Pubblicato il 22/12/2025

N. 10185/2025REG.PROV.COLL.

N. 05735/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5735 del 2025, proposto da Lloyd’S Insurance Company S.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B31896DCCD, rappresentato e difeso dagli Avvocati Daniele Vagnozzi e Giuseppe Cordedda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AC, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eleonora Papi Rea, Gianluca Lo Bianco e Raffaella Ciardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Generali Italia Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocato Marcello Cardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 11120/2025, resa tra le parti, nel ricorso n. 10680/2024, pubblicata in data 6.6.2025 e

notificata il 9.6.2025 (in relazione alla procedura CIG B31896DCCD)

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Generali Italia Spa e di AC;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il Cons. AN AR e uditi per le parti gli Avvocati Daniele Vagnozzi, Eleonora Papi Rea e Marcello Cardi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Lloyd’s Insurance Company S.a. ha impugnato, unitamente alla delibera di decisione a contrarre, il disciplinare della gara indetta dall’AC per l’appalto dei servizi assicurativi per i rischi a cui l’ente è esposto nell’espletamento delle attività istituzionali, con specifico riguardo alla clausola di cui all’art. 6.3, lett. a.2), che prescrive, limitatamente al Lotto 2 (rischi aeronautici e non aeronautici), il requisito speciale di capacità tecnica e professionale, a pena di esclusione, consistente nell’avere il concorrente alla propria diretta dipendenza un dipartimento di claim management per la gestione dei sinistri in ambito aviation/aeroportuale, precisando che non sono considerate idonee le strutture esterne o la gestione in subappalto, pur in presenza di contratti in essere alla data di presentazione delle offerte. Successivamente, con i motivi aggiunti, ha impugnato il provvedimento di esclusione dalla gara ed il successivo provvedimento di aggiudicazione a favore della Generali Italia s.p.a.

2. Il T.a.r. ha rigettato il ricorso ed i motivi aggiunti, ribadendo che, a prescindere dalla formulazione letterale del disciplinare di gara, le caratteristiche indefettibili e/o i requisiti minimi delle prestazioni o del bene, previste dalla lex specialis, costituiscono una condizione di partecipazione alla procedura selettiva, la cui assenza comporta l’esclusione, in quanto l’art. 107, comma 1, lett. a, d.lgs. n. 36 del 2023 stabilisce che gli appalti sono aggiudicati previa verifica della conformità dell’offerta alla previsioni contenute nel bando di gara o nell’invito a confermare l’interesse nonché nei documenti di gara. Nella sentenza si è precisato che l’AC è legittimata a prescrivere requisiti speciali di capacità tecnica e professionale più stringenti di quelli previsti dall’art. 100 d.lgs. n. 36 del 2023, purché attinenti e proporzionati, come nel caso di specie – attinente in quanto il possesso di un proprio dipartimento di claims management per la gestione dei sinistri in ambito aviation/aeroportuale è funzionale all’erogazione dei servizi assicurativi per i rischi a cui l’AC è esposta nell’espletamento delle sue attività istituzionali (in cui ricadono quelli del lotto 2); proporzionato in quanto tale requisito non impedisce, in termini assoluti, la partecipazione alla gara, in forma individuale, né della ricorrente né di qualsiasi altro operatore straniero e transfrontaliero, semplicemente escludendo le modalità organizzative che comportano la totale esternalizzazione della gestione dei sinistri, pur facendo salva la stipula di un contratto di avvalimento (di cui non si è neppure dimostrata la natura eccessivamente onerosa o gravosa) e pur riconoscendo all’operatore economico la facoltà di avvalersi di periti incaricati per lo svolgimento di valutazione tecniche specifiche. D’altronde, tale limitazione è coerente con il principio generale in virtù del quale, salvo quanto espressamente consentito dalla lex specialis, i requisiti di partecipazione devono essere posseduti dai soggetti partecipanti alla gara e non da quelli esterni, legati da meri rapporti di collaborazione, oltre che pienamente giustificato dall’esigenza di valutare la struttura dell’operatore economico partecipante sotto i profili di professionalità e stabilità temporale nella gestione delle pratiche di sinistro. Si sono, pertanto, escluse le denunciate violazioni degli artt. 3, 10 e 100 del d.lgs. n. 36 del 2023. Nella sentenza si è anche affermato che “la mera limitazione di alcune modalità di partecipazione alla gara, discendenti dalla clausola del disciplinare di gara impugnata …, non assume un carattere sostanzialmente escludente per la società ricorrente, in quanto, pur avendo essa optato in via generale per una peculiare struttura organizzativa, risultava, comunque, in condizione di ricorrere ad altri strumenti espressamente previsti dalla legge e dalla lex specialis per presentare un’offerta ammissibile”. Dal rigetto del ricorso principale è derivato anche quello dei motivi aggiunti, con cui si è denunciata solo l’illegittimità derivata dell’esclusione della ricorrente e della successiva aggiudicazione alla controinteressata, mentre non si sono prospettati ulteriori vizi autonomi di tali provvedimenti.

3.Avverso tale sentenza l’originaria ricorrente ha proposto appello, deducendo l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato entrambi i motivi del ricorso introduttivo ed ha affermato in modo apodittico, da un lato, che la gestione dei sinistri tramite un dipartimento interno, prescritta, per il lotto 2, dal disciplinare di gara, sia un requisito attinente e proporzionato e, dall’altro lato, che la facoltà di ricorrere a periti per indagini specifiche (e, cioè, per una fase parziale dell’esecuzione del contratto) possa compensare il divieto di accordi di cooperazione continuativa o di subappalto. Ad avviso dell’appellante, “in presenza di previsioni legislative (in particolare art. 49 della direttiva 2009/138/Ce e 30-septies del codice delle assicurazioni) che tale esternalizzazione considerano fisiologica, il provvedimento della singola stazione appaltante volto a ostacolare il ricorso ad accordi di collaborazione e cooperazione continuativa deve per ciò stesso reputarsi non proporzionato” e discriminatorio, oltre che lesivo della libertà imprenditoriale dei partecipanti alla gara, visto che la qualità, puntualità, rapidità, capillarità del servizio non dipendono dalla caratterizzazione del rapporto giuslavoristico tra l’operatore economico ed i soggetti incaricati della funzione di claims management e visto che il fulcro del servizio assicurativo è l’assunzione e copertura dei rischi assicurati (di cui è vietata la cessione) e non la gestione dei sinistri, che è solo una prestazione accessoria.

Si sono costituite l’AC e la controinteressata aggiudicataria, concludendo per l’inammissibilità e/o l’infondatezza del ricorso. L’AC ha pregiudizialmente eccepito l’inammissibilità per l’omessa impugnazione ed il conseguente passaggio in giudicato delle statuizioni della sentenza che hanno rigettato i motivi aggiunti avverso il provvedimento di esclusione e quello di aggiudicazione; inoltre, ha chiesto la condanna dell’appellante per la lite temeraria.

All’udienza pubblica del 2 dicembre 2025 la causa è passata in decisione, previo scambio di ulteriori memorie.

DIRITTO

4.Pregiudizialmente deve rigettarsi l’eccezione di inammissibilità dell’appello formulata da E.n.a.c. e fondata sul difetto di interesse dell’appellante, stante l’asserito giudicato interno che si sarebbe formato in ordine alle statuizioni della sentenza, aventi ad oggetto la legittimità dei provvedimenti di esclusione ed aggiudicazione, che non sono state oggetto di impugnazione. E’ sufficiente osservare che le statuizioni della sentenza, aventi ad oggetto il provvedimento di esclusione della ricorrente/appellante e quello di aggiudicazione a favore della controinteressata, sono strettamente conseguenziali rispetto alla statuizione principale in ordine alla legittimità del bando di gara, sia in considerazione del rapporto tra tali provvedimenti sia in considerazione del vizio di illegittimità derivata denunciato. Da tale premessa deriva che l’accoglimento del gravame avverso la statuizione principale travolgerebbe anche tali statuizioni conseguenziali in virtù del principio generale di cui all’art. 336 c.p.c. (secondo cui la riforma o cassazione parziale della sentenza ha effetto anche sulle parti della sentenza dipendenti dalla parte riformata), applicabile al processo amministrativo in base al rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a. Non si è, pertanto, formato alcun giudicato interno, da cui possa derivare il difetto di interesse dell’appellante.

5.Tuttavia, l’appello è infondato.

Come già accertato dal giudice di primo grado, la clausola del disciplinare della gara in esame (art. 6.3, lett.a.2), che prescrive, a pena di esclusione, limitatamente al Lotto 2 (rischi aeronautici e non aeronautici), il requisito speciale di capacità tecnica e professionale, consistente nell’avere il concorrente alla propria diretta dipendenza un dipartimento di claim management per la gestione dei sinistri in ambito aviation/aeroportuale, precisando che non sono considerate idonee le strutture esterne o la gestione in subappalto, pur in presenza di contratti in essere alla data di presentazione delle offerte, deve essere ricondotta all’art. 10, comma 3, del d.lgs. n. 36 del 2023 (ai sensi del quale, fermi i necessari requisiti di abilitazione all'esercizio dell'attività professionale, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono introdurre requisiti speciali, di carattere economico-finanziario e tecnico-professionale, attinenti e proporzionati all'oggetto del contratto, tenendo presente l'interesse pubblico al più ampio numero di potenziali concorrenti e favorendo, purché sia compatibile con le prestazioni da acquisire e con l'esigenza di realizzare economie di scala funzionali alla riduzione della spesa pubblica, l'accesso al mercato e la possibilità di crescita delle micro, piccole e medie imprese). Si tratta, peraltro, di un requisito pienamente coerente con l’art. 58, comma 4, della direttiva UE 2014/24, in base a cui, per quanto riguarda le capacità tecniche e professionali, le amministrazioni aggiudicatrici possono imporre requisiti per garantire che gli operatori economici possiedano le risorse umane e tecniche per eseguire l’appalto con un adeguato standard di qualità.

In proposito occorre integrare la sentenza impugnata precisando che tendenzialmente il disciplinare di gara, quale atto amministrativo generale, non esige una specifica motivazione, essendo riconducibile all’ambito applicativo dell’art. 3, comma 2, della legge n. 241 del 1990. A conferma di tale impostazione, può osservarsi che il legislatore ha previsto la necessità di una specifica motivazione della lex specialis di gara limitatamente a determinati profili, quali, ad esempio, la mancata suddivisione dell'appalto in lotti (in particolare l’art. 58, comma 2, d.lgs. n. 36 del 2023 espressamente stabilisce che nel bando o nell'avviso di indizione della gara le stazioni appaltanti motivano la mancata suddivisione dell'appalto in lotti tenendo conto dei principi europei sulla promozione di condizioni di concorrenza paritarie per le piccole e medie imprese). Al contrario, gli artt. 10, comma 3, e 100 del d.lgs. n. 36 del 2023 non prescrivono alle stazioni appaltanti una specifica motivazione in ordine ai requisiti tecnico-professionali ritenuti necessari ai fini della partecipazione alla gara, fermo restando i limiti sostanziali della loro attinenza e proporzionalità rispetto all’oggetto di gara, contestati dall’appellante.

5.1. L’attinenza del requisito in esame rispetto all’oggetto dell’appalto in esame trova conferma nella prospettazione dello stesso appellante, che, a p. 9-10, della memoria di replica ex art. 73 c.p.a., ha configurato l’attività di gestione del sinistro come strumentale rispetto all’oggetto del contratto di assicurazione, riconoscendone sostanzialmente la natura di prestazione accessoria rispetto a quella principale.

Difatti, l’obbligo di tenere indenne l’assicurato da un determinato rischio implica necessariamente il controllo della verificazione di tale rischio e la valutazione delle relative conseguenze - prestazioni che sono riconducibili all’obbligo di eseguire il contratto diligentemente, secondo correttezza e buona fede ai sensi degli artt. 1175, 1176 e 1375 c.c. e dal cui inadempimento può derivare la responsabilità dell’assicuratore nei confronti dell’assicurato per mala gestio (cfr., tra le altre, Cass.civ, 7 aprile 2022, n. 11319).

Del resto, come rilevato dall’appellante, l’art. 260 del regolamento 2015/35/UE riconduce all’art. 44, paragrafo 2, della direttiva 2009/138/CE e, cioè, al sistema di gestione dei rischi anche le politiche relative all’adeguatezza delle procedure per la gestione dei sinistri, che, dunque, rilevano ai fini della efficiente organizzazione dell’impresa di assicurazione, presupposto del corretto adempimento del contratto di assicurazione.

5.2. Il requisito in esame è, inoltre, proporzionato.

Ad integrazione delle argomentazioni sviluppate nella sentenza impugnata ed al fine di superare le critiche dell’appellante, occorre evidenziare che l’art. 49 della direttiva 2009/138/CE, pur confermando la possibile esternalizzazione, da parte delle imprese di assicurazioni, delle loro funzioni o attività, fatta eccezione per quella di assunzione del rischio, impone agli Stati membri l’adozione di discipline dirette a ridimensionare i rischi che tale esternalizzazione può determinare sulla corretta governance dell’impresa e, quindi, sul corretto adempimento dei contratti stipulati. Più precisamente l’art. 49 in esame stabilisce che gli Stati membri assicurano che le imprese di assicurazione e di riassicurazione restino pienamente responsabili del rispetto di tutti gli obblighi imposti loro dalla presente direttiva quando esternalizzano funzioni o qualsiasi attività assicurativa o riassicurativa; che l’esternalizzazione di funzioni o attività operative sostanziali o importanti non deve avvenire con modalità tali da determinare a) un grave pregiudizio alla qualità del sistema di governance dell’impresa interessata; b) l’incremento indebito del rischio operativo; c) un pregiudizio della capacità delle autorità di vigilanza di controllare che l’impresa adempia a tutti i propri obblighi; d) la messa a repentaglio della prestazione di un servizio continuo e soddisfacente ai contraenti; che le imprese di assicurazione e di riassicurazione informano tempestivamente le autorità di vigilanza prima dell’esternalizzazione di funzioni o attività cruciali o importanti nonché di importanti sviluppi successivi riguardanti tali funzioni o attività. In definitiva, l’esternalizzazione di una parte delle proprie attività da parte delle imprese di assicurazione è sottoposta ad una serie di cautele (v., dal punto di vista della disciplina interna art. 30-septies d.lgs. n. 209 del 2005; regolamento ISVAP n. 38 del 3 luglio 2018) proprio perché tale modalità organizzativa può incidere negativamente sia sulla qualità della governance e sulla solidità economica dell’impresa di assicurazione, sia sull’adempimento dei contratti di assicurazioni, sia sull’attività di vigilanza. Non può, dunque, condividersi l’impostazione dell’appellante secondo cui l’esternalizzazione, essendo dettagliatamente disciplinata, è indifferente ai fini del corretto adempimento del contratto, visto che il legislatore (europeo e nazionale) si è occupato dell’esternalizzazione proprio per limitare i rischi in essa ritenuti insiti.

Tale premessa è sufficiente a rendere pienamente giustificata la clausola del bando in esame.

Né la limitazione imposta relativamente all’esternalizzazione della gestione dei sinistri risulta sproporzionata, non solo in considerazione del valore elevato e dell’oggetto delicato e complesso del lotto di gara in esame, ma in quanto, come già osservato dal giudice di primo grado, tale limitazione non si traduce in un divieto assoluto. Difatti, la lex specialis consente, da un lato, il ricorso a specifiche forme di esternalizzazione (quali, ad esempio, l’avvalimento), che tutelano in misura maggiore la stazione appaltante, e, dall’altro lato, la possibilità di ricorrere a periti incaricati per lo svolgimento di valutazioni tecniche specifiche.

Peraltro, l’appello non ha in alcun modo contrastato la sentenza nella parte in cui ha affermato che non vi è alcuna prova della maggiore onerosità o gravosità della stipula di contratto di avvalimento rispetto a quella dei contratti di collaborazione con soggetti terzi e, dunque, del carattere sostanzialmente escludente della clausola in esame per la società ricorrente.

6.In conclusione, l’appello deve essere rigettato.

Non ci sono i presupposti per la lite temeraria, ponendo l’appello una questione giuridica complessa e trattata, sinora, in pochi precedenti ed in un contesto normativo in parte diverso, per cui non si configura alcuna colpa grave nella proposizione del presente appello.

Le spese di lite del presente grado di giudizio devono essere integralmente compensate, in considerazione della complessità della questione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GO IN, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

AN AR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN AR	GO IN

IL SEGRETARIO