Pubblicato il 13/02/2026

N. 00082/2026REG.PROV.COLL.

N. 00151/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 151 del 2024, proposto da
Fallimento “Ceramiche del Tirreno S.r.l. in Liquidazione”, in persona del Curatore pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Marchese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Consorzio ASI di Messina in Liquidazione Coatta Amministrativa, non costituito in giudizio;
Regione Siciliana Assessorato Regionale alle Attività Produttive, Regione Siciliana Assessorato Regionale dell’Economia, Regione Siciliana Presidenza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, 182;

nei confronti

IRSAP – Istituto Regionale per Lo Sviluppo delle Attività Produttive, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, Sezione Seconda, n. 3215/2023, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato Regionale alle Attività Produttive, dell’Assessorato Regionale dell’Economia e della Presidenza della Regione Siciliana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 il Cons. RI NT PA OL e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con la sentenza n. 883/2011, depositata il 13.4.2011, il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, pronunciandosi in parziale accoglimento del ricorso n.r.g. 2118/2008 proposto dalla società Caleca S.p.A. (poi Ceramiche del Tirreno s.r.l.), aveva riconosciuto l’illegittimità della procedura ablativa avviata dal Consorzio ASI di Messina, con la nota consortile n. 158 dell’11.2.2004, e, di conseguenza, aveva: a) annullato il D.A. n. 466 del 27.5.2003 con cui era stato finanziato il progetto dei lavori di urbanizzazione dell’agglomerato industriale di Patti e dichiarata la pubblica utilità dell’opera; b) annullato il decreto di occupazione temporanea e d’urgenza n. 214 dell’11.2.2004 ed il decreto di espropriazione n. 664 del 25.5.2009; c) accolto la domanda di risarcimento danni per occupazione illegittima, riconoscendo, tuttavia, la propria giurisdizione, e quindi limitando la propria pronuncia, soltanto con riguardo all’area individuata dalle particelle ricadenti nella dichiarazione di pubblica utilità della superficie di mq. 647, per resto declinando, invece, la giurisdizione in favore del giudice ordinario per la maggiore superficie di mq. 6.206,00, individuata da particelle non ricadenti tra quelle indicate nel progetto dichiarato di pubblica utilità. Più precisamente, il T.A.R. aveva ritenuto fondata la domanda risarcitoria “ sia con riferimento ai danni originati dal mancato godimento dei beni in conseguenza della loro illegittima occupazione, sia con riferimento al risarcimento conseguente al trasferimento della proprietà dei beni ” con le seguenti precisazioni:

“ (…) ferma restando la necessità che le parti arrivino ad un accordo che determini il trasferimento della proprietà delle aree (Cons. Stato, sent. 676/2011, citata), in ordine al quantum del danno risarcibile questo Collegio ritiene di dover provvedere mediante il ricorso allo strumento di cui all’art. 34, comma 4, c.p.a. ”. Con siffatta pronuncia il T.A.R. condannava, dunque, il Consorzio ASI a formulare un’offerta risarcitoria e ad addivenire a un accordo con la società ricorrente, con la precisazione che, in mancanza, ai sensi dell’art. 34, comma 4 c.p.a. avrebbe potuto essere chiesta la determinazione della somma dovuta ovvero l’adempimento degli obblighi non eseguiti.

Sennonché, il Consorzio ASI non ottemperava e così la Curatela del Fallimento “Ceramiche del Tirreno s.r.l. in liquidazione” agiva in giudizio per la tutela delle proprie ragioni, proponendo, per quanto di interesse in questa sede, un ricorso per ottemperanza che il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, accoglieva con la pronuncia della sentenza n. 657/2021, ordinando al Consorzio per le Aree di Sviluppo Industriale della Provincia di Messina in liquidazione, in persona del commissario liquidatore pro tempore , di dare esecuzione alla sentenza del T.A.R. n. 883/2001 mediante l'emanazione di un decreto di acquisizione sanante ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001, ovvero mediante un accordo negoziale con la parte ricorrente, in caso di inottemperanza nominandosi il Direttore Generale del Dipartimento delle Attività Produttive dell’Assessorato Regionale delle Attività Produttive Commissario ad acta .

Il Consorzio ASI continuava a non ottemperare e così, una volta insediatosi, il Commissario ad acta depositava una nota in data 27 aprile 2023 con la quale rappresentava che: a) il commissario liquidatore dei Consorzi ASI della Sicilia Orientale, con nota in data 8 aprile 2023, aveva chiarito che il passivo dei pignoramenti eseguiti presso la Tesoreria dello Stato e presso la Tesoreria unica ammontava in danno del Consorzio ASI di Messina ad € 9.711.109,31; b) con una precedente nota del 21 marzo 2023 il commissario liquidatore aveva precisato che soltanto due immobili (capannone 20 e capannone 31) del Polo Artigianale di Messina Sud-Larderia sarebbero nella libera disponibilità del Consorzio e potrebbero essere immediatamente venduti; c) un altro immobile (capannone 19), sito nello stesso Polo Artigianale, sarebbe occupato da beni mobili di una società fallita, per i quali occorrerebbe richiedere lo sgombero al curatore; d) sempre nello stesso Polo, il capannone 42 sarebbe stato concesso in uso provvisorio gratuito al Dipartimento Beni Culturali e dell'Identità Siciliana - Soprintendenza Beni Culturali ed Ambientali di Messina, con costi a carico del Consorzio per utenze e tributi.

Il Commissario ad acta , tenuto conto delle riscontrate difficoltà nel portare a compimento il mandato, ha, quindi - sostanzialmente - chiesto al Tribunale di essere esonerato dall’incarico.

Il T.A.R., al fine di valutare la concreta possibilità di dare esecuzione alla sentenza oggetto del giudizio di ottemperanza, ha richiesto documentati chiarimenti al commissario liquidatore dei Consorzi ASI della Sicilia Orientale con ordinanza n. 1817/2023.

Con la relazione depositata in data 25 luglio 2023, il Commissario Straordinario ha esitato l’incombente istruttorio, rappresentando, in particolare, che: a) presso l’istituto concessionario del servizio di tesoreria, alla data del 30 giugno 2023, a fronte di una provvista iniziale che ha originato un saldo attivo contabile di € 245.881,99, sarebbero stati notificati pignoramenti per € 9.622.151,68, mentre presso la Banca d’Italia, alla data del 7 aprile 2023, sarebbero stati notificati pignoramenti per ulteriori € 197.390,00, per un totale di € 9.819.541,68; b) ai debiti del Consorzio per i quali i creditori avevano eseguito il pignoramento occorreva aggiungere anche quelli relativi a carichi tributari definitivi; c) in particolare, i soli carichi oggetto di possibile definizione agevolata sarebbero stati quantificati dall’Agenzia delle Entrate-Riscossione in € 1.272.517,87.

Con sentenza n. 3215/2023 il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, richiamava la precedente pronuncia del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana n. 623/2021 secondo cui non sarebbe possibile per il Commissario ad acta ingerirsi nella gestione delle risorse economiche di un Ente al punto da promuovere pignoramenti immobiliari o presso terzi per il reperimento del denaro occorrente al pagamento delle somme previste nella sentenza da ottemperare e, quindi, dichiarava l’estinzione del giudizio per quanto attiene la corresponsione delle somme pretese, ordinando al Commissario ad acta di acquisire il bene in questione ai sensi dell’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 o mediante un accordo che preveda l’indicazione del quantum dovuto alla ricorrente da pagare in futuro se e quando la situazione finanziaria del Consorzio sarà risanata.

La Curatela del Fallimento Ceramiche del Tirreno s.r.l. in liquidazione proponeva appello, sostenendo l’inapplicabilità dell’orientamento sancito dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con la richiamata sentenza n. 623/2021 e la possibilità per il Commissario ad acta di provvedere alle attività di liquidazione dell’attivo del Consorzio ASI per reperire le somme necessarie al pagamento di quanto dovutole, non essendo, per converso, ammissibile l’emanazione di un provvedimento ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 contraddistinto dalla postergazione delle somme da pagare ad un momento successivo rispetto alla sua adozione.

Con ordinanza n. 755/2024 il Collegio, rilevato che con decreto n. 508 dell’1 febbraio 2024 il Presidente della Regione Siciliana aveva nominato l’avv. Vincent Molina Commissario liquidatore del Consorzio A.S.I. in liquidazione di Messina nella procedura di liquidazione coatta amministrativa, chiedeva al predetto Commissario una relazione sull’attuale stato della suddetta procedura, precisando le eventuali ragioni ritenute ostative alla piena ottemperanza della sentenza del T.A.R. per la Sicilia, sez. II di Catania, n. 883/2011.

Il Commissario liquidatore confermava la situazione già accertata dal T.A.R., essendo in corso le attività di ricostruzione del passivo e dell’attivo.

Il Collegio, quindi, con l’ordinanza n. 226/2025 ha invitato le parti ad argomentare le loro difese, in ordine alle concrete (e non astratte) possibilità e modalità di esecuzione della citata sentenza del T.A.R. o agli impedimenti oggettivi e non eludibili all’ottemperanza della medesima sentenza.

L’appellante insisteva nella propria domanda, ritenendo possibile l’attività di liquidazione dell’attivo propedeutica al reperimento delle somme necessarie da corrisponderle ai sensi dell’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001.

L’Assessorato Regionale delle Attività Produttive chiedeva al Collegio di valutare l’opportunità di sospendere ex art. 79 c.p.a. ed art. 295 (o 296) c.p.c. il processo in attesa della conclusione delle iniziate trattative tra le parti ovvero di rinviare il giudizio ad altra data o a data da destinarsi.

Nella camera di consiglio del 18 dicembre 2025 le parti si riportavano alle proprie difese ed il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana tratteneva l’appello in decisione.

DIRITTO

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, anzitutto, non ritiene sussistenti i presupposti per la sospensione o il differimento del giudizio ad altra data, non essendovi elementi concreti che possano giustificare l’accoglimento della richiesta delle Amministrazioni appellate.

Deve, dunque, procedersi all’esame dell’appello.

Il thema decidendum è costituito dai rapporti tra il presente giudizio di ottemperanza e la Liquidazione coatta amministrativa del Consorzio ASI.

Il Collegio, anzitutto, osserva che l’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 assolve una funzione di primaria rilevanza nella tutela avverso le illegittime occupazioni dei fondi da parte della Pubblica Amministrazione, al punto da doverlo considerare anche quando il privato non ne abbia invocato l’applicazione.

L’Adunanza Plenaria n. 2/2020 ha, infatti, chiarito che il giudice amministrativo, qualora sia invocata solo la tutela (restitutoria e risarcitoria) prevista dal codice civile e non si richiami l'art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001, deve pronunciarsi, in questi casi, tenendo nella dovuta considerazione il quadro normativo attuale ed il carattere doveroso della funzione attribuita dall'articolo 42- bis del D.P.R. n. 327/2001 all'Amministrazione.

Più precisamente, secondo quanto statuito dall’Adunanza Plenaria, « Non sarebbe, peraltro, ammissibile una richiesta solo risarcitoria, in quanto essa si porrebbe al di fuori dello schema legale tipico previsto dalla legge per disciplinare la materia ponendosi anzi in contrasto con lo stesso. Il che non significa che il giudice possa nondimeno, ove ne ricorrano i presupposti fattuali, accogliere la domanda.

A ben vedere, infatti, la domanda risarcitoria, al pari delle altre domande che contestino la validità della procedura espropriativa, consiste essenzialmente nell'accertamento di tale illegittimità e nella scelta del conseguente rimedio tra quelli previsti dalla legge. È infatti la legge speciale, nel caso di espropriazione senza titolo valido, a indicare quali siano gli effetti dell'accertata illegittimità: il trasferimento non avviene per carenza di titolo e il bene va restituito. La restituzione può essere impedita dall'amministrazione, la quale è tenuta, nell'esercizio di una funzione doverosa (e non di una mera facoltà di scelta), a valutare se procedere alla restituzione del bene previa riduzione in pristino o all'acquisizione del bene nel rispetto di tutti i presupposti richiesti dall'articolo 42 bis e con la corresponsione di un'indennità pari al valore del bene maggiorato del 10 per cento (e quindi con piena e integrale soddisfazione delle pretese dell'espropriato).

Ad ogni modo, l'ordinamento processuale amministrativo offre un adeguato strumentario per evitare, nel corso del giudizio, che le domande proposte in primo grado, congruenti con quello che allora appariva il vigente quadro normativo e l'orientamento giurisprudenziale di riferimento assurto a diritto vivente, siano di ostacolo alla formulazione di istanze di tutela adeguate al diverso contesto normativo e giurisprudenziale vigente al momento della decisione della causa in appello, quali la conversione della domanda ove ne ricorrano le condizioni, la rimessione in termini per errore scusabile ai sensi dell'art. 37 Cod. proc. amm. o l'invito alla precisazione della domanda in relazione al definito quadro giurisprudenziale, in tutti i casi previa sottoposizione della relativa questione processuale, in ipotesi rilevata d'ufficio, al contraddittorio delle parti ex art. 73, comma 3, cod. proc. amm., a garanzia del diritto di difesa di tutte le parti processuali » (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 20/01/2020, n. 2, § 8).

Secondo i richiamati principi di diritto la domanda dell’appellante, dunque, non può essere semplicemente rigettata in ragione dell’inesistenza della c.d. “ rinuncia abdicativa ”, dovendo essere riqualificata nel contraddittorio delle parti ai sensi dell’art. 73 co. 3 c.p.a. quale azione di condanna del Comune al ripristino dello status quo ante rispetto alle opere in questione realizzate, con facoltà per l’ente locale di adottare il decreto di acquisizione del diritto di servitù di acquedotto ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 entro un termine di 90 giorni.

Più precisamente, l’Amministrazione « è titolare di una funzione, a carattere doveroso nell’an, consistente nella scelta tra la restituzione del bene previa rimessione in pristino e acquisizione ai sensi dell’articolo 42-bis; non quindi una mera facoltà di scelta (o di non scegliere) tra opzioni possibili, ma doveroso esercizio di un potere che potrà avere come esito o la restituzione al privato o l’acquisizione alla mano pubblica del bene. Alternative entrambe finalizzate a porre fine allo stato di illegalità in cui versa la situazione presupposta dalla norma » (Ad. Plen. n. 4/2020).

Costituisce, dunque, obbligo per l’Amministrazione valutare se provvedere alla restituzione del terreno previo ripristino dello status quo ante alle opere pubbliche ivi realizzate o acquisire il terreno occupato con l’emanazione di un provvedimento ai sensi dell’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001.

Occorre, tuttavia, precisare che siffatta alternativa non è contraddistinta da una relazione di equipollenza delle due evenienze considerate, potendo, sul piano della tutela del cittadino, configurarsi un’obbligazione a carico dell’Amministrazione in relazione soltanto alla restituzione del terreno illecitamente occupato e non anche all’adozione del provvedimento acquisitivo ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001, costituendo quest’ultimo, infatti, un atto discrezionale a fronte del quale l’interessato può vantare un interesse legittimo e non un diritto soggettivo.

Se, dunque, al privato è riconosciuta la potestà di compulsare la Pubblica Amministrazione mediante un’istanza/diffida all’esercizio del potere/dovere di superare la situazione di illecito permanente costituita dall’occupazione senza titolo per ricondurla a legalità mediante o l’adozione del suddetto provvedimento di acquisizione o la restituzione del bene previa rimessione allo stato pristino (Ad. Plen. n. 4/2020), non è riconosciuta, invece, la facoltà di scegliere quale delle due opzioni preferire ed imporla all’Ente locale.

Sebbene, infatti, quest’ultimo sia tenuto ad optare per una delle due soluzioni, tuttavia, l’obbligazione che si configura a carico del medesimo per la tutela delle ragioni del privato è di natura unitaria e non alternativa.

Come noto, l’obbligazione alternativa, ai sensi dell'art. 1285 e segg. cod. civ., presuppone l'originario concorso di due o più prestazioni, poste in posizione di reciproca parità e dedotte in modo disgiuntivo, nessuna delle quali può essere adempiuta prima dell'indispensabile scelta di una di esse rimessa alla volontà di una delle parti e che diventa irrevocabile con la dichiarazione comunicata alla controparte. L'obbligazione cosiddetta facoltativa ( una res in obligatione, duae autem in facultate solutionis ), invece, postula un'obbligazione semplice, avente ad oggetto una prestazione principale, unica e determinata fin dall'origine, nonché, accanto a questa, una prestazione facoltativa, dovuta solo in via subordinata e secondaria se non vi sia stato l'adempimento della prestazione principale (Cass. civ., Sez. III, Sentenza, 23/08/2011, n. 17512; Cass. civ., Sez. II, Sentenza, 16/09/2024, n. 24819).

Con riguardo al caso in esame, la relazione tra le parti in causa è contraddistinta da due giudicati che hanno definito il comportamento che il Consorzio ASI deve tenere per poter garantire il soddisfacimento della pretesa del ricorrente.

Il primo giudicato si è formato sulla sentenza n. 883/2011 che aveva chiaramente esposto la necessità del “ trasferimento del bene ” (“ mediante una legittima procedura espropriativa o con il concorso della volontà del proprietario ”) riferendosi, in ordine alla cessazione del fatto illecito, alla “ necessità che le parti arrivino ad un accordo che determini il trasferimento della proprietà delle aree ” ed escludendo, quindi, la restitutio in integrum ; inoltre, proprio nella determinazione dei criteri per la determinazione del valore di mercato la sentenza aveva fatto riferimento “ alla data di tale atto espresso al quale consegue l’effetto traslativo ”.

Il secondo giudicato si è formato sulla sentenza n. 657/2021 che, muovendo da siffatto presupposto e preso atto del mancato raggiungimento di un accordo tra le parti, ha affermato il dovere del Consorzio ASI di far cessare l’occupazione illegittima mediante « l'emanazione di un decreto di acquisizione sanante ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 con la corresponsione:

a) dell’indennizzo corrispondente al valore venale dei terreni occupati al momento dell’adozione del provvedimento di acquisizione, oltre il 10% per il ristoro del danno non patrimoniale (art. 42 bis, 1° comma);

b) del risarcimento per l’occupazione illegittima, da computare con la decorrenza fissata nella sentenza n. 883/2011 (8 luglio 2004) nella misura dell’interesse del 5% sul valore venale del terreno occupato al momento dell’adozione del provvedimento di acquisizione (art. 42-bis, 3°comma);

con la precisazione che - tenuto anche conto della particolare evoluzione della controversia e dell’istruttoria già disposta nel corso del giudizio (il cui esito non è stato contestato dalle parti) - il valore venale sul quale determinare i suddetti indennizzi può essere ragionevolmente calcolato sulla base delle risultanze dell’istruttoria (33,50 €/mq, non contestato dalle parti) ».

Non sussiste, dunque, alcuna alternativa per l’ottemperanza del giudicato formatosi sulle predette sentenze, dovendo il Consorzio ASI provvedere ai sensi dell’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001.

Tuttavia, all’assolvimento di siffatta attività amministrativa si frappone la situazione economica dell’Ente che non consente il reperimento delle somme da corrispondere all’appellante.

Quest’ultima, pertanto, chiede che il Commissario ad acta si sostituisca al Commissario liquidatore della Liquidazione Coatta Amministrativa alla quale il Consorzio ASI è stato sottoposto con il decreto n. 508 dell’1 febbraio 2024 del Presidente della Regione Siciliana.

Al riguardo il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, anzitutto, osserva che la liquidazione coatta amministrativa è una procedura propedeutica al soddisfacimento di una molteplicità di interessi pubblici. Infatti, « gli atti della procedura di liquidazione coatta amministrativa hanno natura di veri e propri atti amministrativi, e non già di atti aziendali di gestione emessi iure privatorum, in quanto a tali procedure è sotteso il preminente interesse pubblico al mantenimento dell'occupazione, alla tutela dei creditori concorsuali e al risanamento economico dell'impresa, cosicché le operazioni svolte dal commissario liquidatore si estrinsecano con l'adozione di atti che, benché attuati con forme, talvolta, privatistiche, sono strumentali al perseguimento delle menzionate finalità pubbliche e, come tali, costituiscono esercizio di attività amministrativa almeno in senso sostanziale » (Cons. Stato, Sez. VI, Sent. 05/04/2024, n. 3131).

La Liquidazione Coatta Amministrativa, come tutte le procedure concorsuali, è dunque preordinata al soddisfacimento dell’interesse pubblico della tutela della par condicio creditorum mediante il rispetto di un procedimento contraddistinto da regole propedeutiche ad assicurare trasparenza, imparzialità ed il pagamento dei debiti secondo l’ordine previsto dalla legge in ossequio a quanto stabilito dall’art. 2741 c.c., secondo cui “ i creditori hanno eguale diritto di essere soddisfatti sui beni del debitore, salve le cause legittime di prelazione. Sono cause di prelazione i privilegi, il pegno e le ipoteche ” (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, sentenza 26 gennaio 2026, n. 50). Il che dimostra la natura pubblicistica degli atti del Commissario Liquidatore (Cons. Stato, Sez. V, 19/04/2021, n. 3159).

Ed invero, la Liquidazione Coatta Amministrativa è una procedura contraddistinta da una prima fase propriamente amministrativa e non giurisdizionale ( ex multis Cass., S.U., 26 marzo 2015, n. 6060 e Cass., Sez. I, 15 febbraio 2016, n. 2917) i cui atti rientrano nella cognizione del giudice amministrativo, come ad esempio la messa in liquidazione e la nomina e la revoca dei commissari liquidatori (Cons. Stato, Sez. VI, 1 ottobre 2002, n. 5107; Cass., S.U., 27 ottobre 2011, n. 22378) nonché gli atti e i comportamenti pubblicistici dei commissari liquidatori connotati dalla spendita di discrezionalità amministrativa e posti in essere nell'esercizio di poteri pubblicistici (Cass., S.U., 9 marzo 1993, n. 2801; Cass., S.U., 20 ottobre 2010, n. 21498), fino al deposito in cancelleria dello stato passivo formato dal commissario liquidatore, momento a partire dal quale si apre la seconda fase, invece, giurisdizionale (Cass., S.U., 15 ottobre 2008, n. 25174 ed altre successive).

Gli atti, dunque, del commissario liquidatore precedenti all'apertura della procedura concorsuale (cfr. Cass., S.U., 16 gennaio 1991, n. 372 e Cass., S.U., 13 novembre 1997, n. 11216) rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo, con esclusione di quelli relativi ai procedimenti diretti alla dichiarazione giudiziale dello stato di insolvenza, ivi compresa la domanda proposta dal commissario liquidatore (Cass., S.U., 30 ottobre 1992, n. 11848, che ne ha riservata la cognizione al giudice ordinario).

Considerata, dunque, la natura amministrativa degli atti di liquidazione dell’attivo, è possibile nell’ambito dell’ottemperanza, come noto contraddistinta da una giurisdizione di merito, che il Commissario ad acta si sostituisca al liquidatore per il compimento di taluni atti della procedura.

Tuttavia, non può ritenersi che si sostituisca anche per la gestione dell’intera procedura, come si imporrebbe nel caso in esame. L’attività che, infatti, si richiede per l’ottemperanza al giudicato in questione implica non soltanto l’adozione di un provvedimento di acquisizione ai sensi dell’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 ma anche il reperimento, a monte, delle risorse economiche all’uopo necessarie mediante la liquidazione dell’attivo acquisito alla procedura concorsuale e la successiva predisposizione di un piano di riparto preceduto dalla redazione dello stato passivo contemplante le istanze dei creditori interessati a concorrere per il soddisfacimento del loro credito.

Dunque, il Commissario ad acta dovrebbe provvedere: a) all’acquisizione dei beni costituenti l’attivo anche intraprendendo eventuali azioni di cognizione ed esecutive; b) alla liquidazione dell’attivo; c) alla formazione dello stato passivo; d) alla redazione di un piano di riparto dell’attivo, secondo l’ordine dei privilegi dei crediti insinuati al passivo; e) all’emanazione, infine, del provvedimento di acquisizione ai sensi dell’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001. Trattandosi di una procedura concorsuale non può, infatti, procedersi al soddisfacimento della pretesa di un singolo creditore senza considerare anche i diritti di tutti gli altri insinuati al passivo.

Il che rileva ai fini della decisione della controversia poiché ordinare al Commissario ad acta l’esecuzione delle predette attività significherebbe commissariare l’intera procedura di Liquidazione Coatta Amministrativa sulla base di una sentenza emessa all’esito di un giudizio di ottemperanza del quale tutti i creditori insinuati o interessati ad insinuarsi al passivo non sono stati parte, con conseguente violazione del loro diritto di difesa.

Questi ultimi, infatti, patirebbero la sostituzione del Commissario liquidatore nominato dall’Autorità Amministrativa Regionale nell’interesse generale, ossia di tutti, con un Commissario ad acta nominato da un’Autorità Giurisdizionale nell’interesse di uno soltanto di essi, in quanto immesso nelle funzioni per il soddisfacimento del credito del solo ricorrente.

Peraltro, la corresponsione delle somme pretese dall’appellante postula non soltanto un’attività amministrativa del Commissario liquidatore ma anche un’attività giurisdizionale, dovendo l’elenco dei crediti ammessi o respinti essere depositato in cancelleria. Soltanto, infatti, con il deposito in cancelleria lo stato passivo diventa esecutivo ai sensi dell’art. 310 co. 1 D.Lgs. 12 gennaio 2019 n. 14 ed è possibile per i creditori insoddisfatti proporre le impugnazioni disciplinate dagli artt. 206 e 207 D.Lgs. n. 14/2019.

Il che preclude la possibilità di commissariare la Liquidazione Coatta Amministrativa, non potendo il giudice dell’ottemperanza ingerirsi nell’espletamento di attività riservate ad un altro plesso giurisdizionale.

Il meccanismo sostitutivo, che costituisce una delle peculiarità del giudizio di ottemperanza (quale meccanismo di contemperamento fra l’esigenza di una tutela effettiva ed il principio di separazione dei poteri), è, infatti, possibile soltanto nell’ambito delle prerogative del giudice dell’ottemperanza che coincidono con i poteri riconosciuti all’Amministrazione dalla legge. Può, dunque, ritenersi che il potere amministrativo (da esercitare in via sostitutiva) rappresenta non soltanto il limite dell’intervento del giudice dell’ottemperanza ma anche l’aspetto che lo connota al punto che, allorquando si va oltre l’esercizio di detto potere, viene meno la stessa ragion d’essere del rimedio di cui agli artt. 112 e ss. c.p.a..

Le medesime conclusioni valgono, di certo, per il Commissario ad acta che, come noto, “ potrà essere chiamato ad adottare atti dalla natura giuridica e dal contenuto più vari: da quelli volti al pagamento di somme di denaro, cui l’amministrazione è stata condannata, ai provvedimenti amministrativi di natura vincolata, che trovano già nella sentenza che ha concluso il giudizio di cognizione la propria conformazione; fino ai provvedimenti di natura discrezionale, che solo eventualmente possono trovare nella sentenza ragioni e limiti della valutazione e della scelta che il commissario deve effettuare in luogo dell’amministrazione ” (Ad. Plen. 25 maggio 2021 n. 8).

Il Commissario ad acta è, infatti, un organo straordinario del giudice dell’ottemperanza deputato ad adottare, in luogo dell’Amministrazione, gli atti e i provvedimenti tipici di quest’ultima, per il compimento dei quali diviene intestatario dei relativi poteri, al fine di dare attuazione alla pronuncia esecutiva (Ad. plen. 25 maggio 2021 n. 8). Il perimetro delle sue funzioni, dunque, « coincide con i confini della giurisdizione del giudice che lo ha nominato e nel cui ambito il commissario agisce » (Ad. plen. 25 maggio 2021 n. 8). Il Commissario ad acta non è, pertanto, titolato a compiere atti preclusi tanto al giudice che lo ha nominato e di cui rappresenta la longa manus , quanto all’Amministrazione dalla quale il giudice dell’ottemperanza mutua i propri poteri tramite il riconoscimento della giurisdizione di merito.

Il che incide sulle concrete possibilità di attuazione di un giudicato ogniqualvolta l’attività da porre in essere non implichi o postuli soltanto il compimento di atti amministrativi ma (anche) il compimento di atti non rientranti nella giurisdizione amministrativa in quanto riservati al sindacato di un differente plesso giurisdizionale, non essendo, infatti, possibile in siffatti casi l’intervento del giudice dell’ottemperanza come del pari del Commissario ad acta per le ragioni anzidette, qualora le attività da porre in essere intercettino un segmento non sindacabile dal giudice amministrativo, come ad esempio la proposizione di azioni giudiziali strumentali al reperimento delle risorse economiche occorrenti per assicurare l’ottemperanza di un giudicato.

Con riguardo al caso in esame il giudicato da ottemperare è preordinato non alla sostituzione del Commissario liquidatore della Liquidazione Coatta Amministrativa ma all’adozione di un determinato provvedimento amministrativo che postula l’esistenza di risorse economiche al momento non esistenti e non disponibili da parte del Consorzio ASI se non all’esito di una complessa procedura contraddistinta da una indispensabile fase giurisdizionale, non potendosi, infatti, disporre di alcuna somma se non dopo il deposito in cancelleria dello stato passivo e la definizione delle eventuali impugnazioni giudiziali.

Il che preclude la possibilità di sostituire il Commissario Liquidatore con il Commissario ad acta nell’espletamento di tutte le attività della Liquidazione Coatta Amministrativa.

L’unica attività allo stato possibile è l’adozione del provvedimento di acquisizione ai sensi dell’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 contraddistinto dall’indicazione delle somme spettanti all’appellante e l’inserimento delle stesse nello stato passivo della procedura secondo l’ordine ed il privilegio previsto dalla legge.

Sul punto occorre, però, precisare che: a) ai sensi dell’art. 42 bis co. 4 D.P.R. n. 327/2001 “ L'atto è notificato al proprietario e comporta il passaggio del diritto di proprietà sotto condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute ” e, pertanto, sino a quando non saranno corrisposte all’appellante le somme previste nel provvedimento di acquisizione, lo stesso è inefficace; b) non è possibile in questa sede riconoscere un grado, un ordine o una prelazione al credito dell’appellante che sarà quantificato in sede di redazione del provvedimento di acquisizione poiché si tratta di un’attività coinvolgente anche diritti soggettivi di terzi, ossia degli altri creditori, e, quindi, riservato dal D.Lgs. 14/2019 alla giurisdizione del giudice ordinario.

All’appellante non resta, dunque, che attendere l’emanazione del predetto provvedimento di acquisizione nell’ottica di: a) ottenere le somme che saranno ivi indicate una volta reperite le risorse economiche all’uopo occorrenti e verificatesi le condizioni necessarie per il relativo pagamento; b) oppure porre in vendita il credito nascente dal predetto provvedimento, eludendo così i tempi di definizione della Liquidazione Coatta Amministrativa.

Ed invero, il citato art. 42 bis co. 4 D.P.R. n. 327/2001 prevede una condizione legale di adempimento che identifica nel pagamento delle somme dovute all’interessato una fase integrativa dell’efficacia del provvedimento di acquisizione. Al riguardo occorre affermare la possibilità nel nostro ordinamento giuridico per le parti di prevedere che l'adempimento o l'inadempimento di un'obbligazione posta a carico di una di esse possa costituire evento condizionante l'efficacia del contratto sia in senso sospensivo che risolutivo, non configurando una illegittima condizione meramente potestativa la pattuizione che fa dipendere dal comportamento – adempiente o meno – della parte l'effetto risolutivo del negozio perché tale clausola, attribuendo il diritto di recesso unilaterale dal contratto il cui esercizio è rimesso a una valutazione ponderata degli interessi della stessa parte, non subordina l'efficacia del contratto a una scelta meramente arbitraria della parte medesima (Cass. civ., Sez. II, Ordinanza, 08/04/2022, n. 11440; Cass. civ., Sez. II, Ordinanza, 17/06/2021, n. 17380; Cass. n. 17859 del 2003).

Il Collegio ritiene i predetti principi di diritto enunciati dalla Corte di Cassazione applicabili anche alla fattispecie in esame, non potendosi, infatti, considerare il pagamento condizionante l’efficacia del provvedimento di acquisizione alla stregua di una condizione sospensiva meramente potestativa, come tale nulla ai sensi dell’art. 1355 c.c., in quanto evento futuro dipendente da una scelta non arbitraria ma ponderata dall’Amministrazione con l’emanazione del provvedimento stesso destinato a regolarizzare l’occupazione posta in essere mediante l’espropriazione del diritto di proprietà del terreno occupato. Non appena, infatti, saranno disponibili le relative risorse economiche, l’Amministrazione provvederà al pagamento delle somme da corrispondere all’interessato che, sino a quel momento, continuerà ad essere proprietario dell’area illegittimamente occupata dall’Autorità Amministrativa.

Sarebbe, inoltre, possibile per l’appellante porre in vendita il credito sospensivamente condizionato (che in realtà sarebbe un’aspettativa di diritto) scaturente dall’emanazione del provvedimento di acquisizione, valutando l’opportunità di porre a base d’asta un valore inferiore rispetto a quello formalmente indicato dall’Amministrazione in ragione dell’alea caratterizzante l’operazione economica nel suo complesso considerata. Sulle concrete possibilità di soddisfacimento, infatti, incideranno una molteplicità di fattori, quali il riconoscimento di un ordine preferenziale di pagamento o di un privilegio, il concorso di altri creditori privilegiati, la disponibilità di liquidità e l’esito delle attività di liquidazione.

Pertanto, deve ordinarsi, allo stato, al Commissario ad acta di provvedere all’emanazione del provvedimento di acquisizione ai sensi dell’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 quantificando le somme dovute all’appellante.

L’appello deve, dunque, essere respinto.

La peculiarità delle questioni di diritto dedotte dalle parti giustifica la compensazione delle spese processuali tra le parti costituite e l’irripetibilità delle stesse nei rapporti tra l’appellante ed il Consorzio ASI di Messina in Liquidazione Coatta Amministrativa e l’IRSAP, non costituiti in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese processuali di questo grado di giudizio tra le parti costituite, dichiarandole irripetibili nei rapporti tra l’appellante, il Consorzio ASI di Messina in Liquidazione Coatta Amministrativa e l’IRSAP.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO GI, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

RI NT PA OL, Consigliere, Estensore

Paola La Ganga, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI NT PA OL	TO GI

IL SEGRETARIO