Pubblicato il 23/01/2025

N. 00508/2025REG.PROV.COLL.

N. 08686/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8686 del 2022, proposto da SE AM, appresentato e difeso dagli avvocati Felice Lentini, Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Salerno e Avellino, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di LA, Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Salerno e Avellino, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 998/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Salerno e Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2024 il Cons. Riccardo Carpino;

Nessuno è comparso per le parti costituite, come da verbale quanto al passaggio in decisione.

FATTO e DIRITTO

1. La questione controversa origina dal diniego (prot. n. 14128 del 10 giugno 2015) del Comune di LA del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, per parziale demolizione e ricostruzione di un fabbricato in località OR, adottato sulla scorta del parere contrario della Sovrintendenza Belle arti e paesaggio di Salerno e Avellino, n. 5299 del 26 maggio 2015.

In particolare, si tratta di un complesso immobiliare, costituito da un fabbricato su tre livelli e adiacente ad un manufatto, ad un unico piano, in Località OR di LA (in Catasto foglio 24, p.11e 307, 308, 1015, 1016, 1017, 1018 e 1742), sito in area paesisticamente vincolata, ai sensi del d.m. 4 luglio 1966, ricompresa nel perimetro del Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano (Zona D); l’intervento edilizio per il quale è stata presentata istanza di permesso di costruire, comportava la demolizione e ricostruzione, con ampliamento, del 35%, ai sensi dell'art. 5 l.r. 19/2009 (c.d. Piano Casa Regionale).

1.1 Il diniego della richiamata Sovrintendenza è stato motivato dal fatto che l’immobile ricade in area vincolata giusto d.m. 4 luglio 1966, poiché "l'intero territorio del Comune stesso, costituisce un complesso di importante valore estetico e tradizionale, in quanto alla diffusa e rigogliosa flora mediterranea, si unisce l'inserimento di un nucleo abitato tipico che ha assunto valore di spontaneità e di qualificazione ambientale; inoltre esso rappresenta un quadro naturale panoramico di incomparabile e rinomata bellezza godibile da ognuno degli innumerevoli punti di belvedere accessibili al pubblico e rappresentati sia dalla zona della marina che dai tratti delle strade che si svolgono nel territorio comunale stesso; la natura collinare del terreno, in declivio verso il mare, e la possibilità di godere del panorama nel suo insieme non rendono possibile l'esclusione del vincolo di parte del territorio".

In considerazione di ciò la Sovrintendenza, in sede di provvedimento impugnato, ha ritenuto che “il progetto prevede la trasformazione con parziale demolizione di un fabbricato risalente ai primi anni del secolo scorso che rappresenta una testimonianza epocale di un "modus costruendi"; lo stesso fabbricato, pur nella sua semplicità, presenta particolare interesse ambientale sia per i caratteri formali e costruttivi, sia perché rappresenta uno dei pochi esempi di edilizia tradizionale ancora ben conservata nella zona, che qualifica con la sua presenza; l'intervento prevede la demolizione parziale del fabbricato e la realizzazione di un nuovo fabbricato nel lotto di pertinenza; tale trasformazione altera in modo irreversibile il fabbricato esistente, ponendosi in un rapporto meno equilibrato con il sito sottoposto a vincolo e, pertanto, se realizzata costituirebbe elemento di disturbo e detrattore della qualità ambientale dell'area; inoltre, ciò che desta maggiore preoccupazione è che la possibile estensione di interventi analoghi su altri fabbricati dello stesso tipo di quello oggetto di trasformazione, potrebbe determinare un'alterazione complessiva del patrimonio edilizio tradizionale insistente sul territorio, che quest'Ufficio non ritiene compatibile con la tutela del paesaggio. Infine, quest'Ufficio, pur considerato il quadro fessurativo evidenziato nelle osservazioni ed accertato in sede di sopralluogo, ritiene che il fabbricato possa essere ristrutturato nell'attuale consistenza prevedendo idonei interventi di consolidamento della struttura muraria.”

2. Avverso i richiamati provvedimenti l’odierno appellante ha proposto ricorso innanzi al Tribunale ammnistrativo regionale della Campania, sezione staccata di Salerno, che lo ha respinto.

Propone ora appello per i seguenti motivi:

I - Error in judicando – violazione di legge (art. 146 in relazione d.m. 4 luglio 1966) omessa pronuncia sui rilievi critici articolati con il I ed il II motivo di ricorso in tema di contrasto tra motivi posti a fondamento del provvedimento di diniego e valori paesistici effettivamente tutelati dal d.m. 4 luglio 1966

II - Error in judicando – violazione di legge (art. 146 in relazione al d.m. 4 luglio 1966) omessa pronuncia sui rilievi critici articolati con il I ed il II motivo di ricorso in tema di contrasto tra motivi posti a fondamento del provvedimento di diniego e valori paesistici effettivamente tutelati dal d.m. 4 luglio 1966

L’appellante inoltre ripropone i seguenti motivi già proposti in primo grado:

I - Violazione di legge (art. 146 d. lgvo 42/2004 in relazione d.m. 4 luglio 1966) - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - di istruttoria - di motivazione - arbitrarietà - sviamento - perplessità) - violazione del giusto procedimento;

II - Violazione di legge (art. 146 d. lgvo 42/2004 in relazione d.m. 4 luglio 1966) - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto - di istruttoria - di motivazione - arbitrarietà – sviamento - perplessità) - violazione del giusto procedimento

III – Violazione di legge (artt. 14 e ss. l. 241/1990 in relazione art. 146 d. lgvo 42/2004) - eccesso di potere (difetto del presupposto - arbitrarietà - perplessità - sviamento) - violazione del giusto procedimento - errore di fatto.

3.1 In particolare, con il primo motivo del ricorso in appello, l’appellante rileva che il fabbricato in questione è esterno all’“antico nucleo abitato ” del Comune di LA e che lo stesso non ha alcuna peculiarità che ne imponga l’immodificabilità, a differenza dei fabbricati che concorrono a definire i “ nuclei abitativi tipici, ” alla cui conservazione mirerebbe il d.m. citato istitutivo del vincolo.

Rileva, inoltre, l’appellante che il giudice di primo grado avrebbe operato una sorta di “eterointegrazione” della motivazione dell’amministrazione nella parte in cui fa riferimento alle caratteristiche dell’edificio.

3.2 Con il secondo motivo di appello, l’appellante rileva che l’intervento proposto preserverebbe le originarie caratteristiche architettoniche del fabbricato e che, in considerazione della collocazione del medesimo all’esterno del “nucleo abitato tipico”, sarebbe inibita all’Amministrazione la possibilità di imporre delle limitazioni in ordine alle categorie di intervento; secondo l’appellante il giudice di primo grado non avrebbe motivato sulla compatibilità dell’intervento proposto con i valori paesistici tutelati.

4. Con i motivi di primo grado, qui riproposti, l’appellante rileva quanto segue:

4.1 Con il primo motivo svolge una serie di osservazioni tecniche circa la non incidenza dell’intervento sui valori ritenuti tutelati ossia su: gli antichi nuclei abitati con particolare valore paesaggistico; la vegetazione tipica della flora mediterranea; il quadro naturale panoramico visibile dalla marina e dai tratti delle strade che si svolgono nel territorio comunale.

Censura inoltre il parere della Sovrintendenza nella parte in cui sindacherebbe, nel merito, la scelta del privato di avvalersi del bonus volumetrico.

4.2 Con il secondo motivo del ricorso in primo grado, l’odierno appellante rileva, quanto alla presenza della flora mediterranea, che si tratterrebbe esclusivamente di rovi.

4.3 Con il terzo motivo rileva che il provvedimento della Sovrintendenza non rappresenterebbe, in modo concreto, attraverso un sufficiente e congruo iter logico motivazionale, elementi effettivi di contrasto paesaggistico.

5. Il ricorso è infondato.

I motivi del presente ricorso in appello sono trattati congiuntamente in considerazione della loro interconnessione.

Al riguardo occorre chiarire preliminarmente la natura del parere della Sovrintendenza e la sua sindacabilità in questa sede.

La giurisprudenza amministrativa ( cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, n. 7432 del 5 settembre 2024) è costante nell’affermare che il giudizio della Sovrintendenza è connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari della storia, dell'arte e dell'architettura, caratterizzati da ampi margini di opinabilità.

Esso deve essere sempre sorretto da un'ampia e circostanziata motivazione, dalla quale sia possibile ricostruire sia le premesse sia l’ iter logico seguito nel percorso valutativo che si conclude con il giudizio finale ( cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 26 ottobre 2020, n. 6511)

Il parere della Soprintendenza ex art. 146 d. lgs. n. 42/2004, poi, nel caso in cui sia negativo, deve esplicitare le effettive ragioni di contrasto tra l'intervento progettato e i valori paesaggistici, tenendo conto delle ragioni indicate dal privato e, perciò, indicare quale tipo di accorgimento tecnico o, se del caso, di modifica progettuale possa far conseguire all'interessato l'autorizzazione paesaggistica ( cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 20 aprile 2020, n. 2515).

5.1 Quanto poi al sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici della amministrazione, questo, secondo giurisprudenza consolidata, deve svolgersi non in base al mero controllo formale ed estrinseco dell' iter logico seguito dall'autorità amministrativa, bensì sulla scorta della verifica diretta dell’attendibilità, sotto il profilo della coerenza e correttezza, quanto al criterio tecnico utilizzato ed al procedimento applicativo. Non si tratta, dunque, di sindacare il merito di scelte opinabili, ma di verificare se queste scelte siano assistite da una credibilità razionale supportata da norme tecniche e/o valide leggi scientifiche, correttamente applicate al caso di specie ( cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 11 dicembre 2020, n. 7097).

In ogni caso in sede di giurisdizione di legittimità, può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell'ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell'Amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile. ( cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 27 maggio 2021, n. 4096).

Va ancora segnalato che quello che rileva è anche se la Sovrintendenza possa negare tout court l’autorizzazione paesaggistica, senza la ricerca di una ipotesi che contemperi lo ius aedificandi con la tutela del paesaggio; al riguardo la cd. “opzione zero” è legittima ma la sua adozione deve essere preceduta dalla ricerca di alternative mediante una collaborazione tra amministrazione e soggetto che fa istanza ex art 146 d.lgs. 42/2004, volta alla ricerca di una soluzione.

5.2 Sulla scorta delle descritte coordinate interpretative e nei limiti del sindacato di coerenza sugli apprezzamenti tecnici, affidato a questo Giudice, si può ritenere che il provvedimento di diniego della Sovrintendenza, ed il conseguente provvedimento dell’amministrazione comunale che lo ha recepito, sono coerenti e correttamente motivati.

In particolare, va rilevato che il vincolo paesistico di cui al d.m. 4 luglio 1966 incide sull’intero territorio e quindi non rilevano i molteplici richiami svolti dall’appellante circa la collocazione dell’immobile al di fuori del centro abitato; con quel vincolo si è inteso tutelare tutto il territorio comunale ritenendo che le esigenze di tutela paesistica possono essere soddisfatte solo in quanto riguardino l’intero territorio e non una parte del medesimo.

Nella formulazione di detto vincolo di cui al richiamato d.m. 4 luglio 1966, si fa infatti riferimento all’ intero territorio del Comune stesso, come di un complesso di importante valore estetico e tradizionale… di un quadro naturale panoramico… sia dalla zona della marina che dai tratti delle strade che si svolgono nel territorio comunale stesso; …la natura collinare del terreno, in declivio verso il mare, e la possibilità di godere del panorama nel suo insieme non rendono possibile l'esclusione del vincolo di parte del territorio".

Ne consegue che, poste queste premesse circa la natura del vincolo, appare coerente il diniego della Sovrintendenza; il giudice di primo grado quindi non ha compiuto alcuna eterointegrazione in quanto ha nella sostanza esplicitato i motivi a fondamento del diniego.

Peraltro, nel caso in questione le censure avanzate riguardano aspetti relativi alla discrezionalità tecnica, ed il percorso logico svolto dall’amministrazione appare coerente e motivato ponendo in primo pano la tutela del paesaggio e dell’edilizia tipica ivi realizzata dell’intero territorio e non solo nel centro abitato.

Il parere della Sovrintendenza e la decisione del giudice di primo grado inoltre fanno riferimento ad un elemento di “disturbo del paesaggio” conseguente alla nuova realizzazione; e pertanto, difformemente da quanto rileva l’appellante, il contrasto con il paesaggio è un elemento della decisione qui appellata.

In ogni caso va valorizzato che l’amministrazione nello specifico non si è limitata ad esprimere un parere negativo avendo prospettato - in coerenza con il principio di collaborazione con il privato appellante di cui si è sopra detto in relazione alla cd. “opzione zero” - anche una soluzione alternativa; soluzione che l’appellante non ha ritenuto di perseguire ma che è indice comunque della idonea volontà dell’amministrazione di trovare un contemperamento tra lo ius aedificandi e la tutela del paesaggio.

6. In considerazione di quanto sin qui esposto il ricorso è da respingere.

7. Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi o eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

8. Attesa la complessità della questione sussistono idonei motivi per una compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Riccardo Carpino, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Riccardo Carpino	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO