Pubblicato il 29/12/2025

N. 01037/2025REG.PROV.COLL.

N. 01172/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1172 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Sciangula, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Siracusa, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, avente a oggetto il diniego di sanatoria e l’ordinanza di demolizione, emessi entrambi in data 1 luglio 2003, riguardanti l’immobile sito in contrada -OMISSIS-, iscritto in catasto al foglio -OMISSIS-.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il Cons. LA ON e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- ha proposto appello, con atto affidato a tre motivi, avverso la sentenza del T.A.R. che ha rigettato il ricorso avente ad oggetto il diniego di sanatoria e l’ordinanza di demolizione, emessi entrambi in data 1 luglio 2003, riguardanti l’immobile sito in contrada -OMISSIS-, iscritto in catasto al foglio -OMISSIS-, perchè insisteva nella fascia di inedificabilità prevista dall’art. 15 della legge regionale siciliana n. 78 del 1976 (meno di 150 metri dalla battigia).

2. Il T.A.R., nello specifico, ha ritenuto che la formazione del silenzio assenso era esclusa in assenza dei requisiti sostanziali per l’accoglimento della domanda di condono perché sussisteva un vincolo di inedificabilità e i provvedimenti che sanzionavano l'attività edilizia abusiva - ivi compresi i dinieghi di sanatoria o di condono – erano atti vincolati che non richiedevano una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né ancora alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva; non poteva, infine, rilevare, la presenza in zona di altri edifici, realizzati in data anteriore all’entrata in vigore dell’art. 15 della legge regionale n. 78 del 1976.

3. Il Comune di Siracusa, regolarmente evocato in giudizio, non si è costituito.

4. -OMISSIS- ha depositato memoria.

5. Alla pubblica udienza del 17 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo deduce “ Erroneità della sentenza gravata per il mancato accoglimento del primo motivo di ricorso introduttivo - Violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 35 della legge 47/85, come recepito e vigente in Sicilia dalla Legge Regionale 37/85 – Violazione dei principi in tema di silenzio-assenso 5 e autotutela – Eccesso di potere per difetto assoluto d’istruttoria, presupposti e motivazione ”. La motivazione resa dal Giudice di primo grado era errata perché, nella specie, al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria si era nella convinzione che fossero presenti tutti i requisiti previsti dalla norma per il rilascio del titolo, tanto che si era provveduto a pagare l’intera oblazione e lo stesso decorso del termine di ventiquattro mesi senza che il Comune si fosse attivato ad emanare un provvedimento di diniego, aveva avvalorato la convinzione del ricorrente sulla sicura condonabilità dell’immobile. L’Amministrazione comunale, pertanto, trascorsi i ventiquattro mesi non aveva più alcun potere di respingere la domanda di sanatoria, potendosi al più rimuovere in autotutela il provvedimento di condono tacito, previo accertamento - espresso e motivato - sulla sussistenza di tutti i presupposti per la legittima adozione d’un provvedimento di secondo grado, anche ai sensi degli articoli 21 octies e nonies della legge n. 241 del 1990.

2. Il secondo motivo deduce “ Erroneità della sentenza gravata per il mancato accoglimento del secondo motivo di ricorso- Violazione dell’articolo 3 della legge 241/90, come recepito dall’articolo 3 della Legge Regionale numero 10/91 - Eccesso di potere per carenza di motivazione, illogicità, contraddittorietà, difetto di presupposti –Violazione dei principi in materia di affidamento in buona fede -Violazione del principio di buon andamento e imparzialità ”. La sentenza gravata era erronea in quanto, richiamando l’orientamento giurisprudenziale in merito al rapporto tra principio di affidamento e ordinanza di demolizione, non aveva tenuto in considerazione le peculiarità della presente vicenda, ovvero che il Comune di Siracusa, durante gli oltre vent’anni che erano trascorsi dalla domanda di concessione edilizia in sanatoria, non aveva mai rilevato alcun motivo ostativo all’accoglimento della medesima istanza e che nell’agosto 2007 era stato approvato il nuovo piano regolatore che aveva inserito l’area su cui insisteva l’immobile di proprietà del ricorrente nella zona R1c- “Aree di riordino urbanistico di tipo c”. Il comportamento complessivamente tenuto dall’Amministrazione, quindi, aveva aggravato l’obbligo di fornire una motivazione specifica idonea a supportare il rigetto dell’istanza di condono e l’ordine di demolizione.

3. Il terzo motivo deduce “ Erroneità della sentenza gravata per il mancato accoglimento del terzo motivo di ricorso- Violazione e falsa applicazione dell’articolo 15 delle legge regionale 12 giugno 1976 numero 78- Violazione e falsa applicazione dell’articolo 42 della Costituzione- Eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento- Violazione del principio di buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione ”. La sentenza impugnata era erronea perché l’applicazione dell’orientamento del C.G.A. richiamato dal giudice di primo grado (C.G.A.R.S., sez. giur., n. 197 del 17 maggio 2018 e C.G.A.R.S., sez. giur., 13 novembre 2019, n. 957) comportava conseguenze sfavorevoli per la gran parte delle costruzioni oramai esistenti da oltre un quarantennio in tutte le coste siciliane il cui sacrificio tuttavia non sarebbe stato sufficiente alla tutela della fruizione del mare e delle coste oramai definitivamente deturpate ancor prima dell’entrata in vigore della norma di tutela stessa.

4. Il primo e il secondo motivo, che vanno trattati unitariamente perché strettamente connessi, sono infondati.

4.1 Va richiamato, in proposito, il granitico orientamento giurisprudenziale secondo cui il silenzio-assenso sull’istanza di condono edilizio inerente ad opere abusive realizzate in area sottoposta a vincolo non si perfeziona per il solo fatto dell’inutile decorso del termine perentorio a far data dalla presentazione della domanda di sanatoria, essendo necessario che sussistano tutti i presupposti sostanziali, soggettivi e oggettivi, ai quali è subordinato il rilascio del condono (Cons. Stato, sez. VI, 21 agosto 2023, n.7849). In ogni caso, nel caso di abusi in area vincolata, il condono non può intendersi rilasciato con il decorso il termine di ventiquattro mesi, previsto dall’art. 35, comma 12, della legge n. 47 del 1985, perché il termine per la formazione del silenzio-assenso decorre solamente dall’emanazione del parere favorevole, secondo quanto previsto dall’art. 32 della legge n. 47 del 1985 (Cons. Stato, sez. VI, 4 aprile 2023, n. 3528).

4.2 Più in particolare, come è stato già affermato, non può formarsi alcun silenzio-assenso su una domanda di condono edilizio che si riferisca ad opere realizzate in violazione delle norme sulla inedificabilità assoluta (come quelle oggetto della vicenda in esame), atteso che l’art. 26, comma 16, della medesima legge regionale esclude espressamente la formazione del silenzio-assenso nei casi di insanabilità di cui al decimo comma dell'art. 23, tra i quali rientrano appunto le opere realizzate in violazione del vincolo di inedificabilità costiera. La norma regionale, in particolare, stabilisce che “negli altri casi previsti dall’art. 23 della presente legge, con esclusione comunque dei casi di insanabilità di cui al decimo comma dello stesso articolo, il termine perentorio di 24 mesi decorre dalla data di rilascio del parere, nulla-osta o comunque delle competenti autorità”, escludendo in radice la possibilità di formazione del silenzio-assenso per le opere ricadenti nella fascia di inedificabilità assoluta (cfr. C.G.A.R.S., sez. giur., 14 luglio 2025, n. 582).

4.3 Corretta è, dunque, la sentenza impugnata, atteso che, in difetto dei presupposti di legge per la sanabilità dell’opera, non può assumere alcun rilievo l’asserito affidamento dell’istante nel lungo lasso di tempo trascorso e nell’intervenuta formazione del silenzio assenso, poiché la sanatoria edilizia straordinaria disciplinata dalle leggi sul condono costituisce un beneficio che può essere concesso solo in presenza di determinati requisiti. Alla luce dei principi richiamati, va, dunque, disattesa la prospettazione difensiva che assume la sussistenza di un obbligo di motivazione dal comportamento tenuto dal Comune di Siracusa che aveva inserito l’area su cui insisteva l’immobile di proprietà del ricorrente, nel P.R.G. approvato nel 2007, nella zona R1c- “Aree di riordino urbanistico di tipo c”. Il diniego è, quindi, sufficientemente motivato con l’indicazione dell’assenza dei requisiti richiesti, senza che sia necessario che l’Amministrazione indichi le ragioni di interesse pubblico idonee a supportare il diniego di sanatoria e a prevalere sull’affidamento del privato.

4.4 Soccorre, nello stesso senso, la nota sentenza dell’Adunanza plenaria 17 ottobre 2017 n. 9, che ha precisato, così come il Giudice di primo grado, che nel procedimento di repressione degli abusi edilizi vengono in rilievo atti vincolati che non richiedono una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né, ancora, alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale in ordine all’intervento repressivo, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile del privato alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare. Inoltre, secondo la giurisprudenza amministrativa, anche recente, “l’idea stessa di connettere al decorso del tempo e all’inerzia dell’amministrazione la sostanziale perdita del potere di contrastare l’abusivismo edilizio, ovvero di legittimare in qualche misura l’edificazione avvenuta senza titolo, non emergendo oltretutto alcuna possibile giustificazione normativa a una siffatta – e inammissibile – forma di sanatoria automatica; - se pertanto il decorso del tempo non può incidere sull’ineludibile doverosità degli atti volti a perseguire l’illecito attraverso l’adozione della relativa sanzione, deve conseguentemente essere escluso che l’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo debba essere motivata sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata. In tal caso, è del tutto congruo che l’ordine di demolizione sia adeguatamente motivato mercé il richiamo al comprovato carattere abusivo dell’intervento, senza che si impongano sul punto ulteriori oneri motivazionali, applicabili nel diverso ambito dell’autotutela decisoria…” (cfr. Cons. di Stato, sez. VII, 21 luglio 2025, n. 6400).

5. Anche il terzo motivo è infondato.

5.1 Sulla premessa (non contestata) che l’edificazione dell’immobile di cui si discute sia stata realizzata in data successiva al 31 dicembre 1976, sovviene la recente sentenza della Corte Costituzionale che, decidendo sulle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 3, della legge della Regione siciliana 30 aprile 1991, n. 15 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71, in materia urbanistica e proroga di vincoli in materia di parchi e riserve naturali), nonché, in via subordinata, dell’art. 32-33, undicesimo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie), come introdotto, limitatamente alla Regione siciliana, dall’art. 23 della legge della Regione siciliana 10 agosto 1985, n. 37 (Nuove norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, riordino urbanistico e sanatoria delle opere abusive), promosse con ordinanze del 13 e 14 maggio 2024, iscritte dal n. 108 al n. 124 del registro ordinanze 2024, e dell’8 luglio 2024, iscritta al n. 162 del registro ordinanze 2024, dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, sezione giurisdizionale, ha dichiarato: 1) inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 3, della legge della Regione siciliana 30 aprile 1991, n. 15, sollevata, in riferimento all’art. 97, secondo comma, della Costituzione, dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, sezione giurisdizionale, con le ordinanze indicate in epigrafe; 2) non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 3, della legge regionale siciliana n. 15 del 1991, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 10, 25, secondo comma, 42, 44, 47 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, sezione giurisdizionale, con le ordinanze indicate in epigrafe; 3) inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 32-33, undicesimo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, come introdotto, limitatamente alla Regione siciliana, dall’art. 23 della legge della Regione siciliana 10 agosto 1985, n. 37, sollevate, in riferimento all’art. 3 Cost., dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, sezione giurisdizionale, con le ordinanze indicate in epigrafe (cfr. Corte Costituzionale, sentenza 23 maggio 2025, n. 72).

5.2 Così ritenendosi assorbita e irrilevante la questione di legittimità costituzionale richiesta, peraltro in modo estremamente generico, dall’appellante, avente ad oggetto proprio le disposizioni dell’articolo 15, lett. a), della legge regionale 78 del 1976.

5.3 I giudici delle leggi, per quel che rileva in questa sede, hanno precisato che:

-) la formulazione della legge regionale siciliana n. 78 del 1976 non era chiara in quanto poteva leggersi nel senso che fosse efficace solo per i comuni, in ragione del suo incipit, ma il testo proseguiva e la disposizione poteva anche leggersi come direttamente e immediatamente operante nei confronti dei privati;

-) la disposizione del 1991 aveva interpretato autenticamente quella del 1976 chiarendo ciò che, rientrando comunque tra le sue possibili varianti di senso, poteva risultare non chiaro nel testo originario dell’art. 15, primo comma, lettera a), ovvero che il divieto di costruire entro i 150 metri dalla battigia valeva anche per i privati fin dal 1976, prevalendo nella scelta del legislatore regionale del 1991 l’intento di sottrarre il bene protetto dal rischio che, sulla base di una diversa interpretazione della norma, l’inerzia delle amministrazioni comunali comportasse una tutela ridotta, irrazionalmente limitata al territorio costiero dei comuni che si fossero attivati, ingenerando in tal modo anche disparità di trattamento fra i consociati;

-) la disposizione regionale censurata non aveva leso alcun affidamento legittimo, che non poteva certo riguardare la edificabilità delle costruzioni di cui si discuteva – realizzate in difetto di titolo abilitativo –, stante la generale impossibilità di riconoscere, di per sé, un legittimo affidamento in capo a chi versava, non incolpevolmente, in una situazione antigiuridica, quale era quella della realizzazione di un’opera edilizia abusiva;

-) la legge regionale del 1985 sul condono non era suscettibile di ingenerare nei privati un affidamento di questa portata e, in tal senso, erano determinanti le leggi regionali sopravvenute a quella del 1976 sino alla disciplina condonistica del 1985 e specificamente la legge 27 dicembre 1978, n. 71 e la successiva legge della Regione siciliana 29 febbraio 1980, n. 7, essendo, dunque, il legislatore regionale già intervenuto, in epoca anteriore all’introduzione della legge regionale siciliana n. 37 del 1985, per determinare i limiti della sanabilità di opere edilizie irregolari, comprese quelle realizzate in agglomerati sorti non solo «senza licenza o concessione o in difformità» da esse, ma anche « senza [...] gli strumenti urbanistici generali o esecutivi », con la conseguenza che l’inammissibilità della sanatoria prevista dall’art. 3, primo comma, lettera e), della legge 9 febbraio 1980, n. 7, colpiva anche le costruzioni realizzate entro i 150 metri dalla battigia nei comuni che, essendo privi di strumenti urbanistici, ovviamente non avevano ancora recepito il vincolo di inedificabilità assoluta;

-) la legge regionale siciliana n. 37 del 1985 aveva ripreso l’identica formulazione usata, al fine di escludere la sanatoria, dalla legge regionale n. 7 del 1980 e, pertanto, poteva ritenersi che l’ambito applicativo del condono disciplinato dalla legge regionale del 1985 incontrasse i medesimi limiti;

-) la stessa giurisprudenza amministrativa, in epoca di poco anteriore all’intervento legislativo del 1991, era giunta a conclusioni analoghe, osservando che le costruzioni in questione erano comunque escluse dal condono, anche se realizzate in comuni che non avevano inserito la prescrizione negli strumenti urbanistici (C.G.A.R.S., sez. giur., 26 marzo 1991, n. 99);

-) in una situazione simile, cui si aggiungeva l’assenza di una consolidata interpretazione giurisprudenziale della disposizione del 1976 diversa da quella successivamente fissata dal legislatore regionale, ai proprietari delle opere abusive non poteva riconoscersi alcun meritevole affidamento nella sanatoria.

5.4 La Corte Costituzionale, poi, passando all’esame delle altre questioni sollevate in via principale, ha affermato che la natura genuinamente interpretativa dell’art. 2, comma 3, della legge regionale siciliana n. 15 del 1991, riconosciuta dalla Corte, comportava la saldatura delle due disposizioni, che così esprimevano fin dall’origine (e, quindi, fin dall’entrata in vigore della legge regionale siciliana n. 78 del 1976) il precetto normativo unitario consistente nel divieto, anche per i privati, di costruire entro i 150 metri dalla battigia e che « La pronuncia di rigetto, infatti, comporta che la sanabilità degli immobili di cui si discute nei giudizi a quibus sia irrimediabilmente esclusa, ex art. 23 della legge reg. siciliana n. 37 del 1985, per violazione del vincolo di inedificabilità assoluta nella fascia di 150 metri dalla battigia, in quanto vincolo immediatamente e direttamente efficace anche nei confronti dei privati sin dall’entrata in vigore dell’art. 15, primo comma, lettera a), della legge reg. siciliana n. 78 del 1976 ».

5.4 Ciò posto, il Giudice di primo grado correttamente ha rigettato il ricorso ritenendo sostanzialmente che il vincolo di inedificabilità di cui all’art. 15, comma 1, lett. a), della legge regionale n. 78 del 1976 fosse assoluto, con la conseguente insanabilità degli immobili realizzati successivamente alla sua apposizione, e che il comportamento del Comune non era idoneo a radicare in capo alla parte interessata alla sanatoria un legittimo affidamento sulla favorevole conclusione del procedimento attivato. A ciò deve aggiungersi che l’accertamento della data di costruzione dell’immobile in questione dopo il 31 dicembre 1976 conduceva l’ipotesi in esame nell’ambito normativo delineato e interpretato dai giudici delle leggi nella sentenza sopra richiamata, con esclusione della sanabilità dell’immobile di cui si discute ex art. 23 della legge regionale siciliana n. 37 del 1985, per violazione del vincolo di inedificabilità assoluta nella fascia di 150 metri dalla battigia, in quanto vincolo immediatamente e direttamente efficace anche nei confronti dei privati sin dall’entrata in vigore dell’art. 15, primo comma, lettera a), della legge regionale siciliana n. 78 del 1976.

6. Conclusivamente, l’appello va respinto.

Nessuna statuizione va assunta sulle spese processuali, non avendo il Comune intimato svolto difese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello n. 1172/2023 R.G., lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO GN, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

LA ON, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA ON	TO GN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.