell’Accordo di Medicina generale, in rappresentanza della parte pubblica; ma, ai sensi delle previsioni di cui all’art. 15 del nuovo A.C.N. del 2022 e dell’art. 22 di quello del 2005 e tenuto conto di quanto previsto dall’ancora vigente articolo 22, comma 12, dello stesso A.C.N. del 2005 – deve, altresì, verificare la consistenza associativa, sia sulla scorta delle deleghe che le vengono comunicate dalle aziende territoriali, sia -ove presenti - degli accordi di affiliazione, stipulati dalle O.S. che si “aggregano” per ottenere la maggiore rappresentatività.

2.9. Se così è, deve ritenersi condivisibile la prospettazione della Federazione appellata, là dove sostiene con forza che l’accertamento di cui trattasi non può che essere eseguito nel rispetto di quanto cadenzato dalla normativa di riferimento, “escludendo variazioni -come sostengono invece sia l’appellante principale che quello incidentale - con effetto retroattivo”, perché tale accertamento del potere di rappresentanza deve poter cristallizzare un dato certo della situazione “ad un dato momento” (recte: al 31 ottobre di ogni anno): la consistenza associativa, in altri termini, di una O.S. può essere verificata una sola volta all’anno, entro la data prevista dall’A.C.N.. Resta, infatti, fermo, nel caso che occupa, l’accertamento di cui alla delibera 31 ottobre 2022, non potendo S.I.Sa.C. -alla luce delle suindicate disposizioni ermeneutiche- modificarla, mediante l’adozione – come in effetti ha fatto – di una nuova delibera, avente portata retroattiva. La circostanza che F.I.S.M.U. avesse comunicato solo in data 7 dicembre 2022 il proprio recesso dall’accordo di affiliazione con LM (e che nel ricorso incidentale afferma essere rilevante) non deve, infatti, ritenersi idoneo a scalfire l’Accordo in precedenza siglato che, a quella data, era pacificamente in vigore; né che la successiva delibera, avrebbe potuto rivestire, come ha bene statuito il primo giudice, efficacia retroattiva.

2.10. Di qui la reiezione del ricorso principale e di quello incidentale proposto da F.I.S.M.U.

3. Conclusivamente, per quanto precede, sia l’appello principale che quello incidentale vanno respinti.

4. Le spese del grado di giudizio possono essere compensate tra le parti, in considerazione della novità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello principale, proposto da S.I.Sa.C., e su quello incidentale proposto della F.I.S.M.U., li respinge.

Compensa le spese del grado di giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio Massimo Marra	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO