Pubblicato il 15/04/2025

N. 03227/2025REG.PROV.COLL.

N. 00743/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 743 del 2024, proposto da
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità alimentare e delle Foreste, già delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

RI TI TA, RI TA, OV TA, EP D'RA, EN D'RA, SS D’RA, OB D'RA, ON NT, AR NT, FA RA, OV RA, IE MI, AT D'RA, IO D'RA, ON TA, IN TA, LA TA, UC TA, rappresentati e difesi dagli avvocati Gennaro Terracciano e Laura Albano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gennaro Terracciano in Roma, piazza San Bernardo, n. 101;
LD RO, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 16411/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RI TI TA, RI TA, OV TA, EP D'RA, EN D'RA, SS D'RA, OB D'RA, ON NT, AR NT, FA RA, OV RA, IE MI, AT D’RA, IO D'RA, ON TA, IN TA, LA TA e UC TA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Thomas Mathà e uditi per le parti appellate l’avvocato Gennaro Terracciano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza in epigrafe, il TAR del Lazio, Sez. V, ha (a) dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo e (b) ha accolto il ricorso per motivi aggiunti, proposto dai signori RO LD, ON TA, IN TA, LA TA, UC TA, RI TI TA, RI TA, OV TA, EP D’RA, EN D’RA, SS D’RA, OB D’RA, ON NT, AR NT, FA RA, OV RA, IE MI, AT D’RA e IO D’RA, quali componenti dell’equipaggio della Cooperativa “Aurora” di tre unità di pesca (nn. 1MZ882, 1MZ857 e 1MZ1120) avverso:

(a) il silenzio serbato dal Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali sulla richiesta del 1.2.2021 di adozione di un provvedimento finale espresso relativo alla corresponsione di un’indennità ai sensi del D.M. 23.5.1997;

b) il provvedimento della Direzione generale della pesca marittima e dell'acquacoltura – PEMAC IV del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali - MIPAAF, comunicato il 6 ottobre 2021 a mezzo PEC, avente ad oggetto “ riscontro diffida di pagamento del 05 novembre 2018 relativa a indennità di riconversione membri equipaggio di imbarcazioni rientranti nel Piano per la razionalizzazione e la riconversione delle unità abilitate all'impiego delle reti da posta derivante ex D.M. 23 maggio 1997. Archiviazione definitiva ”, con cui il Ministero comunicava il rigetto della istanza di riconoscimento dell'indennità di riconversione spettante ai membri dell’equipaggio della Cooperativa Pescatori Aurora.

2. Il Tribunale territoriale, rilevata l’improcedibilità del ricorso introduttivo per l’accertamento del silenzio in base all’intervenuto provvedimento del 6.10.2021, riteneva che:

- i ricorrenti erano in possesso di tutti i requisiti per ottenere l’indennità di attesa e di riconversione prevista dal Decreto Ministeriale 23.5.1997, in quanto avevano presentato entro il termine previsto dalla norma la relativa domanda e risultavano imbarcati su un’unità abilitata alla pesca con reti da posta derivante, anche se tale diritto è stato riconosciuto solo nel 2002 in seguito alla sentenza del TAR Sicilia, sez. staccata di Catania, n. 89/2002 (che accoglieva il loro ricorso del 1996 ed annullava il diniego di rinnovo delle rispettive licenze) e tale giudicato confermava l’esistenza del titolo legittimante la richiesta di pagamento (sia in favore dei proprietari che dei membri dell’equipaggio), avendo effetti retroattivi dalla data del ricorso (e che era antecedente alla domanda per l’indennità);

- a motivazione del diniego il Ministero aveva formulato le seguenti considerazioni:

1) la competenza sulla domanda di indennità apparteneva alla Capitaneria di Porto;

2) in ogni caso alla medesima amministrazione ministeriale non erano mai state fatte pervenire istanze da parte dei singoli membri dell’equipaggio;

3) le istanze non potevano essere in alcun modo ricondotte a quella, datata 20 febbraio 2007, formulata dalla cooperativa la quale non era titolata, in ragione del testé citato Decreto Ministeriale, a formulare istanze in nome e per conto di imbarcati sulle unità navali armate dalla stessa;

- il diniego del 2021 era illegittimo in quanto i profili motivazionali esposti nel provvedimento impugnato risultano illegittimi, non potendo ai membri dell’equipaggio applicarsi il regime, anche temporale, previsto dal D.M. 23 maggio 1997.

3. Appella il Ministero dell’Agricoltura e della Sovranità alimentare e delle Foreste (già delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali) formulando i seguenti motivi così rubricati:

“ 1. Mancata motivazione circa un’eccezione proposta debitamente e non decisa.

2. Tardività della domanda. ”

4. Con il primo motivo il Ministero appellante deduce l’omessa pronuncia riguardante l’eccezione spiegata in primo grado. A prosieguo il Ministero critica il capo della sentenza che rileva il difetto di motivazione ai sensi dell’art. 10-bis legge n. 241/1990, avendo invece l’amministrazione – contrariamente a quanto affermato dal TAR adito – ponderato le deduzioni contenute nelle memorie dei ricorrenti, ritenendole insufficienti a rivedere le determinazioni assunte all’esito della fase decisoria. Ciò emergerebbe dal contenuto del provvedimento definitivo e dal tenore delle motivazioni. Inoltre, nel ricorso di primo grado i ricorrenti non avrebbero spiegato perché il Ministero sarebbe competente ad adottare l’erogazione dell’indennità, stante il chiaro e contrario tenore del D.M. del 1997.

5. Con il secondo motivo viene contestato il capo della sentenza che negava la tardività della domanda. L’art. 8 comma 3 del D.M. 23.5.1997 avrebbe previsto come termine ultimo per le iniziative ministeriali a valere sui fondi SFOP in base alle disposizioni del piano volontario di riconversione la proroga dell'originario termine del 31 ottobre 1997 al 31 dicembre 1997. Le domande avrebbero dovuto essere presentate entro 60 giorni dalla pubblicazione in GURI (11.6.1997). Anche a voler considerare quale utile momento iniziale per la presentazione della domanda la data di pubblicazione della sentenza del TAR Sicilia (20.1.2002), la medesima avrebbe dovuto essere presentata entro il medesimo termine decadenziale concesso agli altri interessati (60 giorni), quindi entro il termine ultimo del 21.3.2002. Ma la domanda sarebbe stata inoltrata il giorno 20 febbraio 2007, ovvero 5 anni dopo la predetta (ipotetica) scadenza. Inoltre, il Ministero ricorda che nella vicenda in esame sarebbe in discussione una legislazione premiale che, per il suo carattere eccezionale e derogatorio, non si presterebbe a interpretazioni di tipo estensivo. I ricorrenti non avrebbero neppure tempestivamente e ritualmente proposto impugnazione avverso la nota n. 6223452 del 22 giugno 1999, con la quale il Ministero (in esecuzione delle ordinanze cautelari nn. 33/97, 1003, 96, e 441/97 e 938/97 del Consiglio di Giustizia per la regione Siciliana, disposte nell'ambito dei giudizi di impugnazione dei provvedimenti di reiezione dei ricorsi gerarchici presentati dagli stessi nella qualità di proprietari/armatori) aveva disposto il rilascio di attestazioni provvisorie per l'esercizio della pesca con reti da posta derivante e precisando che “ ... le stesse non potranno essere considerate utili qualora le cooperative ricorrenti fossero interessate per ottenere il rilascio dell'indennità di cui al DM 23.5.1997. E ciò in quanto la “clausola” de qua era direttamente e sicuramente lesiva della pretesa alla corresponsione della predetta indennità. ”

6. Si sono costituiti nel giudizio gli originari ricorrenti, spiegando l’infondatezza del gravame e riproponendo i motivi assorbiti dal TAR (“ 1. Violazione del D.M. 23 maggio 2007 del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali (oggi, Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali) pubblicato in G.U. n. 134 dell’11 giugno 1997 – Violazione e falsa applicazione degli articoli 10 e 10bis della L. 241/1990. Violazione dell’art. 3 della L. 241/90. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dei principi di buon andamento e ragionevolezza dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 41 della Carta di Nizza. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e per mancato rispetto del principio del contraddittorio procedimentale. Eccesso di potere per illogicità dell’azione amministrativa. Violazione del principio di buona fede e leale cooperazione. ”).

7. In vista dell’udienza di trattazione del merito, le parti appellate hanno depositato ulteriori documenti e una memoria conclusionale il 3 marzo 2025.

8. All’udienza pubblica del 3 aprile 2025, la causa è stata introitata in decisione.

9. L’appello è fondato sotto il profilo dell’incompetenza del Ministero appellante.

10. Il TAR, con una motivazione estremamente succinta la cui parte in diritto consta di poche righe, ha accolto il ricorso “ atteso che le richieste di indennità dei membri dell’equipaggio, di cui al presente gravame, sono indissolubilmente connesse con quelle già liquidate in favore dei proprietari dal MASAF, avendo come presupposto i medesimi titoli giuridici di natura giurisdizionale, per cui anche l’indennità in favore di questi ultimi deve essere liquidata dall’amministrazione resistente – pena, altrimenti, la palese disparità di trattamento delle parti – sulla base delle più volte citate sentenze del T.A.R. Sicilia, Catania, 2002 e 2007. ”

11. Ha ragione il Ministero appellante laddove sostiene che – in disparte l’autonomia della vicenda processuale definita dal TAR di Catania, essendo il giudicato intervenuto tra soggetti parzialmente diversi – il primo giudice non si è espresso in merito al primo, e pregiudiziale, elemento di diniego dell’istanza per ricevere l’indennità, ovvero la incompetenza del Ministero dell’agricoltura a provvedere sull’istanza medesima, incompetenza fatta rilevare già nel corso del procedimento e che può avere giustificato l’iniziale inerzia nel rispondere.

12. L’art. 8 del Decreto Ministeriale del 23.5.1997 prevede al comma 1 che per “ la corresponsione delle indennità di cui al capo II, il proprietario per le indennità di cui al capo III e gli imbarcati per le indennità di cui al capo IV presentano domanda alla capitaneria di porto del luogo di iscrizione della nave. ” Il successivo comma 2 dispone che “ Il comandante della capitaneria di porto, effettuata l’istruttoria atta ad accertare il possesso dei requisiti, emana il provvedimento di pagamento, al quale provvede il Ministero del tesoro – ispettorato generale per il Fondo di rotazione delle politiche comunitarie sulle disponibilità esistenti per lo SFOP rispettivamente per la quota nazionale e per quella comunitaria. Copia del provvedimento è trasmessa via fax alla capitaneria di porto e al Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali – Direzione generale della pesca e dell’acquacoltura – ai fini dell’aggiornamento della licenza di pesca .”

13. Risulta quindi senza alcun dubbio che la normativa abbia specificamente incardinato in capo alla Capitaneria di Porto la competenza di ricevere e decidere la richiesta di indennità e che la disciplina rimette al Ministero del ES (oggi MEF) solamente l’adozione del provvedimento di pagamento, mentre il Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali (oggi MASAF) risulta solo soggetto passivo del provvedimento ai fini dell’aggiornamento delle licenze di pesca.

14. Dal provvedimento definitivo di archiviazione impugnato con i motivi aggiunti di primo grado del 6.10.2021 risulta ampiamente il riscontro e la considerazione delle controdeduzioni degli odierni appellati (“ alle osservazioni successivamente pervenute con nota del 13 maggio 2019 assunta al prot. n. 7931 e alla comunicazione del 01.02.2021 assunta al prot. 46987 ”), per cui è da rigettare la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 su tale punto. Il diniego impugnato ha spiegato che “ eventuali determinazioni afferenti all’indennità richiesta dovessero essere rivolte – all’epoca – alla competente Capitaneria di Porto – che ci legge per opportuna conoscenza – e come, pertanto, per quanto di stretta competenza, questa Amministrazione non possa essere chiamata ad emanare provvedimenti conseguenti alle diffide alla medesima inoltrata .”

14.1. A fronte di ciò, il Tar, nella sua motivazione in buona parte “implicita”, parrebbe aver ragionato come se la pregressa vicenda processuale svoltasi dinanzi al Tar Catania determinasse una sorta di inedita competenza “per connessione” in capo al Ministero dell’agricoltura anche sull’istanza presentata dai componenti dell’equipaggio: una soluzione che non trova però fondamento legale, come, tutto sommato, ha osservato la difesa erariale nell’appello.

15. Per quanto riguarda il secondo motivo sulla tardività della domanda, il Collegio rileva ad ogni buon conto (e per quanto si dirà in seguito) che esso non è fondato, stante proprio il titolo legittimante della sentenza del TAR catanese. La domanda non ha potuto essere effettuata nei tempi previsti dal D.M., determinandosi altrimenti nel caso contrario una evidente illegittima disparità di trattamento (non essendo comunque a questo punto, dopo il dictum giudiziale, alcuna disposizione o indicazione giurisdizionale che stabiliva l’onere di rispettare i termini). Per quanto invece riguarda la mancata impugnazione della clausola contenuta nelle licenze provvisorie che escludeva l’utilità delle stesse ai fini della corresponsione delle indennità, il Collegio rileva che tale aspetto è stato espressamente rilevato nel ricorso per motivi aggiunti (pag. 18 del ricorso) e non risulta quindi “sottaciuto”. Ma esso conferma l’assunto degli originari ricorrenti che l’attestazione provvisoria non avrebbe consentito di ottenere l’indennità di riconversione e che la sentenza del TAR del 2002 abbia costituito il titolo legittimante alla richiesta di corresponsione dell’indennità di riconversione per entrambi i proprietari e gli imbarcati. L’illegittimità del diniego di rinnovo delle licenze all’esercizio della pesca con le reti da posta derivante accertato dal TAR siciliano aveva riconosciuto che a partire dal 1995 le imbarcazioni erano unità abilitate all’esercizio della pesca con reti da posta derivante.

16. La legittimità accertata del motivo ostativo sull’incompetenza posto alla base del provvedimento gravato, che già da solo è idoneo a supportare il diniego, non consente al Collegio di esaminare gli elementi di fatto dedotti da parte appellata a supporto della fondatezza nel merito della domanda di indennità; elementi e documenti che potranno essere portati all’attenzione dell’amministrazione effettivamente competente.

17. L’appello in esame va pertanto accolto, limitatamente alla competenza a ricevere l’istanza, che potrà quindi essere utilmente (ri)esaminata dall’amministrazione competente – alla quale la presente sentenza è trasmessa – e che dovrà esprimersi sollecitamente.

18. Vi sono giustificati motivi, nel peculiare caso di specie, per compensare le spese di lite del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie come in motivazione e, in parziale riforma della sentenza gravata, respinge il ricorso per motivi aggiunti di primo grado. Spese compensate. Manda la Segreteria a comunicare la presente sentenza alla Capitaneria di Porto di Milazzo ed al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Thomas Mathà	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO