Pubblicato il 13/05/2025

N. 04074/2025REG.PROV.COLL.

N. 02811/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2811 del 2022, proposto da
Progetto Ambiente S.r.l. Società Socio Unico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele De Bonis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Matera, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vito Agresti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Colobraro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Montagna, Rocco Palazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
NE Basilicata, Lista Appalti S.r.l., Edilcommercio Rappresentanze di UC RO & C. S.n.c., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, sez. I, 5 gennaio 2022 n. 3, resa tra le parti, che ha respinto il ricorso n. 384/2017 R.G. proposto per l’annullamento:

della determinazione 28 aprile 2017 n. 627 e prot. 1398, notificata a mezzo raccomandata nei giorni 10 maggio- 11 maggio 2017, con cui il Dirigente dell’Area III- Tutela e valorizzazione ambiente della Provincia di Matera ha revocato l’autorizzazione unica rilasciata con decreto dirigenziale 7 novembre 2013 n.2664 alla Progetto Europa Energy S.p.a. e volturata con decreto dirigenziale 7 giugno 2016 n.973 alla Progetto Ambiente S.r.l. per l’esercizio dell’impianto di recupero di rifiuti speciali non pericolosi sito in Comune di Colobraro, contrada Isca Finata e degli atti presupposti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Matera e di Comune di Colobraro;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 7 maggio 2025 il Cons. Maria Grazia Vivarelli e uditi per le parti gli avvocati Michele De Bonis, Vito Agresti e Rocco Palazzo in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams".;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La vicenda in esame ha origine con l'assegnazione, da parte del Comune di Colobraro, alle società Lista Appalti S.r.l. ed Edilcommercio, di lotti edificabili ad uso industriale siti in un’area ubicata nella contrada Isca Finata della zona p.i.p. del territorio del Comune di Colobraro.

In data 28/10/2010, Lista Appalti S.r.l. stipulava un contratto di locazione con la società Progetto Europa Energy S.p.A. avente ad oggetto l’area in questione. Analogamente Edilcommercio ha stipulava un contratto di locazione con la medesima società.

Nel 2014, i locatori autorizzavano Progetto Europa Energy S.p.A. a eseguire i lavori per la realizzazione di un impianto di recupero di rifiuti urbani e speciali non pericolosi.

In forza dei predetti contratti di locazione, che costituivano titolo di disponibilità dell'area, la società Progetto Europa Energy S.p.A., otteneva: a) dalla Provincia di Matera l’autorizzazione unica in data 7 novembre 2011, rilasciata ai sensi dell’art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, a realizzare e a gestire un impianto di recupero di rifiuti speciali non pericolosi; b) dal Comune di Colobraro, il permesso di costruire n. 12 del 2014, per l’esecuzione dei «lavori di riconversione di un opificio industriale volti alla realizzazione di un impianto di recupero di rifiuti urbani e speciali non pericolosi finalizzato alla produzione di combustibili solidi secondari».

Il 21 dicembre 2014 la P.E.E. s.p.a. cedeva alla Progetto Ambiente, odierna ricorrente, il ramo di azienda ricomprendente l’attività relativa all'impianto autorizzato.

La Progetto Ambiente ha successivamente conseguito: a) in data 7 giugno 2016, la voltura dell’autorizzazione unica nella quale al punto 7 veniva riportato testualmente "di stabilire che qualora dovesse venir meno la disponibilità dell'area (cessazione contratti di locazione), comporterà la revoca della presente autorizzazione"; b) il 31 agosto 2018 la voltura del permesso di costruire n. 12/2014 nel quale egualmente veniva evidenziato, al punto 3, "di stabilire che qualora dovesse venir meno la disponibilità dell'area (cessazione contratti di locazione, per i quali attualmente vi è un contenzioso in atto), comporterà la revoca del permesso a costruire n. 12/2014 e la presente voltura”.

Ciò che rileva nella presente vicenda è che le società locatarie (prima Progetto Europa Energy S.p.A. e poi Progetto Ambiente S.r.l.) non hanno mai pagato i canoni di locazione pattuiti e che, quando i proprietari degli immobili hanno avviato le procedure di sfratto per morosità, le locatarie hanno eccepito la nullità dei contratti di locazione per omessa registrazione, ottenendo effettivamente la declaratoria di nullità di tali contratti. Il Tribunale di Matera, con sentenze n. 956/2016 e n. 957/2016 del 16/09/2016, passate in giudicato, ha dichiarato la nullità dei contratti di locazione stipulati rispettivamente tra Edilcommercio e Progetto Europa Energy S.p.A. e tra Lista Appalti S.r.l. e Progetto Europa Energy S.p.A.

All’esito di contenziosi civili intrapresi dalla Edilcommercio Rappresentanze di UC RO & C s.n.c. e dalla Lista appalti s.r.l., e dopo la pubblicazione delle sentenze del Tribunale civile di Matera nn. 956 e 957 del 2016 – passate in giudicato:

1. con nota prot. 5221 del 27/03/2017 la Provincia di Matera procedeva alla comunicazione dell'avvio del procedimento di revoca dell’autorizzazione, essendo venuta meno la disponibilità dell'area di ubicazione dell'impianto e, ricorrendo i presupposti previsti al punto 7, della richiamata voltura adottata con D.D. n. 973 del 07/06/2016; la società non presentava memoria difensiva e la Provincia il 28 aprile 2017 adottava il provvedimento di revoca dell’Autorizzazione Unica rilasciato con D.D. n. 2664 del 07/11/2013 e successiva voltura con D.D. n. 973 del 07/06/2016;

2. veniva adottato anche il provvedimento di decadenza dal permesso di costruire n. 12/2014 e la relativa voltura del 31 agosto 2018 da parte del Comune di Colobraro con la determinazione n. 72 del 27 aprile 2017 (prot. n.1997), pubblicata in data 28 aprile 2017, impugnata con altro ricorso.

Successivamente, i proprietari degli immobili hanno ottenuto provvedimenti di sequestro giudiziario degli stessi (provvedimenti del Tribunale di Matera del 02/08/2017 e del 04/08/2017). Dalla relativa esecuzione è quindi derivata la perdita della disponibilità materiale e giuridica delle aree in questione da parte della Progetto Ambiente S.r.l.

Con la sentenza n. 3/2022 il TAR Basilicata – Potenza ha respinto il ricorso, con condanna del ricorrente alle spese di lite, liquidate in E. 3.000,00.

La società ha interposto appello chiedendo la riforma della sentenza con annullamento della disposta revoca dell’autorizzazione unica, con vittoria di spese.

Si è costituita la Provincia di Matera depositando memoria con cui chiede la conferma della sentenza di primo grado, con vittoria di spese.

Si è costituito anche il Comune di Colobraro, depositando memoria con cui chiede il rigetto dell’appello, con vittoria di spese di lite.

L’appellante depositava memoria di replica alle eccezioni avversarie.

All’udienza del 7 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione

DIRITTO

1. Con il primo motivo, l’appellante deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della legge n.241/90 – omessa evasione della richiesta di accesso agli atti finalizzata a poter meglio comprendere quanto occorso onde così poter eventualmente fornire ulteriore documentazione e/o supporto tecnico necessario, utile e rilevante per la definizione dei procedimenti pendenti – omessa motivazione del mancato accoglimento di osservazioni e richieste formulate.

La parte contesta la sentenza di primo grado laddove ritiene che l’Amministrazione abbia correttamente instaurato il contraddittorio procedimentale.

1.2. La censura è infondata.

Il Tar ha correttamente ritenuto che il motivo non meritasse accoglimento in quanto - con nota n. 5221 del 27.03.2017 - risulta essere stata data dettagliata comunicazione di avvio del procedimento volto all’adozione di tale provvedimento caducatorio, ai sensi dell’art. 7 della stessa legge n. 241 del 1990, sicché il contraddittorio procedimentale risultava correttamente instaurato; peraltro, la Progetto Ambiente non si è neppure avvalsa di tale facoltà partecipativa, in quanto la nota del 7 aprile 2017, citata nel ricorso e nell’atto di appello, è in realtà una diffida all’annullamento del provvedimento e all’esercizio del potere di acquisizione sanante di cui all’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2021. Deve poi osservarsi che nessun’altra garanzia partecipativa deve essere osservata nei procedimenti d’iniziativa pubblica (e non su istanza di parte), di secondo grado (autotutela) e vincolati.

In ogni caso, si rileva che, quand’anche il contraddittorio non si fosse svolto correttamente, nemmeno nei motivi di gravame l’appellante è riuscito a dimostrare che il contenuto del provvedimento avrebbe potuto essere diverso e, pertanto, ai sensi dell’art. 21-octies L. 241/1990 il provvedimento non è comunque annullabile.

In tal senso milita la giurisprudenza amministrativa consolidata (Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 17/12/2024, n. 10160 “ Ai sensi dell'art. 21-octies della L. n. 241 del 1990, il provvedimento non è annullabile per sola violazione delle regole procedurali quando l'amministrazione dimostri che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, qualora il procedimento fosse stato correttamente avviato e partecipato all'interessato ”).

Lamenta ancora la società ricorrente che non sarebbe stata evasa un’istanza di accesso del 17.10.2016 e da ciò le sarebbe derivata una limitazione del diritto di partecipazione procedimentale. Tuttavia risulta che l’istanza di accesso non era indirizzata alla Provincia di Matera, ma al Comune di Colobraro. In ogni caso, la decisione della Provincia di Matera in merito alla revoca non assume carattere discrezionale, ma vincolato essendo la conseguenza di quanto previsto al punto 7 della voltura dell’autorizzazione unica, ossia la condizione risolutiva secondo la quale era stabilito che " qualora dovesse venir meno la disponibilità dell'area (cessazione contratti di locazione), comporterà la revoca della presente autorizzazione ".

Quanto alla dedotta violazione dell’art. 208, comma 13, del TUA nella parte in cui prevede una graduazione di sanzioni (diffida, sospensione, revoca) in relazione alla gravità dell’infrazione, la norma non è applicabile alla presente fattispecie in quanto non rilevano ipotesi di inosservanza delle prescrizioni dell’autorizzazione, bensì si è avverata la condizione risolutiva originariamente prevista.

2. Col secondo ed il quarto (sostanzialmente reiterativo del secondo) motivo, l’appellante lamenta l’assoluta carenza e inesistenza di motivazione in ordine al provvedimento di revoca adottato, in quanto il medesimo non troverebbe alcuna ragione e motivazione in sopravvenuti motivi di interesse pubblico, in mutamenti della situazione di fatto o in una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, in difformità da quanto prescritto dall’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990.

2.1. La doglianza va disattesa in quanto trattasi di un provvedimento vincolato per quanto si è detto sopra, ai sensi della condizione risolutiva, accettata dalla parte, di cui al punto n. 7 della voltura dell’autorizzazione medesima.

Si duole, poi, che il giudice di prime cure non ha valutato che la società ricorrente, mediante accordo con il controinteressato TA AL RL ha acquisito la proprietà delle aree per cui è causa (atto regolarmente registrato a Potenza in data 5.8.2020 al n. 2752 serie IT e trascritto a Matera il 7.8.2020 ai nn. 5935/4495). La suddetta circostanza varrebbe oggi a rilevare la cessata materia del contendere.

La censura è infondata in quanto, da un lato, trattasi di fatti sopravvenuti irrilevanti al fine della valutazione della legittimità originaria dei provvedimenti impugnati e d’altra parte non idonei a far derivare la cessata materia del contendere, perché non satisfattivi dell’interesse del ricorrente a fronte di poteri amministrativi non esercitati e non sindacabili pertanto dal giudice amministrativo.

Senza poi considerare, da un lato che i proprietari degli immobili hanno ottenuto provvedimenti di sequestro giudiziario degli stessi (provvedimenti del Tribunale di Matera del 02/08/2017 e del 04/08/2017) e i sequestri sono stati eseguiti. Pertanto, come in precedenza esposto, Progetto Ambiente S.r.l. non ha più né la disponibilità materiale né quella giuridica delle aree in questione; dall’altro che trattasi di un contratto preliminare di vendita della proprietà superficiaria stipulato il 30 luglio 2020 e ad oggi scaduto, peraltro sottoposto a condizione risolutiva (artt. 3 e 8 del contratto).

3. Con il terzo motivo di appello l’appellante deduce l’omesso espletamento della conferenza di servizi, difetto di istruttoria e di motivazione.

Secondo l’appellante «la Provincia di Potenza non poteva autonomamente intervenire in autotutela rispetto al deliberato della Conferenza in quanto, sulla scorta del principio del contrarius actus, solo la Conferenza stessa avrebbe potuto annullare il titolo già rilasciato”, a mente dell’art. 208 del D.Lgs. 152/2006 che prevede che l'autorizzazione unica sia rilasciata all'esito di una conferenza di servizi.

3.1. La censura non è accoglibile, condividendo il Collegio quanto affermato dal Tar che ha puntualmente rilevato che non viene in considerazione, in sede caducatoria, “il contemperamento di interessi pubblici cui è finalizzato il cennato istituto, né particolari esigenze di semplificazione e coordinamento dell’agire pubblico. In altri termini, l’apprezzamento di entrambe le ragioni che hanno determinato il venir meno del titolo è rimesso al solo Ente provinciale, il quale è anche l’unico soggetto deputato al rilascio dell’autorizzazione.”.

Si aggiunga che la conferenza di servizi qui in esame – come riconosciuto da ultimo T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, Sent., (data ud. 23/05/2023) 15/09/2023, n. 5117) - non può connotarsi in senso decisorio, avuto riguardo alla costante giurisprudenza per cui " Nel procedimento di rilascio delle autorizzazioni disciplinato dall'art. 208, D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, l'unico soggetto competente a provvedere è la NE (o ente delegato) , il cui provvedimento finale di approvazione ed autorizzazione assorbe e sostituisce ogni altra specifica manifestazione di volontà decisoria di altri soggetti istituzionali competenti in via ordinaria, il cui ruolo viene fisiologicamente ridotto a quello di meri interlocutori procedimentali. La Conferenza di Servizi che precede la decisione finale ha natura istruttoria; pertanto, il provvedimento autorizzatorio deve imputarsi alla P.A. che lo adotta; la Conferenza di Servizi rappresenta, infatti, uno strumento di mera emersione e comparazione di tutti gli interessi coinvolti " (T.A.R. Lazio - Roma, sez. I , 28/08/2017, n. 9440; in senso analogo, T.A.R. Campania - Salerno, sez. II , 21/08/2017, n. 1302, secondo cui " Nel nuovo procedimento di rilascio delle autorizzazioni per la realizzazione e la gestione di nuovi impianti di smaltimento e recupero di rifiuti disciplinato dall'art. 208 del D.Lgs. n. 152 del 2006 caratteristica del modello procedimentale è la natura istruttoria della conferenza di servizi che precede la decisione finale sulla realizzabilità dell'impianto - affidata, come tale, all'esclusiva competenza dell'autorità regionale, non vincolata, ove adeguatamente motivata, ai pareri negativi espressi dai rappresentanti degli enti locali partecipanti: onde l'unico provvedimento finale di approvazione ed autorizzazione assorbe e sostituisce ogni altra specifica manifestazione di volontà decisoria di altri soggetti istituzionali competenti in via ordinaria, il cui ruolo viene fisiologicamente ridotto a quello di meri interlocutori procedimentali "; T.A.R. Sicilia - Palermo , sez. I, 27/01/2012, n. 200, secondo cui " La Conferenza di servizi che precede la decisione finale ha natura istruttoria; pertanto, il provvedimento deve imputarsi alla p.a. che lo adotta e la legittimazione passiva a resistere all'impugnazione dell'autorizzazione spetta unicamente all'amministrazione che ha emesso l'atto finale, non avendo le altre che hanno partecipato alla conferenza di servizi svolto un ruolo esoprocedimentale ").

La Conferenza di Servizi in oggetto, pertanto, costituisce un segmento istruttorio e non ha natura decisoria, rappresentando un momento di mera emersione e comparazione di tutti gli interessi coinvolti.

In ogni caso, vista la natura vincolata dell’atto, sarebbe stato ultroneo riconvocare la conferenza di servizi, vieppiù alla luce del verificarsi della espressa condizione risolutiva apposta.

Ritiene poi l’appellante che il Comune non avrebbe potuto annullare il titolo edilizio in modo autonomo, ma avrebbe dovuto partecipare ad una nuova conferenza di servizi decisoria e solo in quella sede propugnare l’annullamento del titolo.

Tuttavia, risulta, dalla lettura dell’atto impugnato, che il permesso di costruire (n. 12) fu rilasciato dal Comune in data 3 novembre 2014 e, quindi, dopo l’emanazione dell’autorizzazione unica da parte della Provincia di Matera, avvenuta in data 7 novembre 2011 e, quindi, al di fuori della conferenza istruttoria.

Non è questa la sede per sindacare sulla legittimità dell’operato delle amministrazioni in sede di rilascio dell’autorizzazione unica e di rispetto dell’art. 208 cit., dovendosi solo osservare che, essendo stato il titolo edilizio rilasciato in epoca successiva, il medesimo non è entrato nell’autorizzazione unica la cui conferenza istruttoria non lo ha riguardato, al pari della voltura, avvenuta il 31 agosto 2018. Non è quindi accoglibile la censura della necessità del contrarius actus.

4. Con il quinto motivo si deduce violazione del giusto procedimento di legge, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà e sviamento; omessa valutazione della destinazione pubblicistica, della dichiarazione di pubblica utilità nonché della dichiarata valutazione dell’opera come necessaria, indispensabile, fondamentale, urgente ed indifferibile. omessa valutazione dell’esistenza dell’istanza ex art. 42 - bis del d.p.r. n. 327/2001.

L'amministrazione avrebbe omesso di considerare che l'opera era stata dichiarata di pubblica utilità, necessaria, indispensabile, fondamentale, urgente ed indifferibile. Come previsto dall'art. 42-bis del DPR 327/2001, in caso di utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico, l'amministrazione doveva valutare gli interessi in conflitto e disporne l'acquisizione al patrimonio indisponibile.

4.1. La censura, oltrechè confusa, è totalmente inconferente in quanto la norma invocata non è applicabile alla presente fattispecie.

Intanto il bene qui è utilizzato da privati e non da una pubblica amministrazione e non è stato modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità.

Oltretutto, l’amministrazione ha facoltà e non obbligo di disporre che il bene sia acquisito, ciò che non è avvenuto.

Si osservi, poi, che la medesima censura è stata dedotta dall’appellante in altro analogo ricorso contro il silenzio dell’amministrazione sulla richiesta applicazione dell’art. 42 bis DPR 327/2001 che è stato rigettato con diffuse argomentazioni dal Consiglio di Stato con sentenza n. 753/2020, quindi definitiva.

Non da ultimo, preme richiamare quanto affermato da Cons. Stato, Sez. IV, 15/09/2023, n. 8357, che ha ben evidenziato che l'art. 208 del D.Lgs. n. 152 del 2006 attribuisce all'autorizzazione a realizzare un impianto di recupero rifiuti il valore di dichiarazione di pubblica utilità "ove occorra", e cioè se e in quanto per realizzarlo siano stati debitamente previsti espropri. Esclusi pacificamente nella presente fattispecie.

5. Con il sesto motivo deduce difetto di competenza della provincia di Matera a dare avvio ed emettere provvedimento di annullamento impugnato in relazione ad un’opera dichiarata d’interesse regionale e nazionale.

Secondo l’appellante la Provincia non aveva competenza a revocare l'autorizzazione, trattandosi di opera dichiarata di interesse regionale e nazionale. Come confermato dalla giurisprudenza (si veda TAR Napoli n. 4228/2017), l'autorizzazione unica regionale determinerebbe una concentrazione delle competenze amministrative in capo alla NE, che è l'unico soggetto legittimato ad adottare provvedimenti sanzionatori secondo la progressione logica prevista dall'art. 208 del D.Lgs. 152/2006 (diffida, sospensione, revoca).

Il TAR avrebbe erroneamente dichiarato inammissibile questo motivo ritenendolo formulato in termini dubitativi, mentre in realtà secondo l’appellante sarebbero state ampiamente dedotte ed illustrate le competenze amministrative in capo alla NE.

5.1. Anche quest’ultima censura è totalmente infondata sia in quanto generica, sia in quanto non individua la disciplina che si assume violata e che dovrebbe prevedere la competenza regionale.

Per contro, la stessa autorizzazione unica D.D. n. 2664 del 07 novembre 201 è stata adottata dalla Provincia di Matera – come in essa indicato - con riguardo all’allora vigente L.R. 6/2001 (art.5) che rinvia all’art. 55 L.R. n. 7/1999 che rinvia all’art. 20 D.Lgs 22/1997 e che radicano la competenza in capo alla Provincia; solo successivamente, con la L.R. n. 35/2018, tale competenza è stata trasferita alla NE Basilicata. Anche la voltura a favore dell’appellante è stata adottata dalla Provincia di Matera in epoca precedente alle modifiche normative.

Pertanto la censura è infondata.

6. Conclusivamente l’appello deve essere respinto in quanto infondato. Le spese di lite, liquidate in dispositivo, sono poste a carico dell’appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la gravata sentenza.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese a favore della Provincia di Matera e del Comune di Colobraro liquidate complessivamente in E. 3.000,00 ciascuno oltre accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Grazia Vivarelli	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO