Pubblicato il 30/12/2025

N. 10452/2025REG.PROV.COLL.

N. 05617/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5617 del 2025, proposto dalla società Claystone S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Pasqualina Benedetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio del difensore, in Andretta (Av), via Nazionale 28;

contro

il Comune di Conza della Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Diego Conte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per l’annullamento ovvero la riforma

previa cautela

della sentenza del T.a.r. Campania, sezione staccata di Salerno, sez. II, 10 aprile 2025 n. 683, che ha respinto il ricorso n. 1480/2024 R.G. proposto per l’annullamento:

della determinazione 24 maggio 2024 n. 185, conosciuta in data imprecisata, con cui il Responsabile del Settore servizi tecnici del Comune di Conza della Campania ha revocato l’assegnazione già disposta a favore della Claystone S.r.l. dei lotti nn. 19, 20 e 22 compresi nell’ambito del piano insediamenti produttivi – PIP comunale e disposto l’incameramento delle somme da essa versate a tal titolo;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Conza della Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. ES TO SP e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune intimato appellato è provvisto di un piano degli insediamenti produttivi- PIP adottato con delibera consiliare 25 settembre 1982 n.111 e approvato con decreto regionale 19 maggio 1986 n.4243.

2. Nell’ambito di questo PIP, con determinazione 12 ottobre 2006 n.328/485, il Comune ha assegnato alla ricorrente appellante due lotti, contraddistinti dai numeri 19 e 20, estesi per 6.255 mq.

3. Relativamente a questi lotti, il Comune e l’assegnataria hanno poi stipulato la convenzione 19 marzo 2006 n.5 del repertorio convenzioni comunali (doc. 3 ricorso I grado, ove anche i fatti di cui sopra), nella quale hanno convenuto per quanto qui rileva quanto segue.

3.1 Da un lato, il Comune, all’art. 2, “ promette di vendere con successivo e definitivo atto pubblico, previo lo scomputo totale del corrispettivo qui fissato ”.

3.2 Dall’altro lato, l’assegnataria, all’art 3, “ a titolo di corrispettivo della cessione dei diritti ” sui lotti in questione “ ed al fine di pervenire alla stipula del contratto pubblico di compravendita, si obbliga a versare al comune ” in anticipo, a rate successive, un corrispettivo pari ad € 38.781, che ha effettivamente versato (doc. 7 ricorso I grado, ricevute).

3.3 All’art. 4 della convenzione, le parti pattuiscono poi che l’assegnataria decada dall’assegnazione, e quindi dalla possibilità di stipulare l’atto di trasferimento, in particolare qualora non realizzi “ l'opera nel termine massimo di cinque anni decorrenti dalla sottoscrizione del presente atto ”, precisandosi che in tal caso “ il Comune riacquisterà gratuitamente il possesso e la proprietà degli immobili ceduti ed è autorizzato a disporre sia della cauzione che delle rate versate nel modo più ampio, con espressa rinuncia da parte dell'assegnatario ad ogni azione giudiziale e stragiudiziale e con esonero di ogni responsabilità- a qualunque titolo — per l'impiego che il Comune ritenesse di fare della somma innanzi detta ”.

4. Sempre nell’ambito del PIP; con successiva determinazione 26 settembre 2008 n.499, il Comune ha assegnato alla ricorrente appellante un altro lotto, contraddistinto dal numero 22 ed esteso per 1.550 mq.

5. Relativamente a questo lotto, il Comune e l’assegnataria hanno poi stipulato un’altra convenzione, 9 ottobre 2008 rep. n.23 (doc. 4 ricorso I grado, ove anche i fatti di cui sopra), nella quale hanno convenuto, per quanto qui rileva, quanto segue.

5.1 Anche in questo caso, all’art. 2, il Comune “ promette di vendere con successivo e definitivo atto pubblico, previo lo scomputo totale del corrispettivo qui fissato ” all’assegnataria il lotto in questione.

5.2 Similmente, all’art. 3, l’assegnataria si impegna a pagare in anticipo a rate successive il corrispettivo citato pari ad € 9.610, che ha anche in questo caso versato (doc. 8 ricorso I grado, ricevute).

5.3 In questo caso, le parti all’art. 4 pattuiscono che “ il mancato pagamento anche di una sola delle rate comporterà l'incameramento delle rate già versate, previa costituzione in mora e diffida ad adempiere entro il trentesimo giorno ”, ciò che evidentemente è superato, dato quanto sopra, ed inoltre che l’assegnataria decada dall’assegnazione e quindi dalla possibilità di stipulare l’atto pubblico qualora non provveda “ a presentare il progetto nei 120 giorni successivi alla stipula della presente convenzione ” ovvero a integrarlo “ entro 60 giorni dalla eventuale richiesta da parte del competente ufficio ” ovvero non avesse provveduto “ al pagamento anche di una sola delle rate prescritte ” e “ in tutti gli altri casi prescritti ”.

5.4 Al successivo art. 7, le parti prevedono che l’assegnatario debba iniziare i lavori entro un anno dalla stipula della convenzione e ultimarli secondo il termine di legge.

5.5 Infine all’art. 10 le parti prevedono che in caso di inadempimento il Comune possa trattenere una cauzione di € 961, contestualmente versata.

6. Con nota 18 agosto 2008 prot. n.6456 (doc. 9 ricorso I grado), la società ha richiesto il permesso di costruire.

7. Con nota 18 settembre 2008 prot. n.7249 (doc. 10 ricorso I grado), il Comune ha richiesto ulteriore documentazione.

8. Con atto 14 gennaio 2009 prot. n.224, la società ha presentato una denuncia di inizio attività- DIA (doc. 11 ricorso I grado), concernente una recinzione ed un muro di contenimento.

9. Con atto 15 maggio 2012 prot. n.3020, la stessa società ha presentato una segnalazione certificata di inizio attività- SCIA (doc. 12 ricorso I grado), concernente sempre una recinzione.

10. Con successivo provvedimento 22 maggio 2013 n.4, la società ha poi ottenuto il permesso di costruire il capannone industriale programmato (doc. 13 ricorso I grado) e con nota 16 settembre 2020 prot. n.7034 (doc. 14 ricorso I grado) ha dichiarato l’inizio dei lavori.

11. Successivamente, con atto 14 settembre 2023 prot. n.4727 (allegato a p. 4 secondo paragrafo del ricorso di I grado, fatto incontestato) ha chiesto un nuovo rilascio del permesso di costruire, senza ottenere risposta.

12. Diversamente, con il provvedimento 24 maggio 2024 n. 185 di cui in epigrafe (doc. 1 ricorso I grado), il Comune ha disposto la revoca delle assegnazioni di cui sopra e l’incameramento di tutte le somme versate in base alle convenzioni, motivando in sintesi con la mancata realizzazione dei lavori per i quali i lotti erano stati assegnati e le convenzioni stesse stipulate.

13. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha respinto il ricorso proposto contro questo provvedimento, ritenendolo legittimamente adottato.

14. Contro questa sentenza, la società ha proposto impugnazione, con appello che contiene nove motivi, di riproposizione dei corrispondenti motivi di I grado e di critica alla sentenza impugnata per non averli accolti, come segue.

14.1 Con il primo di essi, deduce violazione dell’art. 7 della l. 7 agosto 1990 n.241, ritenendo non esaustiva la nota 25 agosto 2023 (doc. 10 Comune I grado) con cui il Comune aveva comunicato l’avvio del procedimento.

14.2 Con il secondo motivo, deduce la mancanza di una previa delibera di indirizzo della Giunta, a suo dire necessaria perché la revoca emessa sarebbe atto discrezionale.

14.3 Con il terzo motivo, deduce un presunto difetto di motivazione, perché a suo dire l’atto impugnato avrebbe dovuto porre in comparazione l’interesse pubblico con quello privato.

14.4 Con il quarto motivo, deduce eccesso di potere per asserita disparità di trattamento rispetto ad altro assegnatario, che avrebbe invece perfezionato il trasferimento di proprietà.

14.5 Con il quinto motivo, deduce propriamente errato apprezzamento dei fatti, perché le convenzioni di cui sopra avrebbero previsto l’incameramento delle somme versate solo quanto alle cauzioni.

14.6 Con il sesto motivo, censura la sentenza impugnata perché in tal modo avrebbe consentito un indebito arricchimento dell’amministrazione.

14.7 Con il settimo motivo, critica la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto l’istanza di restituzione delle somme incamerate, deducendo l’invalidità delle clausole che la prevedono.

14.8 Con l’ottavo motivo, ripete sostanzialmente le argomentazioni del precedente.

14.9 Con il nono motivo, ripete sostanzialmente le argomentazioni contenute nel terzo motivo.

15. Ha quindi chiesto l’annullamento del provvedimento impugnato e in subordine, qualora ritenuta legittima la sola revoca delle assegnazioni, la restituzione dell’indebito, in misura equivalente all’importo pagato, al netto delle cauzioni contrattualmente previste e trattenibili.

16. Ha contestualmente proposto domanda cautelare, allegando in particolare la possibilità che i lotti siano assegnati a terzi e la circostanza per cui (doc. 16 ricorso I grado) essa avrebbe chiesto di usufruire di un credito di imposta per realizzare il proprio investimento.

17. Il Comune ha resistito, con memoria 31 luglio 2025 in cui chiede che il ricorso sia respinto. In particolare, deduce che fra le parti vi era stato un precedente contenzioso, dato che con determinazioni 17 dicembre 2010 nn.504 e 506 il Comune aveva già disposto una prima volta la revoca delle assegnazioni e l’incameramento delle somme versate; la società aveva impugnato questi provvedimenti con ricorso T.a.r. Campania Salerno n.454/2011 R.G. e il relativo contenzioso sarebbe stato definito con una transazione 7 dicembre 2011 (doc. 9 Comune in I grado), che in sintesi manteneva fermo l’incameramento delle somme e stabiliva nuove tempistiche per trasferire la proprietà dei lotti e realizzare le opere.

18. Con replica 14 agosto 2025, la ricorrente appellante eccepisce che l’atto transattivo in questione non è stato considerato nella motivazione del provvedimento impugnato.

19. Alla camera di consiglio del giorno 26 agosto 2025, la Sezione ha dato atto della rinuncia alla domanda cautelare da parte dell’appellante e alla successiva udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025, in mancanza di ulteriori attività difensive delle parti, ha trattenuto il ricorso in decisione.

20. Preliminarmente, va respinta l’eccezione di transazione proposta dal Comune nella memoria 31 luglio 2025 di cui si è detto, per due ragioni.

20.1 In primo luogo, nella motivazione del provvedimento impugnato non si fa cenno alcuno della transazione in parola, che pure è ad esso anteriore, sì che valorizzarla in questa sede equivarrebbe ad un’integrazione postuma della motivazione stessa, non consentita per pacifica giurisprudenza, che come tale non richiede puntuali citazioni.

20.2 In secondo luogo, il fatto che nel provvedimento la transazione non sia considerata non è a ben vedere senza ragione, dato che la stessa non consta sia mai stata ratificata dalla Giunta comunale come richiesto dal relativo documento, e quindi è da ritenere tamquam non esset : si veda il doc. 9 Comune in I grado a p. 4 dal quinto rigo, ove si parla di un “ impegno da parte del Comune di Conza della Campania di adozione, entro e non oltre il 12 dicembre 2011, di specifica deliberazione di Giunta di ratifica della transazione stessa ”, impegno che non risulta si sia tradotto in pratica.

21. L’appello è invece fondato nel merito, ai sensi e nei limiti di quanto segue.

22. È infondato il primo motivo dedotto, centrato su una presunta insufficienza dell’avviso di inizio del procedimento, che mancherebbe dei “ requisiti minimi informativi imposti dalla legge ” (appello, p. 2 ultime due righe).

22.1 I contenuti dell’avviso di inizio del procedimento, com’è noto, sono fissati dall’art. 8 della l. 241/1990, che vi include “ a) l’amministrazione competente; b) l’oggetto del procedimento promosso; c) l’ufficio, il domicilio digitale dell’amministrazione e la persona responsabile del procedimento: c bis ) la data entro la quale, secondo i termini previsti dall'articolo 2, commi 2 o 3, deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell'amministrazione; c ter ) nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza; d) le modalità con le quali, attraverso il punto di accesso telematico di cui all’articolo 64- bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 o con altre modalità telematiche, è possibile prendere visione degli atti, accedere al fascicolo informatico di cui all’articolo 41 dello stesso decreto legislativo n. 82 del 2005 ed esercitare in via telematica i diritti previsti dalla presente legge; d bis ) l’ufficio dove è possibile prendere visione degli atti che non sono disponibili o accessibili con le modalità di cui alla lettera d) ”.

22.2 Per pacifica giurisprudenza, per tutte C.d.S. sez. VI 5 dicembre 2016 n.5106, queste informazioni non hanno tutte lo stesso valore, nel senso che non tutte sono essenziali alla legittimità dell’avviso e del provvedimento conclusivo adottato. Comporta infatti mera irregolarità l’omissione delle informazioni per così dire “di servizio”, ovvero relative all’indicazione del responsabile del procedimento, dell’ufficio ove prendere visione degli atti e dei termini di conclusione, tutte informazioni che l’interessato può ricavare con minima diligenza in base alle norme generali e all’ordinaria pubblicità che l’amministrazione fa del proprio agire. Gli elementi da ritenere essenziali sono invece, per simmetria logica, quelli che sono essenziali anche per configurare la piena conoscenza del provvedimento finale, ovvero l’amministrazione competente e l’oggetto del procedimento.

22.3 In tali termini, l’avviso inviato dal Comune (doc. 10 Comune in I grado) deve ritenersi del tutto legittimo, in quanto, pur in termini sintetici, informa del fatto che amministrazione competente è il Comune stesso e che il procedimento è volto alla “ revoca dell’assegnazione dei lotti a voi assegnati ” che si indicano esattamente nell’oggetto della nota come “ lotti PIP località Pescara n. 19, 20 e 22 ”, revoca dovuta al “ mancato rispetto dei termini previsti nel provvedimento di assegnazione e relativo regolamento di cui voi siete già a conoscenza ”, con ciò consentendo, all’evidenza, una piena tutela difensiva al destinatario.

23. È infondato anche il secondo motivo di appello, centrato sulla mancanza di un’asseritamente dovuta previa delibera di indirizzo della Giunta.

23.1 In primo luogo, una simile delibera non è prevista espressamente da alcuna norma, né appare conforme al principio dell’art. 107 comma 2 del d. lgs. 18 agosto 2000 n.267, per cui “ Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente ”.

23.2 In secondo luogo, non risponde a verità quanto dedotto dalla parte a fondamento della presunta necessità della delibera di indirizzo in questione, ovvero un altrettanto presunto carattere discrezionale dell’atto, che viceversa, a fronte dell’inerzia della parte privata, sulla quale meglio oltre, assume carattere di atto dovuto.

24. Sono a loro volta infondati il terzo ed il nono motivo, come si è detto di sostanziale identico contenuto, centrati sulla mancata comparazione, asseritamente dovuta, dell’interesse pubblico con quello del privato al mantenimento dell’atto. Com’è noto infatti, i provvedimenti di decadenza non costituiscono atti di autotutela, ma si fondano sulla semplice constatazione che i presupposti della stessa si sono verificati e quindi non richiedono una distinta e ulteriore valutazione dell’interesse privato a conservare i vantaggi della cui decadenza si tratta: sul principio, per tutte, già C.d.S. sez. IV 7 settembre 2011 n.5028.

25. È ancora infondato il quarto motivo, centrato su una presunta disparità di trattamento della ricorrente appellante rispetto ad altri soggetti. Come è anche in questo caso del tutto noto, il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento si configura solo quando vi sia la prova rigorosa, qui mancante, dell’assoluta identità delle situazioni considerate: sul punto, C.d.S. sez. V 14 aprile 2025 n.3192 e sez. IV 11 ottobre 2017 n.4703.

26. I motivi dal quinto all’ottavo sono infine connessi, perché riguardano, da angolazioni diverse, la medesima questione, ovvero la legittimità di quanto sostanzialmente disposto dal provvedimento, e particolarmente dell’incameramento di tutte le somme versate; come tali, vanno esaminati congiuntamente e sono in parte fondati.

26.1 Come considerazione comune alle due fattispecie, quella disciplinata dalla convenzione 19 marzo 2006 e quella disciplinata dalla convenzione 9 ottobre 2008, occorre anzitutto dire che la decadenza dall’assegnazione dei lotti risulta legittimamente disposta, dal momento che, come è incontroverso in causa, la parte privata non ha realizzato nulla di quanto previsto: si è limitata a presentare la DIA 14 gennaio 2009 prot. n.224 e la SCIA 15 maggio 2012 prot. n.3020, relative a semplici recinzioni, come si è detto sopra ai §§ 8 e 9; ha poi ottenuto un permesso di costruire 22 maggio 2013 n.4 che all’evidenza è decaduto per mancata realizzazione delle opere, come si desume secondo logica dall’ulteriore richiesta di rilascio 14 settembre 2023 prot. n.4727, che non ha avuto seguito, come detto sopra ai §§ 10 e 11.

26.2 Discorso in parte diverso va invece fatto per l’incameramento delle somme. La convenzione 19 marzo 2006, come detto sopra al § 3.3, prevede in modo espresso, per il caso di mancata realizzazione delle opere, che “ il Comune riacquisterà gratuitamente il possesso e la proprietà degli immobili ceduti ed è autorizzato a disporre sia della cauzione che delle rate versate nel modo più ampio, con espressa rinuncia da parte dell'assegnatario ad ogni azione giudiziale e stragiudiziale e con esonero di ogni responsabilità- a qualunque titolo — per l'impiego che il Comune ritenesse di fare della somma innanzi detta ”, con clausola dettata per il caso di avvenuto trasferimento della proprietà dei lotti, e quindi a più forte ragione valida quando esso non sia ancora avvenuto e quindi si sia in una situazione equivalente al “ riacquisto ” menzionato.

26.3 La clausola in questione, qualificabile come penale ai sensi dell’art. 1382 c.c., non può dirsi nulla, né manifestamente eccessiva e quindi soggetta a riduzione ai sensi dell’art. 1384 c.c., tenuto conto del tempo trascorso dall’assegnazione e della condotta inerte della parte privata. Non è poi applicabile alla fattispecie l’art. 1341 c.c., valido per le sole condizioni generali di contratto, ovvero per le condizioni predisposte da una sola delle parti per una serie indefinita e predeterminata di rapporti e non per quelle che, come nel caso di specie, siano elaborate per un singolo contratto: così la costante giurisprudenza, per tutte Cass. civ. sez. II 24 settembre 2024 n.25491 e SS. UU. 29 novembre 1991 n.12835.

26.4 La convenzione 9 ottobre 2008 ha invece, come detto sopra al § 5, un contenuto diverso, perché quanto alle somme versate prevede l’incameramento di una sola parte di esse, ovvero della cauzione di € 961. Il provvedimento impugnato è quindi illegittimo nella parte in cui prevede l’incameramento anche delle somme ulteriori.

27. In conclusione, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di I grado va accolto come in dispositivo, con annullamento del provvedimento 24 maggio 2024 n. 185 impugnato nella parte in cui trattiene le somme eccedenti € 961 versate dalla parte privata in adempimento della convenzione 9 ottobre 2008. Discende poi dall’effetto ripristinatorio di questa sentenza che le somme in questione dovranno essere restituite, con gli interessi dalla data di questa sentenza al saldo effettivo, trattandosi di debito di valuta perché corrispettivo contrattuale.

28. La parziale soccombenza è giusto motivo per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.5617/2025 R.G.), lo accoglie in parte e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso di I grado (T.a.r. Campania, Salerno, n. 1480/2024 R.G.) e annulla la determinazione 24 maggio 2024 n. 185, del Responsabile del Settore servizi tecnici del Comune di Conza della Campania nella parte in cui dispone l’incameramento delle somme versate in base alla convenzione 9 ottobre 2008 per quanto eccedente la cauzione di € 961, fermo il resto.

Compensa per intero fra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IG AR, Presidente

ES TO SP, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES TO SP	IG AR

IL SEGRETARIO