Pubblicato il 14/07/2025

N. 06170/2025REG.PROV.COLL.

N. 03700/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3700 del 2022, proposto dal signor GR RD, rappresentato e difeso dall’avvocato Toni De Simone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

Roma Capitale Municipio IX Eur, non costituito in giudizio;
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del T.a.r. per il Lazio, Sezione II bis , n. 10464 dell’11 ottobre 2021, resa inter partes , concernente inefficacia della scia in autotutela e rimozione degli interventi già eseguiti con ripristino dello stato dei luoghi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 4 giugno 2025 il consigliere Giovanni Sabbato e udito per la parte appellante l’avvocato Toni De Simone;

Viste le conclusioni di parte appellata come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 6450 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto innanzi al T.a.r. Lazio, il signor GR RD aveva chiesto l’annullamento:

a ) del provvedimento di inefficacia della S.C.I.A. in autotutela del 06 aprile 2021 prot.n. 34722 sito in Via Italo Calvino n. 49;

b ) della comunicazione di avvio del procedimento del 26 gennaio 2021 prot.n.7613.

2. Giova premettere, in punto di fatto, che il sig. RD aveva presentato una SCIA in data 20.11.2020 per il recupero a fini abitativi di un sottotetto sito in Roma, viale Italo Calvino n. 49, ai sensi della L.R. Lazio n. 13/2009.

2.1. Con provvedimento n. 34722 del 6.4.2021, Roma Capitale ha dichiarato l’inefficacia della SCIA, confermato il divieto di prosecuzione lavori già comunicato in data 26.1.2021 nonché ha ordinato la rimozione degli interventi eseguiti e il ripristino dello stato dei luoghi.

2.2. Il ricorrente ha impugnato tale provvedimento deducendone l’illegittimità per la violazione dell’art. 21- nonies L. 241/1990 e dell’art. 23 d.P.R. 380/2001, nonché l’errata interpretazione della L.R. 13/2009, ritenendo idoneo il posto auto come unità immobiliare sufficiente per giustificare il recupero del sottotetto, nonché il mancato rispetto del termine di 90 giorni, del preavviso e di una valutazione alternativa.

3. Nella resistenza di Roma Capitale, il Tribunale adìto (Sezione II bis) ha così deciso il gravame al suo esame:

- lo ha respinto;

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il T.a.r. ha escluso il consolidamento della SCIA, in quanto decorso il termine di 30 giorni, l’Amministrazione può comunque intervenire in autotutela ai sensi dell’art. 21- nonies L. 241/1990, purché sussista un interesse pubblico concreto, l’azione sia tempestiva e vi sia una valutazione comparativa tra interessi pubblici e privati. Nel caso in esame, Roma Capitale ha attivato correttamente il procedimento, preannunciando la decisione con comunicazione di avvio e consentendo osservazioni. Inoltre, il T.a.r. ha escluso che un posto auto scoperto, pur se autonomamente censito, possa qualificarsi come unità immobiliare idonea a giustificare il recupero del sottotetto ai fini abitativi. La normativa presuppone, infatti, che il sottotetto sia attiguo o annesso a un’unità immobiliare abitativa o faccia parte di un’altra unità esistente destinata a prima casa, escludendo quindi unità meramente accessorie. Il tentativo del ricorrente di far valere un parcheggio come base per il recupero abitativo del sottotetto si pone in evidente contrasto con la ratio della legge. Infine, il T.a.r. osserva che, in presenza di un’opera non assentibile ab origine , non trova applicazione la disciplina di cui agli artt. 31 e 38 d.P.R. 380/2001, pertanto non è necessario concedere i 90 giorni per la demolizione, non è dovuta la fiscalizzazione dell’abuso, né è prevista una valutazione sulla rimozione o la possibilità di sanatoria. In assenza dei presupposti per il recupero, la misura repressiva è ritenuta necessaria e doverosa.

5. Avverso tale pronuncia il signor RD ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 08/04/2022 e depositato il 04/05/2022, articolando attraverso n.4 motivi di gravame (pagine 2-23) così rubricati:

I) Error in iudicando . Violazione dell'art. 21 nonies della legge 241 del 1990. Eccesso di potere per sviamento della funzione in ragione dei principi vigenti ed immanenti nell’ordinamento in tema di autotutela amministrativa .

Lamenta parte appellante che l'amministrazione comunale, avendo fatto decorrere il termine di 30 giorni per esercitare un controllo sull’esistenza dei presupposti ed i requisiti di legge richiesti per l’attività segnalata, avrebbe esercitato un potere in autotutela senza che ricorressero i necessari ulteriori requisiti di cui all’art. 21- nonies della legge 241/90. Di conseguenza, ritiene viziato l’intervento dell’amministrazione in quanto privo di motivazione, in particolare perché avrebbe identificato l’interesse pubblico alla rimozione dell’atto nel generico ripristino della legalità violata, configurando un uso distorto e semplificato del potere di annullamento d’ufficio. Invero, sarebbe principio pacifico in giurisprudenza che l’annullamento in autotutela ex art. 21- nonies legge n. 241/1990 è subordinato a una motivazione puntuale in ordine a natura e gravità dell’illegittimità, sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione dell’atto, comparazione tra interesse pubblico e posizione soggettiva consolidata del privato, ragionevole decorso del tempo tra l’adozione dell’atto e la sua eventuale rimozione. L’assenza di queste valutazioni determinerebbe l’illegittimità del provvedimento di autotutela.

II) Error in iudicando : Violazione dell’articolo 3 della Legge Regionale del Lazio n. 13 del 2009 .

Lamenta parte appellante che l’art. 3 della L.R. Lazio 13/2009 consente il recupero dei sottotetti a fini abitativi anche se l’unità immobiliare di cui il soggetto è proprietario non ha destinazione residenziale o turistico-ricettiva. La norma, infatti, richiede unicamente che il sottotetto sia destinato a “prima casa”, senza imporre alcuna destinazione d’uso all’unità immobiliare preesistente nello stesso edificio. Secondo l’appellante, l’utilizzo del termine generico “unità immobiliare” indicherebbe la volontà del legislatore di includere ogni tipologia catastale, purché autonoma, dunque limitare l’applicabilità della norma alle sole unità abitative significherebbe introdurre un requisito non previsto dalla legge, violando il principio di legalità. Inoltre, a parere dell’appellante, sostenere che solo le unità abitative legittimano il recupero vanificherebbe la finalità dichiarata dalla legge, ossia quella di recuperare volumi esistenti per contenere il consumo di suolo, anche da parte di chi non possiede già un’abitazione. Perciò, l’unico vero limite ricavabile dalla norma sarebbe che il sottotetto deve essere destinato ai fini abitativi turistico-ricettivi ovvero a prima casa.

III) Violazione dell’articolo 23 comma 1 del D.P.R. 380 del 2001 .

L’appellante ripropone l’ulteriore motivo di impugnazione del provvedimento, non esaminato dal giudice di primo grado perché ritenuto assorbito dal rigetto degli ulteriori motivi, relativo all’illegittimità della dichiarazione di inefficacia in autotutela della SCIA, fondata su ragioni che -- a parere dell’appellante - sarebbero giuridicamente infondate quali il mancato pagamento dei diritti di istruttoria, del contributo di costruzione e la classificazione catastale del sottotetto. Tali elementi non costituirebbero condizioni di validità del titolo edilizio, come chiarito dall’art. 16 del d.P.R. 380/2001 per il contributo di costruzione e come confermato dalla natura meramente fiscale delle risultanze catastali. Inoltre, l’art. 23 del medesimo d.P.R. richiede unicamente una relazione tecnica asseverata corredata dagli elaborati progettuali, documentazione regolarmente presentata. Sono altresì presenti la richiesta di monetizzazione degli spazi a parcheggio, la dichiarazione sull’accessibilità, quella sull’installazione di fonti rinnovabili.

IV) Error in iudicando: 1. Violazione degli articoli 31 e 38 del D.P.R. 380 del 2001. Eccesso di potere per difetto di motivazione .

Lamenta l’appellante che la valutazione di inapplicabilità degli artt. 31 e 38 del d.P.R. 380/2001 all’intervento - in quanto ritenuto estraneo alla disciplina della L.R. Lazio 13/2009 - sarebbe infondata poiché l’intervento di recupero del sottotetto è perfettamente compatibile con la normativa regionale. Ne consegue che anche gli articoli richiamati dovrebbero trovare applicazione e che l’ordine di ripristino emesso dall’Amministrazione sarebbe illegittimo per violazione della normativa richiamata, in quanto adottato senza rispettare il termine di 90 giorni per la demolizione, senza motivazione, senza valutare la possibilità di rimozione dei vizi procedurali o di fiscalizzazione dell’abuso e in assenza di qualsiasi percorso argomentativo che dimostri l’impossibilità della convalida o del ripristino. Tutte condizioni preliminari all’irrogazione della sanzione demolitoria secondo quanto espressamente richiesto dall’art. 38 del D.P.R. 380/2001 e consolidato in giurisprudenza, che riconosce tale norma come disposizione di favore a tutela dell’affidamento del privato in presenza di un titolo abilitativo successivamente annullato.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.

7. In data 09/05/22 Roma Capitale si è costituita in giudizio al fine di chiedere il rigetto del gravame.

8. In data 30/04/25 parte appellata ha depositato memoria insistendo per il rigetto dell’appello. In particolare controdeduce nei termini seguenti:

1. Sull’asserita violazione dell’art. 97 Cost. e violazione e falsa applicazione degli artt. 19 e 21 nonies della legge 241/1990 .

L’Amministrazione contesta la pretesa inammissibilità - vantata dal ricorrente - di un intervento di Roma Capitale sulla S.C.I.A. scaduto il termine di 30 giorni dalla presentazione della segnalazione stessa. Tale censura sarebbe priva di fondamento, tenuto conto del ruolo che riveste l’Amministrazione a seguito della presentazione della S.C.I.A e dei poteri che essa è chiamata ad esercitare nell’ambito del medesimo. Richiamandosi a giurisprudenza consolidata, l’Amministrazione evidenzia di aver correttamente fatto uso del proprio potere di autotutela per incidere sul titolo edilizio formatosi per effetto del deposito della segnalazione e del decorso del termine previsto dalla legge per il suo consolidamento. Infatti, ai sensi dell’art. 19 L. 241/1990, a fronte della presentazione di una SCIA, introdotta dal legislatore in un’ottica di liberalizzazione di talune attività, l’Amministrazione conserva un potere di controllo in merito ad essa e, nel caso in cui accerti la carenza dei requisiti e dei presupposti richiesti dalla legge, essa è tenuta ad adottare i relativi provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa.

2. Sull’asserita violazione dell’art. 3 della L.R. 13/2009.

L’Amministrazione ritiene di non poter convenire con il ricorrente laddove sostiene che Roma Capitale avrebbe errato nel ritenere che “ non possono considerarsi quali unità immobiliari esistenti nello stesso edificio, idonee a consentire il recupero ai fini residenziali di locali accessori sottotetto, le unità immobiliari aventi destinazione d’uso diverse da quelle residenziali o turistico ricettive, a maggior ragione non possono considerarsi quali locali preesistenti, utili a generare il diritto al recupero di locali sottotetto ai fini residenziali o turistico ricettivi, altri locali accessori ubicati nel medesimo edificio, ancorché dotati di un’autonomia funzionale in termini catastali ”. Tale censura sarebbe da ritenere priva di fondamento, sulla base di consolidata giurisprudenza amministrativa (T.a.r. Lazio, Sez. II bis , 28/09/2021, n. 9998; T.a.r. Lazio, Sez. II bis , 22/04/2025, n. 7860; T.a.r. Lazio, Sez. II bis , 11/10/2021, n. 10464).

9. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica del 4 giugno 2025, è stata trattenuta in decisione. Nel corso della discussione l’avvocato di parte appellante si è riportato alle proprie conclusioni insistendo nell’opporre la insussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela.

10. L’appello, per le ragioni di seguito rassegnate, è da reputare infondato.

11. La vicenda di causa, sul piano fattuale, può essere sintetizzata nei termini che seguono.

Trattasi della presentazione di SCIA conseguente al fatto che l’odierno appellante, all’interno dell’edificio in cui è sito il sottotetto, è proprietario di un’altra unità immobiliare destinata a parcheggio distinta in catasto al Foglio 871, part. 254 sub 241. La finalità sottesa a tale iniziativa è quella del recupero del sottotetto ai fini abitativi dell’immobile ma utilizzando un’area scoperta, destinata a parcheggio.

12. Viene in esame il primo motivo, col quale si deduce l’insussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela ex art. 21 nonies della l.n. 241/90 non avendo l’Ufficio adeguatamente rappresentato le ragioni poste a sostegno di tale determinazione così incorrendo in difetto motivazionale.

Deve di contro osservarsi che il provvedimento impugnato in prime cure richiama le argomentazioni a sostegno della determinazione in autotutela espresse in sede endoprocedimentale con la comunicazione dell’avvio del procedimento di autotutela e che risultano adeguatamente esplicative dell’iniziativa procedimentale per tal via assunta, evidenziandosi che << non possono considerarsi quali “unità immobiliari esistenti nello stesso edificio”, idonei a consentire il recupero ai fini residenziali di locali accessori sottotetto, le unità immobiliari aventi destinazione d'uso diverse da quelle residenziali o turistico ricettiva; a maggior ragione non possono considerarsi quali locali preesistenti, utili a generare il diritto al recupero di locali sottotetto ai fini residenziali o turistico ricettivi, altri locali accessori ubicati nel medesimo edificio, ancorché dotati di una autonomia funzionale in termini catastali. La sola proprietà di un posto auto scoperto, ubicato tra l'altro all'esterno dell'edificio, non puo consentire pertanto il recupero ai fini residenziali o turistico ricettivi di altri locali accessori ubicati oltre l'ultimo piano dell'edificio, mancando l’imprescindibile requisito di destinazione d’uso residenziale o turistico ricettiva dell'unità immobiliare preesistente cui deve corrispondere quella dei locali accessori da recuperare >>. E’ sufficiente tale stralcio delle argomentazioni rese a sostegno della suddetta iniziativa procedimentale per evincere l’adeguata ostensioni delle ragioni poste a sostegno dell’iniziativa procedimentale che ha condotto alla rimozione in autotutela della Scia presentata dall’odierna appellante.

13. Infondato è anche il secondo motivo, col quale si deduce che sarebbe consentito il recupero a fini abitativi di un sottotetto anche rispetto ad unità immobiliari non aventi destinazione abitativa, atteso che deve condividersi quanto rilevato dall’Ufficio nel senso che un parcheggio non è idoneo a costituire rendita plano-volumetrica.

Detto rilievo trova adeguato suffragio nella stessa disciplina regionale richiamata da parte appellante, in quanto l’art. 3 della L.R. Lazio n. 13/2009 espressamente prevede che “ Possono essere recuperati a fini abitativi e turistico ricettivi, previo rilascio del relativo titolo edilizio abilitativo, i sottotetti esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge oppure ultimati come definiti dall’articolo 31 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie) alla data del 1° giugno 2017 (2a), purché attigui o comunque annessi ad unità immobiliari ubicate nel medesimo edificio ovvero i sottotetti di un’altra unità immobiliare esistente nello stesso edificio a condizione che siano destinati a prima casa …”.

Tale formula di legge, come modificata dall’art. 23, comma 1, della L.R. 22 ottobre 2018, n. 7, lascia chiaramente intendere che il recupero abitativo di un sottotetto non è consentita se associata ad un posto auto scoperto, imponendosi che il sottotetto sia associato ad un’unità abitativa quale bene prevalente (e tale non può essere qualificata una semplice superficie scoperta pertinenziale).

14. Il terzo motivo di gravame, col quale si lamenta l’insussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela sulla SCIA secondo i dettami del d.P.R. n. 380/2001, deve reputarsi anche in questa sede assorbito dalla rilevata infondatezza del motivo testé esaminato. Invero l’atto impugnato in prime cure presenta un quadro motivazionale complesso, rispetto al quale il corno argomentativo imperniato sulla rilevata violazione dell’art. 3 della L.R. Lazio n. 13/2009 è in grado di suffragare l’avversata determinazione. Ne consegue che ogni deduzione inerenti agli ulteriori ed accessori versanti motivazionali non sono comunque in grado di inficiare la legittimità dell’impugnata determinazione.

15. Infondato è, infine, il quarto motivo, inerente alla dedotta violazione degli artt. 31 e 38 del d.P.R. n. 380/2001, proprio in considerazione dell’attitudine applicativa della norma regionale di cui al citato art. 3, la cui specialità la rende prevalente rispetto alla disciplina statale testé richiamata.

16. Tanto premesso, l’appello è infondato.

17. Le spese di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellante nella misura stabilita in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 3700/2022), lo respinge.

Condanna parte appellante al rimborso, in favore di Roma Capitale, delle spese del presente grado di giudizio nell’importo di € 3.000,00 (tremila/00) oltre IVA, CPA ed accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 4 giugno 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO