Pubblicato il 11/07/2025

N. 06104/2025REG.PROV.COLL.

N. 06435/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6435 del 2023, proposto da
LV TI, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Caruso, Raffaella Sili, con domicilio eletto presso lo studio Paolo Caruso in Roma, via Eustachio Manfredi, 5;

contro

Comune di ZZ MA, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Armenante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 1283/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di ZZ MA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 il Cons. Marco Morgantini;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di ZZ MA intimava la demolizione di alcune opere abusive realizzate sul terreno ubicato in Zona Agricola – Sottozona E1 del vigente P.R.G. e in area sottoposta a vincolo paesaggistico ex d. lgs. n. 42/2004, nonché vincolo sismico.

Nel dettaglio si trattava di: 1) un magazzino costruito in assenza di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, di dimensioni in pianta pari a circa 30 mq e altezza media di circa 2.30 mt (lato ovest della proprietà); 2) un gazebo costruito in assenza di autorizzazione paesaggistica, posto nelle vicinanze del prospetto nord dell’abitazione (fabbricato principale), di dimensioni in pianta pari a circa 10 mq e altezza media di circa 2.30 mt; 3) numerose tettoie sparse in vari parti dell’area di proprietà, costruite in assenza di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica (come da planimetria allegata al provvedimento), con dimensione complessiva in pianta pari a circa 770 mq e altezza media generalmente pari a circa 1.80/2.00 mt, adibite a ricovero per animali (per lo più cani) al chiuso, realizzate prevalentemente in struttura portante in legno, con copertura in materiale tipo ondulit; 4) aree pertinenziali alle tettoie recintate per lo più con pali di castagno e recinzione metallica, costruite in assenza di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, sparse in varie parti dell’area di proprietà (come da planimetria allegata), con dimensione in pianta pari a circa 1.100 mq, utilizzate come aree di ricovero per animali all’aperto.

L’ordinanza riteneva che dette opere, nel loro insieme e considerata l’enorme dimensione, non potessero essere considerate come “pertinenziali” all’edificio residenziale (quest’ultimo di dimensioni pari a circa 194 mq), e pertanto andavano qualificate quali “opere di nuova costruzione adibite a ricovero per cani/canile in assenza di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica”.

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la ricorrente ha impugnato il citato provvedimento demolitorio, deducendo in fatto che, nel corso degli anni, la tenuta di sua proprietà aveva ospitato, senza fini di lucro, diversi animali randagi, quali cani, gatti e pecore, divenendo nota in zona quale “tenuta Mattarella”, con costituzione di un’associazione denominata “Animal Earth”, con statuto registrato presso l’Agenzia delle Entrate e “ad oggi in attesa di iscrizione al RUNTS”: proprio al fine di offrire agli animali ospitati un riparo dagli agenti atmosferici, erano state installate sul terreno di proprietà “strutture leggere ed agevolmente amovibili”, comprensive di spazi sterrati e aree recintate e dotate di “copertura con lastra coibentata alla quale ancorare il pvc” (ciò per evitare che i teli di copertura venissero divelti a causa delle intemperie, come precedentemente accaduto).

Nelle more, il Comune ha adottato il provvedimento prot. n. 2472 del 27 aprile 2021, con il quale ha esitato la richiesta di permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 TUE con un diniego, così motivato: a) gli abusi di cui ai punti 1) e 2) dell’ordinanza di demolizione sono in contrasto con l’art. 55, comma 2 della L.R. 38/1999, e inoltre presentano dimensioni tali da farli considerare rilevanti nei riguardi della pubblica incolumità, essendo come tali assoggettati al conseguimento dell’autorizzazione sismica, non prodotta agli atti; b) gli interventi di cui ai punti 3) e 4), dovendo essere considerati in maniera complessiva e non parcellizzata, rappresentano opere di nuova costruzione in contrasto con la previsione di cui al citato art. 55, dunque privi del requisito della doppia conformità edilizia, e comunque anch’essi assoggettati ad autorizzazione sismica, non presente.

Con ricorso per motivi aggiunti notificato in data 25 giugno 2021 e depositato il 22 luglio 2021, la ricorrente è insorta avverso detto diniego di sanatoria.

Con ordinanza n. 9536/2021 del 7 settembre 2021, il Tar ha disposto una verificazione avente ad oggetto “la descrizione dei luoghi e degli abusi contestati, con riferimento anche alle dimensioni del magazzino che l’atto impugnato stima in 30 mq e il ricorrente in 10 mq, e all’eventuale impiego di esso quale vano tecnico- sala pompe”, assegnando il relativo incarico al Prefetto di Roma, con facoltà di delega a funzionario idoneo.

Il verificatore ha depositato la propria relazione, previa proroga dei relativi termini, in data 14 gennaio 2022.

2. Il Tar ha accolto le doglianze relative all’intervento descritto al punto 1) dell’ordinanza di demolizione, ritenendo infondate le restanti.

Il citato punto 1) attiene a un “magazzino (…) di dimensioni in pianta pari a circa 30 mq e altezza media di circa 2.30 mt (lato ovest della proprietà)”.

La ricorrente ha prodotto in atti la relazione tecnica presentata a corredo delle istanze di sanatoria e integrata da documentazione fotografica, al fine di dimostrare che il locale sarebbe invece un manufatto di più ridotte dimensioni (con superficie di circa 10 mq), all’interno del quale è stato installato un sistema di pompaggio, serbatoio di accumulo e distribuzione di acqua (necessario per fronteggiare le carenze infrastrutturali della distribuzione idrica della zona), con trazione della risorsa idrica da un vecchio pozzo preesistente a servizio di un abbeveratoio: lo stesso, pertanto, non sarebbe altro che un piccolo “vano tecnico”, suscettibile di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167, commi 4 e 5 d. lgs. n. 42/2004 (primo mezzo), nella specie richiesto e non ancora esitato, nonché realizzabile in regime di edilizia libera (secondo mezzo), essendo stato comunque incluso prudenzialmente nella domanda di rilascio del permesso in sanatoria, medio tempore denegato dal Comune.

La relazione del verificatore, con specifico riferimento al magazzino così riporta: “Dalle misurazioni è emerso che il magazzino ha una superficie in pianta (comprensiva quindi della porzione chiusa nonché delle proiezioni degli aggetti del tetto) pari a mq. 28,18 mentre la superficie racchiusa dalle pareti è pari a mq.11,69 (misurando il perimetro esterno della muratura). La superficie interna effettiva considerando lo spessore della muratura pari a 22 cm è di mq.8,86. Per quanto attiene all’opportunità dell’impiego di esso quale vano tecnico- sala pompe, dalla verifica fatta si è riscontrato che lo stesso è dotato di adduzione idrica ed è provvisto di serbatoi di stoccaggio dell’acqua ed autoclave. E’altresì dotato di un impianto di distribuzione dell’acqua che interessa l’intera superficie del fondo nonché del casale adibito a civile abitazione. Tutto ciò premesso si determina che il magazzino in questione può essere considerato idoneo ad essere impiegato quale vano tecnico – sala pompe a servizio dell’abitazione”. Alla relazione è allegata la documentazione fotografica degli impianti collocati all’interno e all’esterno del manufatto (serbatoi di accumulo dell’acqua, sistema di pompaggio e distribuzione, tubazioni e quadro elettrico di gestione). La medesima relazione evidenzia anche che il manufatto “appare risalente nel tempo seppur oggetto di un intervento di manutenzione conservativa relativamente recente”.

Alla luce di tali approfondimenti istruttori, il Tar ha qualificato il manufatto alla stregua di “volume tecnico”, come tale assoggettato non a permesso di costruire, ma ad autorizzazione paesaggistica postuma.

Il Tar ha fatto riferimento alla nozione di “volume tecnico” che corrisponde ad un’opera priva di qualsiasi autonomia funzionale, anche solo potenziale, perché destinata solo a contenere, senza possibilità di alternative e, comunque, per una consistenza volumetrica del tutto contenuta, impianti serventi ad una costruzione principale per essenziali esigenze tecnico-funzionali di essa.

Ne consegue che il Tar ha considerato l’intervento descritto al punto 1) dell’ordinanza demolitoria come “volume tecnico”, in quanto locale di ridotte dimensioni e cubatura (con superficie interna misurata dal verificatore in circa 10 mq), destinato ad ospitare il complesso di impianti idrici (di pompaggio, stoccaggio e distribuzione dell’acqua) funzionali ad alimentare l’abitazione principale (oltre che l’intero lotto di proprietà), e dunque asservito all’edificio residenziale, con funzione meramente strumentale e accessoria.

Il Tar ha pertanto annullato l’ordinanza di demolizione nella misura in cui intima l’integrale demolizione di un manufatto, ivi impropriamente descritto come “magazzino”, in quanto privo, tra l’altro, di permesso di costruire: l’accertamento compiuto Amministrazione, infatti, palesa un evidente deficit istruttorio, non avendo apprezzato, sotto il profilo urbanistico-edilizio, l’effettiva natura pertinenziale del locale in esame rispetto all’abitazione principale (quest’ultima misurata in 194 mq circa), avuto riguardo al carattere accessorio del vano tecnico in questione e, dunque, all’esistenza di un rapporto strettamente funzionale con l’edificio residenziale.

Il Tar ha invece confermato la legittimità dell’ulteriore motivazione che sorregge l’ordine demolitorio, rappresentata dall’assenza di un titolo paesaggistico.

Con riferimento agli ulteriori interventi il Tar ha ritenuto corretta la valutazione compiuta dall’Amministrazione, la quale, sia in sede di ordinanza demolitoria che poi nel successivo diniego di sanatoria, ha considerato i diversi interventi nella loro globalità, apprezzandone il complessivo impatto sull’assetto del territorio, e dunque formulando un giudizio unitario.

Il Tar, con riferimento al gazebo ne ha escluso la natura precaria, essendo viceversa emerso che lo stesso è destinato a soddisfare esigenze non temporanee, bensì stabili e durevoli (come affermato dalla stessa parte, infatti, lo stesso è adibito a ricovero per gatti).

Peraltro, la descrizione fornita nell’ordinanza, corroborata dalla documentazione fotografica riprodotta nella relazione di verificazione, non consente di apprezzare il carattere “leggero” della struttura.

Pertanto il Tar ha ritenuto legittima l’ingiunzione demolitoria.

Analogamente al gazebo il Tar è pervenuto alle medesime conclusioni con riferimento alle tettoie.

Il Tar ha richiamato le risultanze della verificazione che hanno confermato la descrizione contenuta nella gravata ordinanza, avendo il verificatore appurato che le tettoie di cui trattasi raggiungono un’estensione complessiva in pianta di circa 770 mq, con altezza media di circa 1,80/2,00 mt. Quanto al materiale impiegato e alle caratteristiche costruttive, trattasi di strutture realizzate con struttura portante in legno, dotate di due tipologie di coperture (in pannelli coibentati di lamiera grecata e con teli occhiellati in pvc), con chiusure perimetrali per le quali risultano impiegati teli in pvc o teli ombreggianti quadrettati, atti ad essere rimossi in caso di necessità, posti in opera al fine di dotare i manufatti di una protezione dal vento.

Tali caratteristiche, ha osservato il Tar, portano a ritenere che tali opere, indipendentemente dal materiale impiegato (legno, per quanto riguarda le strutture di sostegno, nonché pvc e lamiera grecata, per quanto riguarda le due tipologie di copertura riscontrate), sono tali da determinare una consistente alterazione dello stato dei luoghi, rilevante sotto il profilo paesaggistico, oltre che sul piano urbanistico-edilizio, e ciò per le notevoli dimensioni complessive raggiunte (sia in estensione – come emerge dalla planimetria allegata all’ordinanza - che in altezza), e dunque per il forte impatto anche visivo che le medesime importano (come peraltro si apprezza anche dalla documentazione fotografica contenuta nella relazione di verificazione).

Il Tar ha osservato che possono essere fatte rientrare nel novero delle attività di edilizia libera le sole strutture (adibite a ricovero di animali domestici e da cortile) che non determinano alcuna perdurante alterazione dello stato dei luoghi, non incidendo sull’assetto urbanistico-edilizio del territorio in modo stabile e duraturo, per sagoma, prospetto, volumetria e materiali impiegati.

Nel caso in esame, invece, non è possibile disconoscere la natura “impattante” delle tettoie contestate dall’Amministrazione: esse, infatti, per la descrizione che ne fornisce l’ordinanza, confermata in sede di verificazione e corroborata dalla documentazione fotografica prodotta in atti, costituiscono un complesso di interventi che, valutati nel loro insieme e dunque nella loro unitarietà, realizzano una significativa e permanente trasformazione dell’assetto urbanistico del territorio, sia per la rilevante estensione che esse raggiungono (coprendo un’area di addirittura 770 mq), sia per l’altezza media (arrivando fino ad un massimo di 2,00 mt).

Analogamente il Tar ha considerato le “aree pertinenziali” alle medesime tettoie, realizzate “con pali di castagno e rete metallica di recinzione dislocate in varie parti dell'area di proprietà con superficie in pianta di circa 1100 mq utilizzate come aree di ricovero per animali all'aperto” (punto 4 dell’ordinanza).

Infatti, tenuto conto delle caratteristiche delle opere e della notevole estensione raggiunta da tali recinzioni, come confermate in sede di verificazione, non è possibile “demansionarle” al rango di strutture leggere, non soggette ad autorizzazione paesaggistica né a permesso di costruire.

Il Tar ha considerato che trattasi di recinzioni che, nel loro insieme (e comunque dovendosi avere riguardo anche alle tettoie, cui le medesime accedono quali “aree pertinenziali”), arrecano una significativa alterazione dello stato dei luoghi. Ancora una volta, infatti, va ribadito che l’impatto e il grado di trasformazione urbanistico-edilizia va necessariamente apprezzato con riferimento al complesso delle strutture presenti in situ.

Con riferimento al diniego di sanatoria il Tar ha osservato che parte ricorrente non ha dimostrato il requisito della doppia conformità edilizia, richiesto dall’art. 36 TUE.

In particolare il Tar ha ritenuto l’insussistenza della conformità urbanistica al momento di presentazione dell’istanza.

L’Amministrazione, infatti, ha richiamato il disposto di cui all’art. 55 e s.m.i. della L.R. n. 38/1999, previsione che subordina l’edificazione in zona agricola a rigorosi limiti: in particolare, con la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della richiesta, veniva rappresentato che “la nuova costruzione in zona agricola è consentita solo tramite PUA, mentre per gli edifici esistenti sono consentiti solo solamente interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia, con il vincolo di non superare le superfici lorde utili esistenti, salvo un aumento, per una sola volta, del 10 per cento delle sole superfici o volumi con destinazione residenziale per motivi di adeguamento igienico sanitario”.

Non sono sufficienti le deduzioni dell’istante, secondo cui le diverse opere “non possono essere considerate come unico intervento edilizio determinante”, avendo escluso la realizzazione “sul predetto compendio immobiliare (di) alcuna opera di nuova costruzione, ristrutturazione edilizia pesante, aumento di superfici e volumi che solo avrebbero potuto giustificare il necessario preventivo ottenimento di un titolo autorizzativo”.

Il Tar ha ritenuto tali deduzioni prive di pregio specie in relazione alla necessità di un apprezzamento unitario degli abusi sia, in ogni caso, alle rilevanti dimensioni e caratteristiche concrete dei diversi interventi realizzati in loco.

Il Tar ha in conclusione accolto il ricorso introduttivo limitatamente all’ordine di demolizione del manufatto descritto al punto 1) dell’ordinanza e con riferimento unicamente al motivo fondato sull’assenza del permesso di costruire), mentre per il resto lo ha respinto.

Il ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato in parte improcedibile (con riferimento al diniego di permesso di costruire in sanatoria relativo al medesimo manufatto di cui al punto 1) dell’ordinanza), mentre per il resto è stato respinto.

3. Parte appellante premette in punto di fatto quanto segue.

La SI.ra LV TI è proprietaria dal 2013 del compendio immobiliare sito in ZZ MA (RM), località Monte Gelato, meglio identificato al N.C.E.U. del Comune di ZZ MA al foglio di mappa n. 15, particelle 649, 651 e 280, ubicato in zona di PRG “Agricola – sottozona E1”, soggetta a vincolo Paesistico D.Lvo 42/2004 (giusti D.M. 2.4.1954 e D.M. 7.9.1962) e Vincolo Sismico legge n. 64/1974 e NCT 2008 e s.m.i..

Il vasto spazio a disposizione e la grande passione per gli animali della SI.ra TI hanno fatto sì che la stessa - dopo aver ristrutturato e adibito all’uso residenziale il compendio immobiliare esistente, a seguito dell’ottenimento del necessario permesso di costruire - iniziasse ad accogliere e a prendersi cura di animali randagi e malandati della zona, quali cani, gatti e pecore, approfittando del fatto che la tenuta di proprietà della stessa si trovasse in area agricola e isolata (circostanza che scongiurava il pericolo di arrecare molestia ad eventuali residenze limitrofe).

La tenuta in questione, detta della “Mattarella”, diveniva dunque nota nella zona, quale rifugio presso il quale gli abitanti di ZZ MA e dei comuni limitrofi, ma anche soggetti istituzionali (es. la Polizia Forestale) portavano animali abbandonati o malconci dei quali non potevano prendersi cura (con indiretto vantaggio per lo stesso Comune, sul quale gravano i costi e gli oneri dei cani randagi.

L’attività così avviata è - ed è sempre stata - priva di fini di lucro, e portata avanti esclusivamente con risorse economiche personali dalla SI.ra TI.

Al fine di fornire un più confortevole riparo dagli agenti atmosferici agli animali ospitati nella tenuta, l’odierna appellante installava in loco delle strutture leggere e agevolmente amovibili (per smontaggio e non demolizione) per il riparo degli stessi, comprensivi di spazi sterrati ed aree recintate: le strutture in questione venivano concepite e realizzate come protezione degli animali e luoghi di ricovero dei medesimi, risultando incompatibili con qualsivoglia ulteriore o diversa funzione.

Nonostante le strutture fossero state posizionate tenendo conto dell’esposizione degli spazi agli agenti atmosferici e della vegetazione esistente, essendo l’area in questione ubicata su una collina aperta su ogni fronte, alcune installazioni, originariamente realizzate con teli in pvc (di colori volutamente in sintonia con l’edificio principale), a causa dei forti venti e delle precipitazioni, anche nevose, frequenti nella zona durante la stagione invernale venivano divelte: ciò rendeva necessaria una successiva copertura di alcune delle installazioni con lastra coibentata alla quale ancorare il pvc.

Parte appellante osserva che la controversia attiene alla potenziale demolizione di una serie di opere (un “gazebo”, una serie di “tettoie” e le “aree pertinenziali” di queste ultime) tutte pacificamente realizzate e destinate esclusivamente al fine di ospitare e tutelare animali in difficoltà, iniziativa intrapresa dall’odierna appellante a proprie spese, per propensione personale e senza alcun fine lucrativo.

A seguito della notifica dell’ordinanza di demolizione, in un’ottica di leale collaborazione con l’Amministrazione, la SI.ra TI ha posto in essere tutto quanto nelle sue possibilità per limitare le gravi conseguenze che si sarebbero determinate per effetto del denegato smantellamento delle strutture di ricovero e, pertanto:

(i) ha presentato pratiche edilizie cautelative per la sanatoria delle opere in questione;

(ii) ha tentato di affidare a terzi tramite associazioni di volontariato i cani presenti, tentativo che, tuttavia, non ha sortito gli effetti sperati, trattandosi di animali per lo più anziani, malati o invalidi, pertanto non appetibili come animali da affezione;

(iii) soprattutto, ha interrotto l’attività di accoglienza di nuovi animali, il cui numero complessivo pertanto è oggi sensibilmente diminuito, posto che le aree/strutture messe in discussione dal Comune ospitano oggi poco più di cinquanta cani – destinati a diminuire ancora trattandosi di animali anziani o malati – mentre all’epoca dell’ordinanza di demolizione si trattava di quasi ottanta cani.

Nel caso in cui in cui il provvedimento gravato in primo grado dovesse trovare esecuzione, quindi, la SI.ra TI si troverebbe costretta a smontare le suddette strutture leggere e a dover trovare una diversa idonea collocazione per circa cinquanta cani e quindici gatti, ipotesi di difficile realizzazione pratica.

4. Parte appellante ritiene che trattasi di opere che risultano, singolarmente considerate, leggere e amovibili, senza pavimentazione e con altezze contenute e tali da consentire l’uso solo a favore degli animali e pertanto assoggettabili al regime della c.d. edilizia libera. Le strutture in questione, più in particolare, per le caratteristiche che le contraddistinguono, non vanno a creare nuovi volumi o nuova superficie utile lorda, essendo pensate per consentire la suddivisione degli animali a seconda delle specie e per lasciare il giusto spazio a ognuno e potendo essere rimosse agevolmente. Secondo parte appellante il gazebo cui si fa riferimento nell’ordinanza di demolizione, come evidenziato nella relazione tecnica prodotta dalla ricorrente in primo grado, consiste in una struttura autoportante in ferro di soli 10 mq e di altezza media di circa 2,30 ml. ricoperta da teli in materiale plastico, appoggiata all’abitazione principale, adibita a ricovero per gatti.

La suddetta struttura, per i materiali con cui è realizzata e per le caratteristiche della stessa, risulta essere facilmente amovibile, caratterizzata da elementi in materiale leggero di esigua sezione, privi di opere murarie e di pareti chiuse che possano essere assimilate a tamponature, costituite da elementi leggeri assemblati tra loro, tali da rendere possibile la loro rimozione previo smontaggio e non demolizione. Fa riferimento all’art. 3, lett. e.5), del D.P.R. n. 380/2001, che definisce quale nuova costruzione anche «l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o delle tende e delle unità abitative mobili con meccanismi di rotazione in funzione, e loro pertinenze e accessori, che siano collocate, anche in via continuativa, in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, che non posseggano alcun collegamento di natura permanente al terreno e presentino le caratteristiche dimensionali e tecnico costruttive previste dalle normative regionali di settore ove esistenti».

Fa riferimento al punto 47) del Glossario contenente l'elenco delle principali opere edilizie realizzabili in attività edilizia libera (approvato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con D.M. 2 marzo 2018 pubblicato nella G.U. n. 81 del 7 aprile 2018 in attuazione dell’art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 222/2016) a norma del quale rientrano tra le attività di edilizia libera di cui all’art. 6 comma 1 lett. e-quinquies del D.P.R. 380/2001, gli interventi di “installazione, riparazione, sostituzione, rinnovamento di “Ricovero per animali domestici e da cortile, voliera e assimilata, con relativa recinzione”.

Con riferimento alle tettoie parte appellante esclude che le richiamate opere contestate dall’Amministrazione abbiano natura “impattante” trattandosi di strutture integralmente amovibili, con coperture in parte costituite da pannelli coibentati di lamiera grecata e in parte da teli occhiellati in PVC, chiuse perimetralmente con “…teli in PVC o teli ombreggianti quadrettati atti ad essere rimossi in caso di necessità posti in opera al fine di dotare i manufatti di una protezione dal vento. Evidenzia che ogni riparo è costituito all’interno di uno spazio sterrato privo di qualunque tipo di pavimentazione mentre le altezze utili sono comunque contenute e tali da consentire solo l’uso a favore degli animali”. Con riferimento alle aree pertinenziali alle tettoie ritiene trattasi di mere recinzioni realizzate con pali di castagno e rete metallica, destinate esclusivamente al ricovero degli animali all’aperto, come tali insuscettibili di determinare qualsivoglia alterazione dello stato dei luoghi.

Parte appellante contesta la sentenza appellata nella parte in cui si afferma che tutte le opere interessate dall’ordinanza di demolizione impugnata fossero assoggettabili ad autorizzazione paesaggistica, anche eventualmente in forma semplificata.

Fa presente che l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167 comma 4 e 5 è stato richiesto in via prudenziale dalla SI.ra TI in data 4.2.2021 con istanza ancora non evasa da parte del Comune di ZZ MA, trattandosi di opere che non necessiterebbero di titolo paesaggistico.

Il gazebo rientrerebbe tra gli tra gli interventi di cui al D.P.R. n. 31/2017 “Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata” Allegato A, Lettere: A10, A12, A13, A22, A31, nelle quali si fa sostanzialmente riferimento a interventi di manutenzione ed adeguamento di spazi esterni, pubblici o privati, relative a manufatti esistenti, nel rispetto delle caratteristiche morfo-tipologiche, dei materiali e finiture preesistenti, dei caratteri tipici del contesto locale (A10), ovvero ad interventi da eseguirsi nelle aree di pertinenza degli edifici non comportanti significative modifiche degli assetti planimetrici e vegetazionali, quali l’adeguamento di spazi pavimentati, la realizzazione di camminamenti, sistemazioni a verde e opere consimili che non incidano sulla morfologia del terreno, nonché, nelle medesime aree, la demolizione parziale o totale, senza ricostruzione, di volumi tecnici e manufatti accessori privi di valenza architettonica, storica o testimoniale, l’installazione di serre ad uso domestico con superficie non superiore a 20 mq (A12), o ancora ad installazione di tende parasole su terrazze, prospetti o in spazi pertinenziali ad uso privato (A22). Con riferimento alle tettoie parte appellante ritiene che abbiano caratteristiche perfettamente compatibili con quelli delle tende parasole montate in spazi pertinenziali ad uso privato, senza che le loro dimensioni – peraltro rilevanti sol perché unitamente considerate – assumano alcun rilievo normativo.

Quanto alle “aree pertinenziali” alle medesime tettoie evidenzia che l’Allegato A del D.P.R. n. 31/2017, giunge ad annoverare tra le opere non soggette ad autorizzazione paesaggistica l’installazione di serre mobili, palificazioni, pergolati e finanche singoli manufatti amovibili realizzati in legno per ricovero di attrezzi agricoli (A.19), con la conseguenza che risulterebbe chiaramente sproporzionata la rilevata necessità di richiedere un titolo paesaggistico per delle mere recinzioni realizzate con pali di castagno e reti metalliche, non pavimentate e completamente amovibili.

5. Parte appellante osserva che il Comune di ZZ MA ha rigettato la domanda di permesso di costruire in sanatoria proposta dalla SI.ra TI ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 ritenendo che fosse assente nel caso di specie il requisito della c.d. “doppia conformità” richiesto dalla norma poiché le opere realizzate dall’odierna appellante, in relazione alle quali sarebbe impossibile risalire alla data di realizzazione, sarebbero:

a) in contrasto con la disposizione di cui all’art. 55, comma 2, della L.R. 38/1999 e s.m.i.;

b) sono di dimensioni tali da farle considerare rilevanti nei riguardi della pubblica incolumità e pertanto assoggettate all’ottenimento dell’autorizzazione sismica (Regolamento regionale n. 26 del 26.10.2020).

Ritiene invece sussistere il requisito della doppia conformità edilizia richiesto dall’art. 36 del TUE.

Osserva che nella versione vigente nell’anno 2015 (anno in cui è iniziata la realizzazione delle opere) l’art. 55, comma 1, della L.R. 38/1999 rubricato «Edificazione in zona agricola», come integrato dall’art. 3 della L.R. 10/2014, stabiliva: «1. Fermo restando l’obbligo di procedere prioritariamente al recupero delle strutture esistenti, la nuova edificazione in zona agricola è consentita soltanto se necessaria alla conduzione del fondo e all’esercizio delle attività agricole e di quelle ad esse connesse. Sono altresì consentiti interventi per le attività di accoglienza ed assistenza degli animali. Eventuali edificazioni da destinare ad usi di tipo esclusivamente residenziale estensivo sono realizzabili nelle zone C di cui all’articolo 56.».;

= nella versione vigente al 4.2.2021, data di presentazione dell’istanza di permesso di costruire in sanatoria (doc. 3) e a tutt’oggi, l’art. 55, comma 1, della L.R. 38/1999, come sostituito art. 20 della L.R. n. 12/2016, prevede «Fermo restando l’obbligo di procedere prioritariamente al recupero delle strutture esistenti, la nuova edificazione in zona agricola è consentita soltanto se necessaria per l’esercizio delle attività di cui all’articolo 54, comma 2, nel rispetto di quanto previsto dal presente articolo e dagli articoli 57 e 57 bis.». Tra le attività di cui all’art. 54, comma 2 della Legge, poi, è espressamente inserita, al numero 5), l’attività di «accoglienza e assistenza degli animali nonché cimiteri per gli animali d'affezione».

Ritiene pertanto errato l’assunto da cui ha preso le mosse l’impugnato diniego, acriticamente richiamato dalla sentenza impugnata, secondo cui le opere oggetto di causa, pur essendo pacificamente destinate all’attività di accoglienza e assistenza degli animali, non sarebbero conformi alla normativa vigente al momento della presentazione della domanda.

Né si potrebbe far valere, in senso contrario, il richiamo contenuto all’art. 55, comma 1, della L.R. n. 38/1999 agli artt. 57 e 57-bis della medesima legge in materia di PUA, dal momento che dette disposizioni non recano alcuna previsione relativa all’attività di cui all’art. 54, comma 2.5) della L.R. n. 38/1999 con la conseguenza che detta attività, in assenza di ulteriori previsioni, dovrebbe considerarsi sempre consentita in zona agricola.

Parte appellante fa riferimento alla seconda motivazione addotta dal Comune a sostegno del diniego di permesso di costruire, non esaminata dalla sentenza impugnata, la cui contestazione viene riproposta.

Secondo il Comune, le opere oggetto di istanza sarebbero di dimensioni tali da farle considerare rilevanti nei riguardi della pubblica incolumità e pertanto assoggettate all’ottenimento dell’autorizzazione sismica Regolamento Regionale n. 26 del 26.10.2020). Parte appellante ritiene che le opere oggetto di causa sono da considerare prive di rilevanza nei riguardi della pubblica incolumità, in quanto:

- all’epoca della realizzazione (tutti gli interventi erano presenti nella foto aerea datata 7.1.2019) era in vigore il R.R. Lazio n. 14 del 13.7.2016 e le strutture contestate risultavano rientranti nella casistica degli interventi non soggetti ad autorizzazione sismica indicata all’art 8, lettera “p” o lettera “n” del Regolamento stesso, ovvero:

n) «pergolati con struttura in legno o acciaio, di altezza massima di 3,50 metri, aventi superficie inferiore o uguale a 20 metri quadrati»;

p) «piccole costruzioni isolate, non destinate a civile abitazione, siano esse prefabbricate o no, con superfici non superiori a 10,00 metri quadrati e di altezza massima di 3,50 metri e non rientranti nella categoria asseverabile di cui all’articolo 6 comma 1 lettera n)»;

- alla data di presentazione dell’istanza di permesso di costruire in sanatoria (4.2.2021) risultava già in vigore il nuovo R.R. n. 26 del 26.10.2020 che include tra le opere non soggette ad autorizzazione sismica indicate nell’art. 8, comma 1, anche:

y) «pergolati con struttura in legno o acciaio, aventi superficie inferiore od uguale a 20 metri quadrati»;

aa) «piccole costruzioni isolate, non destinate a civile abitazione, siano esse prefabbricate o meno, con superfici lorde non superiori a 10,00 metri quadrati e di altezza massima di 3,50 metri, non collocati su fabbricati esistenti».

Parte appellante ribadisce le censure proposte col terzo motivo di ricorso e col quarto motivo aggiunto relative alle violazioni procedimentali commesse dall’Amministrazione con i provvedimenti impugnati, adottati uno – l’ordinanza di demolizione – in omissione di qualsivoglia avviso di avvio del procedimento e l’altro – il diniego di permesso di costruire – senza considerare in alcun modo l’apporto partecipativo dell’interessata.

6. L’appello è infondato con riferimento all’ordinanza di demolizione ed è fondato con riferimento al diniego di permesso di costruire in sanatoria.

Preliminarmente devono essere respinte le censure relative alle violazioni procedimentali.

Infatti il provvedimento di diniego di sanatoria è stato preceduto dal preavviso di diniego e si è espresso sulle controdeduzioni proposte.

Riguardo l’ordinanza di demolizione il collegio ribadisce che dall'abusività dell'opera scaturisce con carattere vincolato l'ordine di demolizione, che in ragione di tale sua natura non esige una specifica motivazione o la comparazione dei contrapposti interessi, né deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento o tenere conto del lasso di tempo intercorso (così Consiglio di Stato VII n° 4319 del 20 maggio 2025).

7. L’appello è infondato nella parte in cui ha ad oggetto l’ordinanza di demolizione.

L’Amministrazione ha correttamente considerato i diversi interventi nella loro globalità, apprezzandone il complessivo impatto sull’assetto del territorio, e dunque formulando un giudizio unitario.

Nel dettaglio si trattava di: 1) un magazzino costruito in assenza di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, di dimensioni in pianta pari a circa 30 mq e altezza media di circa 2.30 mt (lato ovest della proprietà); 2) un gazebo costruito in assenza di autorizzazione paesaggistica, posto nelle vicinanze del prospetto nord dell’abitazione (fabbricato principale), di dimensioni in pianta pari a circa 10 mq e altezza media di circa 2.30 mt; 3) numerose tettoie sparse in vari parti dell’area di proprietà, costruite in assenza di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica (come da planimetria allegata al provvedimento), con dimensione complessiva in pianta pari a circa 770 mq e altezza media generalmente pari a circa 1.80/2.00 mt, adibite a ricovero per animali (per lo più cani) al chiuso, realizzate prevalentemente in struttura portante in legno, con copertura in materiale tipo ondulit; 4) aree pertinenziali alle tettoie recintate per lo più con pali di castagno e recinzione metallica, costruite in assenza di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, sparse in varie parti dell’area di proprietà (come da planimetria allegata), con dimensione in pianta pari a circa 1.100 mq, utilizzate come aree di ricovero per animali all’aperto.

Considerando che l’impatto e il grado di trasformazione urbanistico-edilizia va necessariamente apprezzato con riferimento al complesso delle strutture presenti in situ, le opere non potevano essere considerate come “pertinenziali” all’edificio residenziale (quest’ultimo di dimensioni pari a circa 194 mq), e pertanto andavano qualificate quali “opere di nuova costruzione adibite a ricovero per cani/canile in assenza di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica”.

Ciò si desume anche dalla relazione del verificatore depositata nel giudizio di primo grado in data 14 gennaio 2022.

Così il verificatore ha appurato che le tettoie di cui trattasi raggiungono un’estensione complessiva in pianta di circa 770 mq, con altezza media di circa 1,80/2,00 mt. Quanto al materiale impiegato e alle caratteristiche costruttive, trattasi di strutture realizzate con struttura portante in legno, dotate di due tipologie di coperture (in pannelli coibentati di lamiera grecata e con teli occhiellati in pvc), con chiusure perimetrali per le quali risultano impiegati teli in pvc o teli ombreggianti quadrettati, atti ad essere rimossi in caso di necessità, posti in opera al fine di dotare i manufatti di una protezione dal vento.

Il Tar ha dunque correttamente osservato che tali opere, indipendentemente dal materiale impiegato (legno, per quanto riguarda le strutture di sostegno, nonché pvc e lamiera grecata, per quanto riguarda le due tipologie di copertura riscontrate), sono tali da determinare una consistente alterazione dello stato dei luoghi, rilevante sotto il profilo paesaggistico, oltre che sul piano urbanistico-edilizio, e ciò per le notevoli dimensioni complessive raggiunte (sia in estensione – come emerge dalla planimetria allegata all’ordinanza - che in altezza), e dunque per il forte impatto anche visivo che le medesime importano (come peraltro si apprezza anche dalla documentazione fotografica contenuta nella relazione di verificazione).

L’ordine di demolizione risulta parimenti immune dalle censure contenute nell’atto d’appello con riferimento alle ulteriori opere (rispetto alle tettoie), considerando che tutte le opere devono essere valutate unitariamente e che per nessuna delle opere indicate nell’ordinanza di demolizione era stato rilasciato permesso di costruire.

8.A. L’appello è invece fondato con riferimento alle censure che attengono al provvedimento di diniego di sanatoria.

La motivazione del diniego fa tra l’altro riferimento, oltre al difetto dell’autorizzazione sismica, alla circostanza che, ai sensi dell’art. 54 della legge regionale n° 38 del 1999 l’attività di accoglienza e di assistenza degli animali, ove svolta su iniziativa privata, richiede la previa approvazione del Piano di utilizzazione aziendale (PUA) ai sensi dell'articolo 57-bis della medesima legge regionale.

In relazione a due profili l’appello è fondato.

8.B. Per quanto attiene al profilo del previo necessario rilascio dell’autorizzazione sismica la motivazione del diniego è illegittimamente generica.

Infatti il diniego di sanatoria fa riferimento a una valutazione complessiva delle opere che non sembra essere richiesta ai fini sismici nel caso di specie, anche considerando le risultanze della relazione del verificatore secondo cui “ogni riparo è costituito all’interno di uno spazio sterrato privo di qualunque tipo di pavimentazione mentre le altezze utili sono comunque contenute e tali da consentire solo l’uso a favore degli animali”.

Il provvedimento di diniego di sanatoria inoltre raggruppa le opere sparse sulla base di una valutazione complessiva che non tiene conto del necessario esame se le opere possano costituire pericolo per la pubblica incolumità. In particolare non risulta effettuata analisi della tipologia di opere che, secondo il regolamento della Regione Lazio (n°14/2016 e 26/2020) sono esenti dal previo rilascio di autorizzazione sismica.

Ne consegue difetto d’istruttoria.

8.C. Con riferimento alla conformità urbanistica il collegio richiama l’articolo 9 della Costituzione secondo cui la legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali.

Richiama altresì la legge n° 281 del 1991 “Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo” che prevede:

- all’art. 1 che lo Stato promuove e disciplina la tutela degli animali di affezione, condanna gli atti di crudeltà contro di essi, i maltrattamenti ed il loro abbandono, al fine di favorire la corretta convivenza tra uomo e animale e di tutelare la salute pubblica e l'ambiente;

- all’art. 4 che i Comuni, singoli o associati, e le Comunità montane provvedono a gestire i canili e gattili sanitari direttamente o tramite convenzioni con le associazioni animaliste e zoofile o con soggetti privati che garantiscano la presenza nella struttura di volontari delle associazioni animaliste e zoofile preposti alla gestione delle adozioni e degli affidamenti dei cani e dei gatti.

Inoltre l’art. 54 della legge regionale n° 38 del 1999 stabilisce che nelle zone agricole è consentita l’accoglienza e l’assistenza degli animali.

Da quanto sopra consegue che il Comune di ZZ MA, prima di denegare la sanatoria, doveva valutare se, in relazione ai bisogni degli animali del territorio, dovesse essere sfruttata l’opportunità di stipulare convenzione con parte appellante ai sensi del sopra richiamato art. 4 della legge n° 281 del 1991.

La sopra richiamata convenzione consentirebbe di qualificare l’attività non più di iniziativa privata, ma concordata per finalità di interesse pubblico e dunque non sarebbe richiesta la previa adozione del piano di utilizzazione aziendale, che è stata invece erroneamente ritenuta ostativa.

Per effetto dell’accoglimento dell’appello il Comune di ZZ MA si dovrà rideterminare con riferimento all’accertamento di conformità e dovrà riscontrare tra l’altro quanto segue e depositato in giudizio dalla parte appellante:

“La SI.ra TI ha interrotto l’attività di accoglienza di nuovi animali il cui numero complessivo è sensibilmente diminuito ed è destinato a diminuire ulteriormente, anche tenuto conto dell’elevata età media degli animali attualmente presenti.

Pertanto, a prescindere dall’auspicato esito favorevole di questo giudizio, ciò consentirà la progressiva dismissione e lo smontaggio delle opere precarie che sono state realizzate esclusivamente nella contingenza di dover assicurare protezione e riparo ad animali in grave difficoltà e che sono (come pacifico) incompatibili con qualsiasi diverso utilizzo.

Si deve ricordare, peraltro, che l’incremento di animali (soprattutto cani) custoditi presso la tenuta di ZZ è derivato, oltre che dalla grande passione per gli animali della SI.ra TI (che già ab origine deteneva diversi cani e gatti), dal fatto che, per un certo periodo, diverse persone (e, perfino, in certi casi, soggetti istituzionali) hanno portato in loco animali dei quali non si potevano occupare e per i quali non vi erano alternative; animali, in alcuni casi, addirittura, unilateralmente abbandonati nel terreno della SI.ra TI che, per scongiurare il peggio, se ne è presa cura, in tutti i casi con grande sacrificio in termini di impegno e di risorse.

Questa peculiare situazione è stata già illustrata, oltre che negli atti di causa, anche nella relazione tecnica asseverata dell’1.2.2021 dell’Arch. Franco De Luca (all. 2 al ricorso al TAR, pagg. 4-5), nei seguenti termini:

“Una volta adibiti i locali all’uso residenziale, la grande passione verso gli animali della SI.ra TI, l’occasione fornita dai grandi spazi della tenuta per la forte presenza di randagismo tanto nella zona quanto nei siti contermini (altri paesi vicini);

nel corso degli anni ha generato un fenomeno particolare:

in modo sempre più consistente le persone del luogo ma anche da paesi vicini hanno portato alla tenuta della “Mattarella”, in sostanza dalla SI.ra TI tutti gli animali di cui non potevano prendersi cura in modo diretto.

Si intenda che il medesimo ragionamento vale sia per i cani, che per i gatti ma anche per le pecore presenti. Infatti gli esemplari presenti sono per lo più “malandati” e/o “non in perfette condizioni”; le stesse hanno come origine l’operazione “di scarto “di greggi posti per lo più a reddito.

Trovandosi in area agricola, lontana da altre residenze che avrebbero potuto subire molestia dalla presenza degli animali, assistita da un grande amore, soprattutto per i più deboli e malandati: verso intere cucciolate abbandonate, cani o gatti feriti o addirittura menomati; la SI.ra TI ha attivato quindi, fin dagli esordi un “rifugio” dove non sono mai state svolte attività a fini di lucro; infatti la struttura è stata alimentata in via esclusiva da risorse economiche personali con notevoli sforzi perché non esiste, purtroppo, un sistema locale o regionale di supporto ed attività caritevoli come quella svolta”.

Ciò posto, si insiste affinché siano valorizzate le motivazioni, meritevoli e conformi all’interesse pubblico, che hanno portato la appellante a realizzare, in buona fede, opere tutte esclusivamente funzionali alla sola protezione di animali in difficoltà, ciò che la appellante ha fatto senza alcun “disegno unitario” e, inoltre, senza scopo di lucro, contribuendo anzi (se non addirittura sopperendo alle inerzie dei soggetti competenti) alla lotta al randagismo, vera e propria piaga del territorio.

Questo spiega anche il contegno collaborativo della appellante, sia nel presentare in via cautelativa una richiesta di sanatoria, che è stata illegittimamente respinta, sia nel farsi promotrice di un programma condiviso (ad oggi non approvato) di progressivo smontaggio delle opere, ancorché legittime, in previsione del sicuro decremento, nei prossimi mesi, degli animali custoditi; e ciò perché il pregiudizio temuto non riguarda il mantenimento delle strutture ma la loro fondamentale e temporanea funzione.”

9. L’appello deve essere dunque respinto con riferimento alla parte della sentenza appellata che attiene all’ordinanza di demolizione.

L’appello deve invece essere accolto con riferimento alla parte della sentenza appellata che attiene al provvedimento di diniego di sanatoria con la conseguenza che, in riforma della sentenza appellata, deve essere annullato il provvedimento di diniego di sanatoria impugnato in primo grado.

L’Amministrazione si dovrà rideterminare con idonea motivazione, valutando la possibilità di stipulare convenzione con parte appellante ai sensi del sopra richiamato art. 4 della legge n° 281 del 1991.

Fino alle successive determinazioni comunali di riesame del diniego di sanatoria l’ordinanza di demolizione rimane sospesa.

La soccombenza reciproca impone di compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge ed in parte lo accoglie, come da motivazione.

In parziale riforma della sentenza appellata annulla il provvedimento di diniego di sanatoria impugnato in primo grado.

Ordina all’Amministrazione di rideterminarsi come da motivazione.

Compensa le spese dell’appello tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Morgantini	Marco Lipari

IL SEGRETARIO