Pubblicato il 10/04/2025

N. 03090/2025REG.PROV.COLL.

N. 05698/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5698 del 2023, proposto dall’Istituto Diagnostico Medico Gmm S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe D'Ottavio e Raffaele D’Ottavio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Regione Calabria, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giulia De Caridi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Graziano Pungì in Roma, via Sabotino n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 2261/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025, il Cons. Enzo Bernardini e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La GMM S.r.l., odierna appellante, ha acquistato nel 2012 un’attività di laboratorio analisi chimico cliniche, autorizzata dalla Regione Calabria e accreditata nel 2010 per laboratorio generale di base con settori specializzati in microbiologia e sierologia.

1.1. Dopo un lungo iter procedimentale con il competente Dipartimento della Regione Calabria, conclusosi nel novembre 2021, dettagliatamente esplicitato nella sentenza del giudice di prime cure, l’appellante è venuto a conoscenza che l’autorizzazione all’esercizio e l’accreditamento della struttura erano stati revocati con decreto commissariale del 2018, che conseguentemente aveva determinato la caducazione del procedimento di voltura dell’autorizzazione, la cui conclusione era stata sollecitata dall’istante.

2. Avverso tale determinazione è stato adito il Tar:

- proponendo azione avverso l’inerzia della pubblica amministrazione, che illegittimamente avrebbe omesso di concludere il procedimento avviato in data 31 luglio 2013, non potendosi immaginare una cessazione del procedimento per effetto riflesso del citato decreto commissariale n. 100 del 2018;

- chiedendo, in via subordinata, l’annullamento della nota trasmessa a mezzo PEC il 18 novembre 2021, con cui era stata comunicata l’emanazione tre anni prima del decreto de quo , ritenuta illegittima per violazione degli artt. 10 e 10- bis della legge n. 241/1990.

3. Il giudice di prime cure ha rigettato il gravame:

- ritenendo irricevibile l’azione avverso il silenzio, per scadenza dei termini impugnatori, e inammissibile l’azione di annullamento, perché rivolta avverso un atto di natura non provvedimentale;

- rigettando la richiesta di accesso “ non essendo, la conoscenza degli atti di cui si richiede l’ostensione, necessaria ai fini della decisione ”, perché strettamente connessa alle due azioni avverso il silenzio e di annullamento della nota del 18 novembre 2018 e dunque da intendere quale accesso endoprocessuale di cui all’art. 116, comma 2, c.p.a..

4. Con l’atto di appello, e con successiva memoria, il legale in sintesi eccepisce:

a ) sulla decisione del Tar di ritenere irricevibile l’azione avverso il silenzio per scadenza dei termini impugnatori, che:

- “ per stessa ammissione della P.A. resistente, dunque, l’istruttoria era in corso alla data di emanazione del citato DCA, per cui non poteva essere considerato maturato il silenzio inadempimento, avendo avuto, peraltro, la ricorrente perfetta conoscenza dell’attività amministrativa dell’istruttoria in corso. Non può ritenersi concluso un procedimento amministrativo la cui istruttoria è in corso, seppur oltre i termini di conclusione previsti dalla legge. È rimasto, infatti, pacifico il dato dei continui accessi della ricorrente nel corso dell’attività istruttoria e delle continue rassicurazioni ricevute circa l’asserita imminente definizione.

Si osserva ulteriormente che, nel caso che ci occupa, il procedimento de quo prevede espressamente che in caso di inerzia della P.A., decorsi i termini per la conclusione del procedimento, debbano essere nominati i Commissari ad acta.

Tale nomina non è stata effettuata proprio perché << la fase istruttoria era in corso>> così come ripetutamente confermato alla ricorrente nel corso dei reiterati accessi ”;

- “ è stato, comunque, rappresentato che con istanza del 03 settembre 2021 era stata rinnovata con sollecito l’istanza di autorizzazione de qua, ma la gravata sentenza…oltre che priva di motivazione, non appare fondata.

Ed infatti, mentre nei casi di decadenza, l’inerzia del titolare della situazione giuridica soggettiva è sanzionata dal Legislatore con la perdita della situazione giuridica soggettiva stessa, nella fattispecie in esame, l’asserita inerzia dell’interessato non preclude, per espressa previsione di legge, la possibilità di proporre nuovamente l’istanza laddove ne ricorrano i presupposti…

In tale ottica, la istanza inoltrata in data 3 settembre 2021 – in uno con tutti gli allegati già inviati con la originaria istanza- rappresenta, sostanzialmente, un nuovo atto di impulso in quanto espressione dell’interesse della Società ricorrente ad ottenere comunque l’autorizzazione sanitaria per il centro prelievi in Bagnara Calabra.

In conclusione, dunque, non può esser considerato trascorso il termine di legge per un verso perché era in corso l’istruttoria, come pacificamente assunto in giudizio, e per altro verso, in ogni caso, perché era stata presentata una nuova istanza ”;

b ) sulla statuizione del Tar di inammissibilità dell’azione di annullamento, perché asseritamente rivolta avverso un atto di natura non provvedimentale, che “ con la nota del 18 novembre 2021 la P.A. ha comunicato per la prima volta all’odierna ricorrente di voler ritenere <<di fatto cessati>> gli effetti del procedimento in fase di istruttoria per effetto di un DCA riferito alla diversa struttura cedente LAM srl; DCA che, invero, non fa cenno ed anzi ignora il procedimento avviato dalla ricorrente; ne consegue che la nota pec del novembre 2021 costituisce con tutta evidenza l’unico atto che conclude il procedimento avviato ad istanza della ricorrente e come tale suscettibile di impugnazione ”;

c ) sulla statuizione di rigetto della domanda di accesso agli atti, che “ con il ricorso introduttivo è stata proposta la domanda in epigrafe con riferimento specifico ad atti che - anche in ragione della diversa e inconciliabile rappresentazione storico-fattuale proposta dalle parti nel giudizio di prime cure – si rivelano come necessari alla esatta comprensione della vicenda che ci occupa ed alla decisione di essa.

In particolare, è stato richiesto l’accesso agli atti istruttori che hanno condotto alla emanazione del DCA n. 100 del 10.05.2018 che si appalesa incompatibile con il procedimento avviato con la cessione del ramo di azienda regolarmente assentito dalla stessa P.A…

Sono, dunque, atti essenziali al fine di conoscere e valutare l’azione della P.A.

Inoltre, con la predetta istanza di accesso sono stati richiesti i verbali di accertamento dei requisiti minimi e ciò in quanto a seguito dell’acquisizione della documentazione della ricorrente da parte della P.A. nessuna richiesta di integrazione, prescrizione e/o diverso rilievo critico è stato sollevato alla odierna ricorrente alla quale, invero, nel corso dei ripetuti accessi continuava ad essere assicurata la imminente definizione della istruttoria ”.

5. La Regione Calabria si è costituita, rilevando la inammissibilità, improcedibilità ed infondatezza del ricorso in appello. In particolare, ha rilevato che “ Parte appellante nei diversi motivi, seppur formalmente richiama i capi della sentenza impugnata, non propone critiche alla sentenza, bensì riproduce il contenuto del ricorso e delle memorie ”.

6. All’udienza pubblica del 20 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato e va, quindi, respinto per le ragioni di seguito esposte, che consentono di prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità avanzata dalla parte resistente.

2. Innanzitutto, è infondato il primo motivo d’appello, con il quale è avversata la statuizione di irricevibilità della domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dalla Regione sulla istanza di voltura, cui il T.A.R. è pervenuto sul rilievo dell’avvenuto, ampio, decorso del termine annuale, di cui all’articolo 31, comma 2, c.p.a..

2.1. Al riguardo, anche ammettendo che il giudice di prime cure e l’Amministrazione intimata non siano nel giusto nel sostenere che in realtà l’odierna appellante non aveva mai avviato il procedimento di voltura, avendo presentato soltanto una domanda preliminare (su cui, peraltro, le amministrazioni interpellate avevano espresso parere favorevole), risultando dagli atti che in realtà successivamente vi fu una formale istanza di voltura presentata con nota del 31 luglio 2013 (richiamata nei documenti versati agli atti del primo grado, anche se non materialmente presente fra di essi) e che questa fu seguita anche da una formale comunicazione di avvio del procedimento ex articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ne deriva, a norma dell’articolo 9, comma 4, della l.r. 18 luglio 2008, n. 24, che disciplina la materia, che il procedimento di voltura avrebbe dovuto concludersi entro sessanta giorni dall’istanza, e quindi entro il 29 settembre 2013, con la conseguenza che il termine di cui al citato articolo 31, comma 2, c.p.a. è spirato in data 29 settembre 2014, ben prima della proposizione del ricorso di primo grado (che è stato notificato solo nel 2022).

2.2. Né a diverse conclusioni può pervenirsi sulla scorta delle allegazioni reiterate dall’appellante, potendo osservarsi:

a ) che, ove anche fosse dimostrato, a nulla rileva il fatto che l’istruttoria procedimentale fosse ancora in corso ben oltre la scadenza del termine de quo , atteso che i termini procedimentali sono previsti dalla legge proprio per evitare che la p.a. protragga ad libitum il procedimento, con pregiudizio dei privati interessati, e i correlativi termini processuali oltre a condividere tale funzione acceleratoria hanno anche lo scopo di assicurare in tempi rapidi il consolidarsi, e quindi la certezza, delle situazioni giuridiche;

b ) che, come condivisibilmente osservato dal primo giudice, una volta scaduto il termine processuale la nota di sollecito inoltrata dall’appellante nel 2021 non avrebbe comunque potuto produrre l’effetto di rimetterla nei termini per la proposizione dell’azione avverso il silenzio-inadempimento della p.a..

3. Infondato è anche il secondo motivo d’appello, con il quale si critica l’ulteriore statuizione di inammissibilità della domanda di annullamento della nota del 18 novembre 2021, stante la carenza di natura provvedimentale di quest’ultima.

3.1. In effetti, tale nota si limitava a rimarcare il decreto commissariale del 2018 con il quale era stata estinta l’autorizzazione a suo tempo rilasciata in favore della dante causa dell’odierna appellante, provvedimento ormai inoppugnabile che aveva determinato il venire meno dell’istanza di voltura precedentemente proposta dall’odierna istante a seguito della cessione del ramo d’azienda intervenuta in suo favore.

4. Relativamente, invece, alla mancata impugnazione del decreto del Commissario ad acta del 10 maggio 2018, n. 100, va rilevato:

a ) che di tale decreto l’odierna appellante aveva avuto conoscenza almeno in data 3 luglio 2018, allorché ne chiese alla Regione la revoca, evidenziando la pendenza della propria domanda di voltura e chiedendo che questa venisse favorevolmente riscontrata;

b ) che contrariamente a quanto si sostiene nell’appello, deve ritenersi che l’odierna appellante avrebbe avuto piena legittimazione (oltre che interesse) a impugnare il predetto decreto commissariale, ancorché emesso nei confronti di altro soggetto, stante la propria qualità di cessionaria del ramo d’azienda interessato dall’autorizzazione de qua e soggetto istante di un procedimento di voltura della stessa in itinere .

4.1. D’altra parte, il fatto stesso che l’odierna appellante si sia attivata chiedendo all’Amministrazione la revoca del decreto commissariale in questione dimostra come la stessa fosse pienamente consapevole del suo carattere direttamente e immediatamente lesivo.

5. Da quanto detto discende anche il rigetto della domanda di accesso ex articolo 116, comma 2, c.p.a. articolata dall’appellante, dal momento che questa ha a oggetto gli atti istruttori ed endoprocedimentali che hanno preceduto l’adozione del menzionato decreto commissariale n. 10 del 2018.

5.1. Una volta acclarato che il presente giudizio non ha a oggetto tale provvedimento (e, anzi e per di più, che gli spazi per un’impugnazione dello stesso da parte dell’odierna appellante si sono esauriti), del tutto condivisibilmente il primo giudice ha escluso la sussistenza di un interesse ostensivo giuridicamente rilevante, come di qualsivoglia utilità dell’acquisizione documentale in questione ai fini del decidere .

6. Per quanto detto il Collegio ritiene di dover respingere l’appello.

7. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento delle spese processuali in favore della Regione Calabria, intervenuta in giudizio, che liquida in complessivi € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Enzo Bernardini	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO