Pubblicato il 25/11/2025

N. 09277/2025REG.PROV.COLL.

N. 08593/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8593 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
NC TI, in proprio e quale legale rappresentante pro tempore de Il Pido S.r.l., rappresentati e difesi dagli avvocati Federico Mazzei, Laura Polonioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Purrello, Alexandra Roilo, Jutta Segna e Cristina Bernardi Spagnolli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Merano, non costituito in giudizio;

nei confronti

IT S.p.A., rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Giacobbe, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. - Sezione Autonoma della Provincia di Bolzano n. 61/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma di Bolzano e di IT S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il Cons. OV LL e uditi per le parti gli avvocati Federico Mazzei e Luca Giacobbe;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 22 marzo 2019 e depositato il 22 marzo 2019 TI NC, in proprio e quale amministratore della Il Pido S.r.l. gerente un esercizio commerciale sito nel Comune di Merano in via San Giuseppe, n. 6 nel quale svolge attività di raccolta di scommesse ippiche nonché di gestione di apparecchi VLT, ha impugnato dinanzi al T.R.G.A. di Bolzano, chiedendone l’annullamento, il provvedimento, notificato in data 12 marzo 2019, con il quale il Presidente della Provincia Autonoma di Bolzano ha disposto, in applicazione dell’art. 5-bis della L.P. n. 13/1992, in via principale, per mancato rispetto del limite distanziale rispetto ai siti cd. “sensibili” alla scuola superiore “M. Curie”, del centro giovanile “Reloaded” e del dormitorio comunale, la decadenza del provvedimento prot. n. 7.1/73.09/ 445767/12/ GT del 27 luglio 2012 con il quale il predetto era stato autorizzato ex art. 88 T.U.L.P.S. allo svolgimento di tali attività alla raccolta di scommesse sportive di cui all'art. 38, comma 4 del D.L. n. 223/2006 nonché, in via subordinata, la decadenza del provvedimento prot. n. 7.1/73.09/ 439137/12/ GT del 27.7.2012, con il quale il medesimo era stato autorizzato alla raccolta di giocate tramite apparecchi di gioco appartenenti alla tipologia di cui all'art. 110, comma 6, lett. b) del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, denominati VLT.

1.1 A sostegno del ricorso introduttivo ha dedotto i motivi così rubricati:

1) Violazione ed erronea applicazione dell’art. 5bis comma 1 bis della legge provinciale 13 maggio 1992 n. 13 come modificata con le leggi provinciali n. 13 del 2010, n. 17 del 2012 e n. 10 del 2016; eccesso di potere per irragionevolezza, travisamento del fatto ;

2) Sull’illegittimità costituzionale dell’art. 5bis della legge provinciale n. 13 del 1992, come modificata con le leggi provinciali n. 13 del 2010, n. 17 del 2012 e n. 10 del 2016 Violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione Violazione dell’art. 5 e dell’art. 117 comma 3 e 118 comma 1 Costituzione .

2. Con motivi aggiunti notificati il 10 aprile 2019 e depositati lo stesso giorno TI NC ha altresì impugnato, domandandone l’annullamento, la deliberazione della Giunta Provinciale di Bolzano n. 505 del 29 maggio 2018, recante l’individuazione delle strutture sanitarie e socio-assistenziali pubbliche e private operanti nell’accoglienza, assistenza e consulenza, che sono ai sensi delle leggi provinciali nn. 13/1992 e 58/1988 “luoghi sensibili”.

2.1 A sostegno dei motivi aggiunti ha dedotto il motivo così rubricato:

1) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, per irrazionalità manifesta, per sviamento; Violazione e falsa applicazione dell’art. 5bis comma 1 legge provinciale n. 13/92 e successive modifiche.

3. Sempre nel corso del giudizio di primo grado con atto di intervento ad adiuvandum notificato il 30 dicembre 2022, è intervenuta in giudizio la IT S.p.A., titolare di una serie di diritti per la raccolta di scommesse che sono allo stato ubicati in esercizi siti nel Comune di Merano e nella Provincia Autonoma di Bolzano, chiedendo l’accoglimento del ricorso principale e dei motivi aggiunti proposti dal ricorrente e l’accertamento, ove occorra, della rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale nei termini evidenziati con rimessione, previa sospensione, del giudizio alla Corte costituzionale .

4. Ad esito del giudizio di primo grado il T.R.G.A., ritenute assorbite le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla Provincia autonoma di Bolzano, ha respinto il ricorso introduttivo come integrato da motivi aggiunti in quanto infondato nel merito.

5. Con ricorso notificato il 6 ottobre 2023 e depositato il 31 ottobre 2023 TI NC ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

5.1 Ha affidato il gravame ai motivi così rubricati:

1) erroneità della sentenza impugnata per travisamento del presupposto di fatto. difetto di istruttoria. insufficienza della motivazione ;

2) sull’illegittimità costituzionale dell’art. 5bis, comma 1 della l.p. n. 13/1992, s.m.i. per violazione degli art. 3 e 41 della costituzione. erroneità della sentenza impugnata per difetto d’istruttoria e per travisamento di fatto .

5.2 Ha, quindi, chiesto in via principale l’accoglimento dell’appello e per l’effetto l’annullamento degli atti gravati in prime cure.

In via di subordine ha chiesto di dichiarare, previa occorrendo verificazione ex art. 66 c.p.a., la rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di legittimità prospettata nell’atto di appello, rimettendo il giudizio alla Corte Costituzionale.

6. Nelle date del 30 novembre 2023 e del 19 marzo 2023 si sono costituite in giudizio la Provincia Autonoma di Bolzano e IT S.p.A..

Quest’ultima ha chiesto l’accoglimento dell’appello.

7. In data 27 gennaio 2025 parte appellante e IT S.p.A. hanno depositato memorie ex art. 73 c.p.a..

8. Il 4 febbraio 2025 la Provincia Autonoma di Bolzano ha depositato memorie in replica.

9. Ad esito dell’udienza pubblica del 27 febbraio 2025 questa Sezione , con l’ordinanza collegiale n. 2023 dell’11 marzo 2025, “ritenuto che la parte appellante, attraverso la consulenza tecnica di parte depositata in primo grado, ha fornito un principio di prova sul c.d. effetto escludente della legge provinciale in contestazione con riferimento al territorio comunale di Merano e tenuto conto che la consulenza tecnica d’ufficio disposta e depositata in altri giudizi aventi analogo oggetto, pur avendo riguardato il detto territorio comunale, non ha tuttavia preso in considerazione anche i luoghi sensibili introdotti dalla delibera di G.P. n. 505/2018; ritenuto altresì che la questione inerente al c.d. effetto espulsivo della norma provinciale potrebbe assumere rilievo in sede di delibazione della non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale prospettata a mezzo del secondo motivo di appello, con specifico riferimento ad un possibile vulnus agli artt. 3 e 41 Cost.”, ha disposto ex art. 66 c.p.. una verificazione sul seguente quesito:

“chiarisca l’organo accertatore se – previa analisi della struttura della domanda e dell’offerta nel segmento del mercato delle sale da gioco, quale quella gestita dall’appellante, nonché tenuto conto della disciplina urbanistica vigente nel Comune di Merano– sia attendibile ritenere che l’applicazione del criterio della distanza secondo «raggio» (e non secondo distanza pedonale) dai siti c.d. sensibili individuati all’art. 5-bis, commi 1 e 1-bis, l. prov. n. 13/1992, sia idonea, anche alla luce degli ulteriori luoghi sensibili indicati dalla delibera di G.P. n. 505/2018, a determinare una cospicua contrazione del segmento di mercato de quo , e, in particolare se sia attendibile ritenere che dall’applicazione della norma possa derivare un effetto espulsivo di tali attività dall’ambito del territorio del Comune di Merano”.

Ha, pertanto, nominato come verificatore il Direttore pro tempore del Dipartimento di Economia e Management dell’Università degli Studi di Trento, o suo delegato (Professore ordinario o associato) riconoscendo al medesimo un anticipo sul compenso spettante nella misura di euro 2.000,00 (duemila/00).

10. Ad esito della camera di consiglio del 26 giugno 2025 questa Sezione, con ordinanza collegiale n. 5628 del 30 giugno 2025, in accoglimento della richiesta formulata dal verificatore nominato ha concesso una proroga del termine di deposito della relazione finale sino al 20 settembre 2025.

Ha, quindi, contestualmente fissato per la prosecuzione del giudizio l’udienza del 6 novembre 2025.

11. In data 21 settembre 2025 il verificatore nominato ha depositato la propria relazione finale.

12. Nelle date del 6 e del 15 ottobre 2025 TI NC e la Provincia di Bolzano hanno depositato memorie difensive.

13. Con ricorso notificato il 30 ottobre 2025 e depositato lo stesso giorno TI NC ha proposto ex art. 104, comma 3, c.p.a. motivi aggiunti in appello.

13.1 Ha dedotto, in particolare, il motivo così rubricato:

1) ulteriore illegittimità dei provvedimenti impugnati nel grado per violazione degli artt. 1, 2, 3 e 5 della l. n. 241/1990 nonché 1, 4 e 7 della l.p. n. 17/1993 e 3, 5, 10 e 11 l. reg. n. 13/1993 per carenza assoluta di istruttoria, di un procedimento, di un responsabile del procedimento, di una motivazione e di 7 adozione di un provvedimento espresso rispetto all’attività comunale di individuazione in concreto dei siti sensibili di cui all’art. 5-bis l.p. n. 13/1992 e delibera G.P. n. 505/1998. Eccesso di potere per mancanza di trasparenza, per difetto assoluto di istruttoria e per travisamento dei fatti. In subordine, ulteriore conferma dell’illegittimità costituzionale dell’art 5-bis, co. 1, l.p. n. 13/1992 s.m.i. per violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione .

13.2 Parte appellante ha esposto che:

- con bozza di verificazione datata 21 agosto 2025, il verificatore nominato Prof. Massimiliano Vatiero ha risposto al quesito affermando che l’applicazione del criterio della distanza “secondo raggio” dai luoghi sensibili di cui all’art. 5-bis e delibera g.p. n. 505/2018 “è idonea a determinare una cospicua contrazione del segmento di mercato delle sale da gioco nel territorio comunale” in quanto “la contrazione stimata […] si colloca in un intervallo compreso tra il 71,60% e l’88,60%, calcolato rispetto a un ambito idoneo secondo profili urbanistici, economici e funzionali”, ma che tale contrazione non sarebbe tale da produrre “un effetto espulsivo delle attività di sale da gioco dal territorio comunale”, giacché permarrebbe “un ambito residuo compreso tra 1.09 kmq e 1,42 kmq in termini di superficie e tra 193 e 231 edifici in termini di numero di costruzioni con superficie adeguata per le sale da gioco”;

- all’ultimo capoverso di pag. 16 di tale bozza, il verificatore ha altresì specificato che, “successivamente alla trasmissione da parte del verificatore di un elenco di ulteriori luoghi sensibili, il Comune ha ritenuto opportuno procedere con l’inserimento di 7 nuovi luoghi sensibili e ha avviato la procedura di aggiornamento dal portale provinciale, il quale risultava fermo dal 2022. Tale intervento evidenzia, oltre allo spirito collaborativo dell’ente comunale, anche la necessità di accelerare e rendere più efficiente il processo di 5 aggiornamento, al fine di garantire maggiore chiarezza normativa e operativa al cittadino”;

- nel medesimo capoverso il verificatore ha anche aggiunto che: “sebbene siano stati adottati strumenti volti a favorire la trasparenza con il cittadino, come il sito del Comune di Merano, che consente ai cittadini di inserire un indirizzo e verificare l’esistenza dei luoghi sensibili, tali strumenti risultano ancora incompleti o non correttamente funzionanti. Ad esempio, come riportato in Figura 3, inserendo l’indirizzo “via San Giuseppe” (corrispondente al ricorrente) sul portale comunale (http://cartomeran.gvcc.net/mondo/luoghi_sensibili) viene segnalato solo un luogo sensibile, il Centro Giovani Reloaded, quando invece sono due i luoghi sensibili rilevanti per il presente procedimento e confermati anche dalle nostre stime, essendo l’altro la scuola «Marie Curie». Pur apprezzando la ricerca della trasparenza, tali malfunzionamenti e incompletezze generano incertezza”;

- l’appellante ha presentato al Comune di Merano un’istanza di accesso documenti in data 16 settembre 2025 in cui, dopo aver premesso che “consultando il sito internet del Comune di Merano (all. 2) è risultato che l’apposito servizio telematico dedicato all’individuazione dei luoghi sensibili in un’area di 300 m a raggio ai sensi dell’art. 5/bis della l.p. n. 13/1992, come integrata con delibera della Giunta provinciale n. 505/2018, presenterebbe delle indicazioni diverse rispetto ai luoghi sensibili individuati nell’ambito di una verificazione disposta dal Consiglio di Stato che attualmente è in corso di esecuzione (cfr. ordinanza n. 2023/2025 in ricorso sub n. 8593/23 rg, di cui a incontro dd. 29.7.2025), tanto che l’elenco dei luoghi sensibili sarebbe stato di recente ragguagliato” chiedendo formalmente il “rilascio del/i provvedimento/i con cui il Comune di Merano ha formalmente approvato l’elenco dei luoghi sensibili ai sensi della citata normativa provinciale. Inoltre, si chiede il rilascio di tutti gli atti istruttori relativi al procedimento/i 6 preordinato/i all’adozione del provvedimento/i di approvazione di tale elenco. Il tutto, sempre se e in quanto questi siano effettivamente esistenti”;

- tale istanza di accesso non ha ancora trovato riscontro;

- dalla relazione finale e in replica e dalle osservazioni proposte dal tecnico dell’amministrazione emergerebbe l’esistenza di un’obiettiva incertezza in punto di individuazione dei siti sensibili (cfr. pag. 29);

- secondo parte appellante, la verificazione avrebbe, quindi, messo in luce un vizio ulteriore che minerebbe alle sue fondamenta la procedura di accertamento in ordine al rispetto della distanza minima dai luoghi sensibili ad opera delle sale giochi e che andrebbe ad impingere sulla legittimità dei provvedimenti gravati e sull’attendibilità della verifica circa l’esistenza di un effetto espulsivo prodotto dalla normativa provinciale sulla cui base essi sono stati adottati; in particolare nell’ambito della verificazione sarebbe emerso che l’attività per l’individuazione in concreto da parte del Comune di Merano dei c.d. “siti sensibili” di cui all’art. 5- bis della l.p. n. 13/1992 s.m.i. ed alla delibera G.P. n. 505/1998 non risulterebbe in alcun modo procedimentalizzata e/o regolamentata, ma avverrebbe secondo modalità completamente ignote, non trasparenti, e avulse da un’istruttoria condotta secondo le regole e i principi dettati dalla normativa statale e locale sul procedimento amministrativo.

13.3 Parte appellante ha, altresì, chiesto in via istruttoria, l’esibizione da parte dell’amministrazione appellata di tutti i provvedimenti con cui la medesima avrebbe formalmente approvato l’elenco dei luoghi sensibili ai sensi della citata normativa provinciale, nonché l’esibizione di tutti gli atti istruttori dei relativi procedimenti, se e in quanto esistenti.

14. All’udienza pubblica del 6 novembre 2025 il Collegio ha sottoposto alle parti anche ex art. 73, comma 3, c.p.a., la questione della possibile tardività o comunque inammissibilità ex art. 104, comma 3, c.p.a. dei motivi aggiunti del 30 ottobre 2025.

La difesa di parte appellante ha formulato istanza di rinvio in ragione della pendenza dinanzi al T.R.G.A. del ricorso ex art 116 c.p.a. n. R.G. 217/25 per ottenere l’ostensione dei documenti pure richiesti in via istruttoria.

La causa è stata, dunque, trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In limine va disattesa l’istanza di rinvio formulata da parte appellante all’udienza pubblica del 6 novembre 2025.

Non sussistono, anche alla luce della inammissibilità nonché infondatezza dei motivi aggiunti del 30 ottobre 2025 (di cui si dirà infra al punto 2.1) e dell’inesistenza di un rapporto di pregiudizialità necessaria rispetto al giudizio per l’accesso pendente in primo grado, ragioni eccezionali che giustifichino ex art. 73, comma 1-bis, c.p.a. il rinvio della trattazione del ricorso.

2. L’appello è infondato.

2.1 Preliminarmente va tuttavia rilevata, facendo seguito a quanto sottoposto alle parti nel corso dell’udienza del 6 novembre 2025, l’inammissibilità dei motivi aggiunti del 30 ottobre 2025.

In proposito è sufficiente rammentare che ai sensi dell’art. 104, comma 3, c.p.a. “Possono essere proposti motivi aggiunti qualora la parte venga a conoscenza di documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado da cui emergano vizi degli atti o provvedimenti amministrativi impugnati”.

Secondo la giurisprudenza anche di questa Sezione (Cons. Stato, sez. VI, 11 novembre 2024 n. 8985; in termini anche Cons. Stato, sez. II, 29 settembre 2023, n. 8578) la proponibilità di motivi aggiunti in appello costituisce, anche in applicazione del principio di ragionevole durata del processo, una deroga a carattere eccezionale al generale divieto di cd. «nova» ex art. 104, comma 1, c.p.a. sicché le condizioni per la loro ammissibilità vanno interpretate in senso restrittivo”.

In particolare, non può equipararsi all’ipotesi di sopravvenuta “conoscenza di documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado” ex art. 104, comma 3, c.p.a. quella, che qui viene in rilievo, dall’emersione, a seguito di verificazione disposta dal giudice, di nuovi profili di possibile censura degli atti gravati in prime cure. Tanto più che, nel caso di specie, tali profili (relativi alle modalità di ricognizione dei siti sensibili) erano ipotizzabili sin dal momento della proposizione del ricorso di primo grado (momento in cui poteva anche essere anticipata l’istanza di accesso avanzata solo a seguito di verificazione).

2.2 Solo per completezza preme osservare che le doglianze veicolate a mezzo di detti motivi aggiunti sono comunque destituite di giuridico fondamento.

In proposito è sufficiente rilevare che non v’è una norma di legge (cfr. l’art. 5- bis della l.p. n. 13/1992) che disciplini in maniera puntuale le modalità di individuazione dei siti sensibili sicché l’attività istruttoria prodromica alla mappatura può certamente svolgersi in via deformalizzata (rientrando in quella che si suole tradizionalmente definire come attività cd. “materiale” dell’amministrazione, che non assume, cioè, veste attizia).

Inoltre, parte appellante lamenta in maniera del tutto generica, attraverso doglianze di tipo sostanzialmente esplorativo, un difetto di istruttoria senza specificare, in concreto, i profili di erroneità che eventualmente affliggerebbero la delibera finale di individuazione dei siti cd. “sensibili”.

Del resto, non può escludersi (come peraltro effettivamente riscontrato nel caso di specie di sede di verificazione) che lo svolgimento in via deformalizzata dell’istruttoria prodromica alla mappatura abbia potuto favorire (e non pregiudicare) la posizione degli esercenti le sale da giochi e di attrazione portando alla ricognizione di un numero di siti cd. “sensibili” inferiore a quello effettivo (nel qual caso non vi sarebbe neppure un interesse concreto di parte appellante a contestare tale modus operandi ).

3. È, quindi, possibile passare all’esame nel merito dell’appello introduttivo.

Con il primo motivo di appello si censura la sentenza nella parte in cui la stessa ha respinto il primo motivo del ricorso di primo grado a mezzo del quale è stata dedotta la violazione ed erronea applicazione dell’art. 5-bis comma 1-bis della l.p. di Bolzano 13 maggio 1992 n. 13, oltre all’eccesso di potere per irragionevolezza e travisamento del fatto, essendo il provvedimento decadenziale stato adottato sulla base dell’erroneo presupposto secondo cui la sala giochi non rispetterebbe il limite distanziale rispetto alla scuola superiore “M. Curie” ed al centro giovanile “Reloaded”, in quanto ubicati in un raggio di 300 metri dall’esercizio commerciale di che trattasi.

Osserva parte appellante che l’ubicazione delle richiamate strutture (frequentate da giovani) sfuggirebbe all’applicazione del divieto se la P.A. avesse calcolato la fascia di rispetto dei 300 metri in base al criterio del percorso pedonale più breve ex art. 190 del cd. Codice della strada. Quest’ultimo sarebbe, infatti, l’unico parametro logico e razionale applicabile ai fini della misurazione, in qualunque contesto urbano, di percorsi di poche centinaia di metri, visto che trattasi di distanze misurabili nel centro cittadino, sempre (o quanto meno normalmente) percorse a piedi perché non particolarmente estese.

Si aggiunge che le altre leggi regionali in materia di prevenzione e contrasto della ludopatia non si riferiscono mai all’astratto ed incerto criterio del raggio, assumendo piuttosto il parametro della distanza (cfr. art. 5, comma 1, l.p. Autonoma di Trento, n. 13/2015; art. 6, comma 1, l.r. Umbria, n. 21/2014; art. 5, comma 1, l.r. Lombardia n. 8/2013) per poi precisare, nella maggioranza dei casi, che si debba computare in funzione del percorso pedonale più breve (cfr. art. 6, comma 2bis l.r. Emilia Romagna, n. 5/2013; art. 16, comma 2, l.r. Piemonte n. 19/21; art. 7, comma 2, L.R. Veneto n. 38/2019; art. 6, comma 2, l.r. Friuli, n. 1/2014; art. 4, comma 1, l.r. Toscana n. 57/2013; art. 10, comma 2, l.r. Abruzzo, n. 37/2020; art. 13, comma 1, l.r. Campania n. 2/2020; art. 6, comma 1, l.r. Sicilia, n. 24/2020; art. 5, comma 1, l.r. Molise, n. 20/2016; art. 7, comma 2, l.r. Puglia n. 43/2013; art. 16 comma 3, l.r. Calabria, n. 9/2018; art. 12, comma 1, l.r. Sardegna, n. 12/2019) ed anche quando, come nel caso di specie, le leggi impropriamente menzionano il parametro del raggio precisano comunque che esso debba essere concretamente determinato, ancora una volta, sulla scorta della distanza pedonale più breve (così art. 6, comma 2, l.r. Basilicata n. 30/2014; art. 2, comma 1, l.r. Liguria, n. 12/2017).

Di tutte le leggi regionali vigenti in tema di prevenzione e contrasto della ludopatia, solamente in due casi viene utilizzata la parola “raggio” anziché l’espressione “distanza pedonale”, e cioè:

- la l.r. Lazio n. 5/2013, che però va letta in combinato disposto con la deliberazione della Assemblea Capitolina n. 92 del 5.12.2019, per la quale la distanza in questione deve sempre essere misura(ta) secondo il percorso pedonale più breve in base al Codice della Strada, dall’ingresso del locale da gioco all’ingresso del luogo sensibile;

- la l.r. Marche n. 3/2017, la quale a sua volta diversifica l’ampiezza della prescritta circonferenza a seconda dell’estensione territoriale dei singoli comuni.

Aggiunge parte appellante che il criterio della distanza pedonale è inoltre sempre utilizzato dal legislatore per regolare la dislocazione sul territorio di altre tipologie di esercizi commerciali, ad esempio in tema di vendita di tabacchi e di farmacie.

Per contro non vi sarebbe ragione per la quale in materia di giochi dovrebbe invece applicarsi il criterio della linea d’aria, cartografico o radiale, che trova invece riscontro nelle leggi in materia di protezione dall’inquinamento elettromagnetico e quindi a fini di tutela della salute pubblica dall'esposizione a campi elettromagnetici indotti da impianti per le comunicazioni e per la radiotelevisione.

Il giudice di prime cure avrebbe quindi errato nel respingere la censura ancorandosi al mero criterio letterale di cui all’art. 5-bis, a fronte del quale “ad avviso del Collegio il criterio di determinazione della distanza scelto dal legislatore provinciale, basato sul raggio dai luoghi sensibili e non sul percorso pedonale, risulta ragionevole e coerente con lo scopo perseguito dalla normativa della prevenzione del fenomeno della ludopatia e della tutela della salute dei soggetti più deboli”.

Parte appellante segnala che questo Consiglio avrebbe già dubitato, seppure in sede di appello avverso ordinanza cautelare ex art. 62 c.p.a. della ragionevolezza della individuazione della distanza in linea d0’aria osservando che “la proporzionalità del criterio «a compasso» adottato per la misurazione delle distanze dai luoghi sensibili che, ad un primo sommario esame, suscita perplessità” (Cons. Stato, sez. IV, ordinanza n. 121 del 2023).

3.1 Il motivo non coglie nel segno.

L’art. 5-bis della l. p. Bolzano n. 13 del 1992 parla espressamente di “raggio” sicché, a fronte di tale inequivoco dato letterale, non è possibile accedere a letture ortopediche della disposizione, quale quella suggerita da parte appellante, che condurrebbero ad una interpretatio contra legem (sull’invalicabilità del limite testuale nell’esperimento di un tentativo di interpretazione adeguatrice anche a Costituzione vd. Corte cost., nr. 219/2008, 26/2010, 110/2012 e 268 del 2017).

E, infatti, appena il caso di rammentare che, ai sensi dell’art. 12 delle disp. prel. c.c. “Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore” sicché va accordata prevalenza al criterio letterale ( ex multis Cons. Stato sez. II, 03/07/2023, n. 6454).

Resta, peraltro, irrilevante, la circostanza che altri legislatori regionali abbiano optato per un criterio differente. Trattasi, infatti, di scelta discrezionale sindacabile solo nella misura in cui si appalesi in contrasto con il canone della ragionevolezza ( quod non est nel caso di specie anche per ciò che si dirà rispetto al secondo motivo di appello).

Del resto, la lettura alternativa suggerita da parte appellante non si impone neppure sul piano logico atteso che lo spostamento a piedi è solo uno dei possibili modi per muoversi da un punto ad un altro (come, ad esempio, dell’impiego dei mezzi pubblici di trasporto) sicché l’interprete, nell’abbracciarla, finirebbe con il ricostruire arbitrariamente la voluntas legis .

4. Con il secondo motivo di appello si censura, in via di subordine, la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale dell’art. 5-bis, comma 1 e 1-bis, della l. p. Bolzano 13 maggio 1992 n. 13 per violazione degli artt. 3 e 41 Cost. dedotta a mezzo del secondo motivo del ricorso di primo grado.

Osserva parte appellante che il T.R.G.A. ha disatteso la questione facendo essenzialmente leva sulle considerazioni svolte in proposito da questo Consiglio di Stato con la sentenza n. 1618/2019 (confermata in sede di revocazione).

Detta statuizione sarebbe errata in quanto l’estensione degli effetti del distanziamento altoatesino denoterebbe una manifesta incostituzionalità per violazione degli artt. 3 e 41, cost., in quanto:

- la norma stata redatta in maniera tale da determinare l’irragionevole, arbitraria ed aprioristica menomazione del mercato del gioco lecito, sebbene trattasi di attività economica pienamente lecita, riconosciuta ed assentita a livello statale;

- Il distanziometro ex art. 5-bis di fatto impedirebbe agli operatori di esercitare su tutto il territorio, impedendo la prosecuzione delle attività in corso e senza prevedere tempi e modalità attraverso le quali i suoi destinatari potrebbero, se del caso, sottrarsi all’applicazione del divieto anche in termini di diversa ubicazione della sala;

- si tratterebbe di misura del tutto svincolata da ogni ponderazione degli effetti che essa avrebbe determinato sugli operatori del mercato ed esclusivamente fondata sull’esaltazione della diffusione e della gravità del disturbo ludopatico, anziché su reali esigenze di prevenzione dal gioco d’azzardo patologico;

- l’unico concreto e percepibile effetto della suddetta disciplina localizzativa sarebbe costituito dalla chiusura di pressoché tutti gli esercizi dedicati al gioco operanti in loco ;

- si tratterebbe, inoltre, di misura macroscopicamente discriminatoria anche perché colpisce solo gli esercizi cd. “dedicati” all’attività di raccolta del gioco, ma non i cd. negozi generalisti (tipo bar, rivendita tabacchi) e riguarda solo talune tipologie di giochi (scommesse ed apparecchi) e non altre;

- in applicazione del principio di liberalizzazione delle attività commerciali di cui all’art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011 (convertito in l. n. 214 del 2011) - quale norma interposta dell’invocato parametro costituzionale - l’introduzione di limiti alla libertà d’impresa, ivi comprese le disposizioni in materia di giochi, sarebbe ammissibile solo nei limiti della ragionevolezza rispetto ai superiori interessi pubblici perseguiti, e previa effettiva valutazione della concreta idoneità dell’intervento statale al raggiungimento dell’esigenza di utilità sociale di volta in volta considerata.

Aggiunge parte appellante che, a differenza di quanto emerso nel giudizio poi concluso con la sentenza n. 1618/2019, in questa sede la censura di irragionevolezza sarebbe saldamente ancorata alla specifica consulenza tecnica depositata col ricorso, a firma dell’Arch. Meneghetti, contenente la descrizione della effettiva verifica d’insediabilità del gioco legale nel territorio del Comune di Merano, che restituirebbe una percentuale d’interdizione prossima al 100%, precisamente pari al 99,85% del territorio (studio urbanistico, questo, che sarebbe stata redatto anche considerando e confutando il contenuto della C.T.U. Pozzi, sulla cui base è stata pronunciata la prefata sentenza). In particolare, la consulenza tecnica a firma dell’Arch. Meneghetti conterrebbe la compiuta disamina degli ulteriori e numerosi luoghi sensibili introdotti dalla delibera di g.p. n. 505/2018, qui impugnata con motivi aggiunti, che non aveva invece costituito oggetto di valutazione da parte del C.T.U. Pozzi, né di conseguente delibazione da parte del Consiglio di Stato.

Sostiene, quindi, parte appellante che l’abnorme estensione degli effetti del distanziamento altoatesino ne evidenzierebbe la manifesta incostituzionalità per violazione degli artt. 3 e 41, cost., in quanto la norma sarebbe stata redatta in maniera tale da determinare l’irragionevole, arbitraria ed aprioristica menomazione del mercato del gioco lecito, sebbene trattasi di attività economica pienamente lecita, riconosciuta ed assentita a livello statale.

In particolare, il distanziometro ex art. 5-bis di fatto impedirebbe agli operatori di esercitare su tutto il territorio, impedendo la prosecuzione delle attività in corso e senza prevedere tempi e modalità attraverso le quali i suoi destinatari potrebbero, se del caso, sottrarsi all’applicazione del divieto anche in termini di diversa ubicazione della sala.

4.1 Sotto altro profilo si deduce che il primo giudice avrebbe omesso di delibare sulla corretta portata dell’art. 1, comma 1049 della legge di stabilità per il 2018, in base alla quale le Regioni adeguano le proprie leggi in materia di dislocazione dei punti vendita del gioco pubblico all'intesa sancita in sede di Conferenza unificata in data 7 settembre 2017 avente ad oggetto i criteri per la distribuzione e concentrazione territoriale degli esercizi destinati al gioco.

In particolare, si deduce che il distanziometro ex art. 5-bis sarebbe incompatibile con la corretta localizzazione delle attività di gioco, per la quale, ai sensi dell’Intesa Stato-Regioni, devono essere previsti “criteri che, tenendo conto anche della ubicazione degli investimenti esistenti relativi agli attuali punti di vendita […] consentano una equilibrata distribuzione nel territorio allo scopo di evitare il formarsi di ampie aree nelle quali l’offerta del gioco pubblico sia o totalmente assente o eccessivamente concentrata”.

5. Le suddette doglianze non meritano positivo apprezzamento.

In particolare, prive di rilevanza per il presente giudizio appaiono, alla luce degli esiti della disposta verificazione, le questioni di legittimità costituzionale agitate da parte appellante con riguardo ai parametri degli artt. 3 e 41 Cost. ma anche al contenuto dell’intesa sancita in sede di Conferenza unificata in data 7 settembre 2017.

Infatti, il verificatore nominato, sia nella motivazione (par. 5.2, pag. 24; par. 6.2, pag. 27) sia nelle conclusioni (par. 5.2, pag. 25; par. 6.2, pag. 27) della propria relazione finale ha escluso, superando il principio di prova offerto in prima battuta dalla difesa di parte appellante e prendendo analiticamente posizione su ciascuna delle osservazioni svolte dalle parti, che la concreta applicazione dei criteri disegnati dall’art. 5-bis, comma 1 e 1-bis, della l. p. Bolzano 13 maggio 1992 n. 13 abbia determinato un reale effetto “espulsivo” dal mercato di riferimento del Comune di Merano.

Come chiaramente affermato a pag. 24 della relazione finale, infatti, “Le stime effettuate evidenziano la presenza nel territorio comunale di Merano di superfici ed edifici residuali per l’insediamento di sale da gioco, anche utilizzando criteri stringenti (come quello di edifici già realizzati e di dimensione almeno pari a 175 mq). In particolare, risultano disponibili almeno 1,09 kmq di aree e almeno 193 edifici (anche considerando l’incertezza legale). Ciò dimostra che, pur nell’ambito delle significative restrizioni indotte dalla normativa provinciale, non si concretizza una completa espulsione dell’attività dal contesto comunale. Al contrario, residua un bacino sufficiente di aree ed edifici che consente la localizzazione di esercizi di gioco”.

5.1 In particolare, va rilevato che detta verifica è stata effettuata in concreto (e non in astratto) facendo cautelativamente applicazione di tutti i parametri e criteri invocati dai ricorrenti in appello (cfr. pag. 27 della relazione finale: “In ogni caso, anche accogliendo integralmente la prospettazione della parte ricorrente, la risposta al quesito non muta”).

Nel dettaglio, preme evidenziare che parte appellante ha eccepito solo in sede di osservazioni alla bozza di relazione che sarebbe stato necessario modificare i calcoli effettuati anche alla luce dei parametri previsti dalle delibere della Giunta provinciale n. 341 e 1570 del 2012, perché “resuscitati” in forza delle sentenze del Consiglio di Stato n. 5273/2023 e 202/2024 (che, in riforma delle sentenze del T.R.G.A. Sez. autonoma per la provincia di Bolzano, con le sentenze n. 301 e 302 del 2016, hanno respinto le domande di annullamento le delibere della Giunta provinciale n. 341e 1570, entrambe del 2012).

Ebbene, in sede di relazione finale, a fronte di tali osservazioni il Prof. Vatiero ha escluso l'effetto espulsivo pure in applicazione di tali parametri. E tanto anche a voler prescindere dalla considerazione che, come eccepito dalla difesa dell’amministrazione, i parametri contenuti nelle delibere n. 341 e 1570 del 2012 riguardano, come è dato evincere dal loro contenuto, il solo “centro storico” e, al più, zone ad esso limitrofe (“strade molto frequentate da pedoni”), ma non certo il resto del territorio cittadino.

5.2 A differenza di quanto sostenuto da parte appellante gli esiti della verificazione rispetto all’insussistenza dell’effetto espulsivo presentano, inoltre, un margine di incertezza assolutamente contenuto legato a talune incongruenze derivanti da ritardato aggiornamento del sito web comunale all’uopo attivato.

In particolare, il verificatore ha stimato quest’ultimo in misura corrispondente al 5% prendendolo in considerazione nelle sue analisi e stime (cfr. pag. 20 ss. della relazione finale di verificazione) e pervenendo comunque alla conclusione, matematicamente calcolata, dell'insussistenza dell'effetto espulsivo (pag. 24 ss. della relazione finale di verificazione).

5.3 Non coglie, peraltro, nel segno la deduzione di parte appellante secondo cui “la preclusione territoriale emersa sia prossima al 90%” sicché la stessa sarebbe “suscettibile di strasmodare in preclusione assoluta”

Infatti, il verificatore (cfr. pag. 24 della relazione finale) ha individuato “almeno tre modalità di ingresso nel mercato locale delle sale da gioco. Ciascuna di esse è sufficiente per escludere la sussistenza di un effetto espulsivo in senso assoluto” (in particolare: “1) Apertura di una sala in un’area coerente con i vincoli normativi, anche mediante nuova costruzione (come mostrato nell’evidenza aneddotica della sala da gioco di Via Nazionale 74). Quest’area potenziale è stimata in almeno 1,15 kmq (o 1,09 kmq se si considera l’incertezza legale) nel Comune di Merano. 2) Apertura di una sala in edifici già esistenti. Le stime individuano almeno 203 (193 scontando per l’incertezza legale) edifici già esistenti e con una superficie adeguata (≥175 mq), in media, a ospitare un’attività di sala da gioco. 3) Subentro in attività di sale da gioco già operative (per esempio, il caso della sala da gioco in via Mainardo 84/86 discusso nella Sezione 3.3) e conformi alla normativa vigente, come, tra le altre, le sale da gioco individuate e discusse nella Sezione 5.1. Questa modalità è indotta dall’elevata concentrazione della struttura di offerta”) a cui si aggiungono “alcune modalità di permanenza o ampliamento nel mercato locale delle sale da gioco. Ciascuna di esse è sufficiente per escludere la sussistenza di un effetto espulsivo in senso assoluto” (in particolare: “4) Spostamento delle attività in aree conformi stimate in almeno 1,15 kmq (o 1,09 kmq se si considera l’incertezza legale) nel Comune di Merano. Come dimostra la Perizia CTU Pozzi gli effetti di tale spostamento sono limitati dato che la domanda è inelastica da parte dei consumatori problematici e patologici. 5) Ampliamento delle attività o con realizzazione di una nuova costruzione (come nel caso di Via Nazionale 74) nelle aree conformi (quantificate in almeno 1,09 kmq se si considera l’incertezza legale) o insediamento in edifici già esistenti (almeno 193 pur scontando per l’incertezza legale) o subentro in attività di sale da gioco già conformi alla normativa (cfr. l’elenco delle sale nella sezione 5.1, che secondo la nostra stima, sono conformi alla normativa vigente) nel Comune di Merano”).

A ciò si aggiunga che, come pure osservato dal verificatore (pag. 23 della relazione finale di verificazione), “un ulteriore argomento per escludere la configurazione di un effetto espulsivo può essere fatto sul piano controfattuale. Un nuovo operatore potrebbe insediarsi nel territorio comunale mediante l’individuazione di un sito già edificato oppure edificabile ex novo, ma anche attraverso il subentro in un’attività già operativa, tramite acquisizione dell’azienda o dell’immobile che la ospita. Residuerebbe in tal modo un bacino sufficiente di aree ed edifici che consente la localizzazione di esercizi di gioco”.

5.4 Deve aggiungersi che il verificatore, sempre in risposta ai quesiti posti, ha, altresì, riscontrato “una cospicua contrazione del segmento di mercato delle sale da gioco nel territorio comunale” (in quanto ben superiore alla soglia del 50%).

Sul punto, il verificatore ha, tuttavia, precisato, in parziale accoglimento delle osservazioni svolte dalla difesa dell’amministrazione che ha sollecitato un’analisi riferita al segmento di mercato (come era intenzione della Sezione), che la rilevata cospicua contrazione “non deriva da una riduzione della domanda (che rimane stabile, essendo sostenuta prevalentemente da giocatori patologici per i quali il gioco tramite VLT e AWP non è sostituibile con altri giochi più prossimi, inclusi quelli online) né dal lato dell’offerta (la bozza di relazione aveva già rilevato fenomeni di concentrazione a monte del mercato determina una riduzione della varietà e quindi sostituibilità dei prodotti offerti)”, ma attiene unicamente all'aspetto geografico, dello spazio astrattamente a disposizione per il settore di mercato (pag. 28 della relazione finale di verificazione). In questo senso si è così precisato che “Nel caso in esame, mentre sul piano del mercato del prodotto non si registrano elementi tali da segnalare una contrazione significativa, sul piano geografico emerge una riduzione rilevante. L’applicazione del distanziometro determina infatti una drastica contrazione delle aree disponibili per l’esercizio delle attività delle sale da gioco, incidendo direttamente sulla dimensione geografica del mercato e sulle dinamiche concorrenziali, pur senza modificare le caratteristiche del prodotto. È dunque in questa prospettiva spaziale che la contrazione è stata stimata e qualificata come «cospicua»” (sempre pag. 28 della relazione finale di verificazione).

5.5 Alla luce dei suddetti accertamenti può, quindi, affermarsi che non sussiste nella vicenda in esame una condizione concreta di fatto che consenta di dubitare, nei termini prospettati da parte appellante, della legittimità costituzionale della normativa provinciale qui applicabile.

Vanno, per il resto, ribadite le considerazioni già svolte da questo Consiglio con riguardo, in generale, alla compatibilità costituzionale della disciplina bolzanina (su tutte Cons. Stato, sez. VI. 29 gennaio 2024, n. 894 che riprende anche Cons. Stato, VI, 11 marzo 2019, n. 1618) secondo cui essa “realizza in modo plausibile il bilanciamento dei valori costituzionali in gioco tramite l’introduzione di criteri distanziali di localizzazione, idonei ad arginare in via preventiva le esternalità negative dell’attività d’impresa del gioco lecito sulla salute pubblica, con ciò concretizzando, nel settore di riferimento, la clausola del […]contrasto con l’utilità sociale di cui all’art. 41, secondo comma, Cost. (nella quale rientrano anche le esigenze di tutela della sanità e della salute pubblica), e superando con ciò la norma limitativa dell’attività d’impresa il vaglio positivo di ragionevolezza, nel rispetto di tale principio generale enucleabile dall’art. 3 della Costituzione. Infatti, premesso che deve ritenersi assodato che lo spostamento delle sale gioco in aree periferiche e la minore capillarità nella distribuzione delle stesse comportino una riduzione significativa del gioco negli apparecchi da intrattenimento in prevalenza nell’ambito della categoria dei giocatori consumatori occasionali/sociali, si osserva che […] l’introduzione del distanziometro, sotto il profilo della tutela della salute, ben può essere ritenuto un intervento idoneo ed efficace per prevenire forme di ludopatia, nella misura in cui il gioco occasionale sia interpretato come lo stadio iniziale di un processo che, ancorché in termini probabilistici, porti linearmente allo sviluppo di una dipendenza”.

6. Per le esposte ragioni:

- i motivi aggiunti proposti il 30 ottobre 2025 sono inammissibili (e, comunque, infondati);

- l’appello è, per il resto, infondato e va respinto.

7. Le spese di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza e vanno, pertanto, nei rapporti con la Provincia Autonoma di Bolzano, integralmente poste a carico di parte appellante.

Sussistono, invece, giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio tra l’interveniente ad adiuvandum IT S.p.A. (la quale si è limitata a sostenere le ragioni dell’appellante e che, dopo il deposito della relazione di verificazione, non ha comunque svolto ulteriori difese) e la Provincia Autonoma di Bolzano.

A carico di parte appellante vanno, altresì, poste, sempre in ragione della soccombenza, le spese di verificazione come di seguito liquidate.

7.1 Si liquida, ai sensi del D.M. 30 maggio 2002, a titolo di compenso per l’attività espletata, in favore del verificatore nominato Prof. Massimiliano Vatiero, a titolo di compenso per l’attività svolta, la somma complessiva di € 9.000,00 (novemila/00) oltre accessori di legge (se dovuti), più spese documentate; somma che va posta, come detto, integralmente a carico di parte appellante.

Dalla suddetta somma vanno scomputati gli importi già versati da parte appellante al verificatore a titolo di anticipo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, integrato da motivi aggiunti proposti in corso di causa, come in epigrafe proposto:

- dichiara inammissibili i motivi aggiunti proposti il 30 ottobre 2025;

- respinge, per il resto, l’appello.

AN TI NC, in proprio e quale amministratore della Il Pido S.r.l., al pagamento, a titolo di spese processuali, in favore della Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del Presidente pro tempore, della somma di € 6.000,00 (seimila/00) oltre gli accessori di legge (se dovuti) nonché delle spese di verificazione così come liquidate.

Spese compensate tra la Provincia Autonoma di Bolzano e IT S.p.A..

Liquida in favore del verificatore nominato Prof. Massimiliano Vatiero, a titolo di compenso per l’attività svolta, la somma complessiva di € 9.000,00 (novemila/00) oltre accessori di legge (se dovuti), più spese documentate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN TI, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

OV LL, Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OV LL	AN TI

IL SEGRETARIO