Pubblicato il 02/03/2026

N. 00113/2026REG.PROV.COLL.

N. 01343/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1343 del 2024, proposto da
-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Raffadale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Ufficio delle Dogane di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, 182;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza) n. 2340/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e l’appello incidentale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Ufficio delle Dogane di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il Cons. IO AN UA RA e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La complessa vicenda scaturisce dall’atto di cessione di ramo d’azienda del 16 gennaio 2017 con il quale la -OMISSIS- S.r.l. acquisiva la proprietà del deposito commerciale di carburanti agricoli sito in -OMISSIS-, -OMISSIS-, precedentemente in capo alla -OMISSIS- S.r.l..

Con nota assunta al prot. del 21 aprile 2016 n. -OMISSIS-, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli comunicava all’Assessorato Regionale alle Attività Produttive l’insussistenza di “ motivi ostativi alla voltura della concessione relativa al deposito commerciale in oggetto ”.

Con nota prot. n. -OMISSIS- del 10 agosto 2017, l’Assessorato prendeva formalmente atto del subingresso della -OMISSIS- S.r.l. nell’autorizzazione già rilasciata alla -OMISSIS- S.r.l..

Con nota n. -OMISSIS-del 27 ottobre 2017, la -OMISSIS- S.r.l. presentava istanza di rilascio della licenza fiscale d’esercizio per la gestione del deposito commerciale di prodotti energetici.

Con nota prot. n. -OMISSIS- del 15 febbraio 2018, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli comunicava l’archiviazione dell’istanza per il rilascio della licenza fiscale e, in considerazione di tale archiviazione, con nota prot. n. -OMISSIS- del 18 giugno 2018 l’Assessorato disponeva la revoca dell’autorizzazione relativa all’esercizio del deposito commerciale.

Avverso i suddetti provvedimenti, la -OMISSIS-S.r.l. proponeva ricorso, integrato dai motivi aggiunti, che il T.A.R. Sicilia, sede di Palermo, rigettava, con sentenza n. 1215/2019, in relazione alla revoca dell’autorizzazione relativa all’esercizio del deposito commerciale, dichiarando, invece, inammissibili i motivi aggiunti proposti contro il provvedimento di archiviazione dell’istanza per il rilascio della licenza fiscale.

All’esito del proposto appello, il C.G.A.R.S., con sentenza n. 1305/2022, pubblicata in data 22 dicembre 2022, riformava la sentenza resa dal T.A.R. poiché la licenza fiscale non poteva ritenersi atto presupposto dell’autorizzazione regionale all’istallazione e gestione del deposito di carburanti agricoli e, per l’effetto, annullava, per difetto di motivazione e di istruttoria, il provvedimento di revoca dell’autorizzazione emesso dall’Assessorato, dichiarando al contempo di non potersi pronunciare sulle vicende relative al rilascio della predetta licenza fiscale d’esercizio da parte dell’Ufficio competente, atteso che sul relativo capo della sentenza di primo grado si era formato il giudicato per omessa impugnazione. Con la predetta sentenza si precisava, in ordine all’effetto conformativo, che « Per svolgere l’attività di gestione del deposito, l’operatore economico dovrà necessariamente dotarsi della licenza fiscale d’esercizio di cui l’autorizzazione rilasciata dall’amministrazione regionale costituisce mero presupposto ».

In data 2 agosto 2023, la -OMISSIS- S.r.l. avviava, pertanto, un nuovo procedimento per il rilascio della licenza fiscale con istanza iscritta al prot. n. -OMISSIS-.

L’Ufficio dell’Agenzia delle Dogane di Palermo, con nota prot. n. -OMISSIS- del 21 agosto 2023, comunicava che, in base alla normativa nelle more entrata in vigore di cui all’art. 1, comma 1077, della legge 178/2020 e all’articolo 3.2 della Determinazione Direttoriale ADM prot. 426358 del 15.11.2021, i soggetti subentranti nella gestione dell’impianto avrebbero dovuto ottenere, quale condizione di procedibilità per il rilascio della licenza fiscale, l’emissione del preventivo nulla osta da parte della medesima Agenzia che, con la stessa nota, riqualificava l’istanza per il rilascio della licenza fiscale presentata dalla -OMISSIS- S.r.l. come richiesta preordinata al conseguimento del necessario nulla osta, chiedendo, a tal fine, alla società di fornire la necessaria documentazione ivi dettagliatamente indicata.

Con successiva nota prot. n. -OMISSIS- del 5 ottobre 2023, l’Agenzia delle Dogane chiedeva altresì alla società ricorrente di depositare, ad integrazione della documentazione prodotta, l’originale della polizza fideiussoria nell’eventualità dell’esito favorevole del procedimento in corso.

-OMISSIS- S.r.l. impugnava, con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, la nota prot. n. -OMISSIS- del 21 agosto 2023 e la nota prot. n. -OMISSIS- del 5 ottobre 2023, domandandone l’annullamento per i seguenti motivi:

1. Violazione art. 97 Cost. – violazione del principio di buon andamento e non aggravamento del procedimento. Eccesso di potere per arbitrio, contraddittorietà ed illogicità, travisamento di fatto e carenza d’istruttoria. Violazione legge 241/90. Violazione e falsa applicazione della determina direttoriale ADM del 15.11.2021 prot. 426358 – poiché, essendo subentrata alla -OMISSIS- s.r.l. (come certificato dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli con il provvedimento/nulla osta del 21.04.2016), non sarebbe stato necessario richiedere un nuovo nulla-osta. Inoltre, ai sensi dell’articolo 3.1 della Determinazione Direttoriale ADM prot. 426358 del 15.11.2021, la necessità di richiedere il nulla-osta vi sarebbe solo per gli impianti di nuova installazione, non per quelli preesistenti;

2. Eccesso di potere per carenza d’istruttoria e travisamento di fatto – poiché l’Agenzia disporrebbe già dell’originale della polizza fideiussoria.

Con ricorso per motivi aggiunti la-OMISSIS- s.r.l. impugnava la nota dell’ADM trasmessa via pec in data 12.1.2024, con cui, dopo aver riqualificato d’ufficio l’istanza di licenza di esercizio per il deposito commerciale di carburanti e di oli minerali in -OMISSIS-, contrada -OMISSIS- -OMISSIS---OMISSIS-, prima intestata alla -OMISSIS- S.r.l., come istanza di rilascio del nulla-osta ex art. 1, comma 1077 della legge 30.12.2020 n°178 in capo al soggetto subentrante, l’Amministrazione avrebbe illegittimamente denegato il rilascio del predetto N.O..

La ricorrente lamenta l’invalidità derivata del diniego della licenza fiscale per la ritenuta non applicazione alla fattispecie dell’art. 1, comma 1077, della legge 178/2020, essendo la società già munita di nulla-osta, come dedotto nel ricorso introduttivo. Deduce altresì l’illegittimità di siffatto diniego per vizi propri, tanto per violazione di legge quanto per eccesso di potere in ordine alla valutazione di inaffidabilità fiscale sia della stessa società richiedente (per gravi irregolarità gestionali e violazioni alle disposizioni che disciplinano l’accisa e l’imposta sul valore aggiunto riferibili al socio di maggioranza -OMISSIS-) sia della -OMISSIS- S.r.l. indicata dalla ricorrente quale ditta fornitrice.

Con sentenza n. 2340/2024 pubblicata il 29 luglio 2024, il T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, sez. III, dichiarava in parte inammissibile il ricorso integrato per motivi aggiunti, rigettandolo per il resto. Dopo avere, infatti, accolto l’eccezione di carenza di interesse in relazione alla nota ADM del 5 ottobre 2023 (in quanto atto meramente endoprocedimentale), il T.A.R. ha ritenuto tutte le censure dedotte infondate.

Con l’appello notificato il 9 novembre 2024 e depositato il 18 novembre 2024 la -OMISSIS- s.r.l. domandava la riforma della predetta sentenza, insistendo nei motivi dedotti in primo grado.

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli si opponeva all’accoglimento dell’appello in quanto infondato in fatto e in diritto, notificando il 6 dicembre 2024 un appello incidentale.

Alla camera di consiglio dell’11 dicembre 2024 il Collegio, dopo avere sentito i difensori delle parti, rinviava la causa al merito.

In data 4 gennaio 2025 l’avv. -OMISSIS- depositava una nota con la quale rinunciava al mandato difensivo ricevuto dall’appellante.

Il 14 febbraio 2025 si costituiva l’avv. -OMISSIS- quale nuovo procuratore dell’appellante.

Il 31 ottobre 2025 anche l’avv. -OMISSIS- comunicava di aver rinunciato al mandato difensivo ricevuto dall’appellante.

Il 3 novembre 2025 si costituiva l’avv. Alberto Raffadale quale terzo nuovo difensore dell’appellante.

Le parti depositavano delle memorie conclusive.

All’udienza pubblica del 17 dicembre 2025 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione -OMISSIS-, dopo avere udito i difensori delle parti presenti, tratteneva gli appelli in decisione.

DIRITTO

I. – Il primo motivo dell’appello principale.

I.1. Con il primo motivo dell’appello principale la -OMISSIS- s.r.l. contesta la decisione assunta dal T.A.R., non avendo presentato alcuna istanza di avvio di un nuovo procedimento per il rilascio della licenza fiscale. Secondo l’appellante, infatti, la sua qualità di subentrante nella concessione della -OMISSIS- s.r.l. non implicherebbe alcun ulteriore nulla osta, dovendo considerarsi valido ed efficace quello già conseguito il 21 aprile 2016.

I.2. Il T.A.R. ha ritenuto il primo motivo di ricorso infondato perché l’istanza esitata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli con il provvedimento impugnato era stata presentata il 2 agosto 2023, ossia dopo l’archiviazione della precedente analoga istanza di parte con la nota assunta al prot. n. -OMISSIS- del 15 febbraio 2018. Pertanto, il rilascio della licenza di esercizio di cui all’art. 63 D.lgs. n. 504/1995 doveva ritenersi subordinato, in caso di variazione della titolarità o di trasferimento della gestione, al preventivo conseguimento del nulla osta, in ragione di quanto previsto dalla disciplina in vigore ed in particolare dall’art. 1, co. 1077, L. n. 178/2020, secondo cui per i depositi costieri di oli minerali e i depositi di stoccaggio dei medesimi prodotti, autorizzati rispettivamente ai sensi dell'articolo 57, comma 1, lettera b), del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35, e dell'articolo 1, comma 56, lettera a), della legge 23 agosto 2004, n. 239, “ la validità e l’efficacia della variazione di titolarità o del trasferimento della gestione sono subordinate ” (1) alla preventiva comunicazione di inizio attività, (2) nonché al “ successivo nulla osta dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli ” che, a sua volta, dipende: 2.1) dalla verifica della sussistenza del requisito di affidabilità economica; 2.1) dalla sussistenza dei requisiti soggettivi degli artt. 23 e 25 D.Lgs. 504/1995.

I.2.1. Inoltre, secondo la circolare n. 38/2021 la richiamata disposizione legislativa avrebbe ripristinato un regime di vigilanza fiscale sulle fattispecie modificative del soggetto giuridico responsabile dell’esercizio del deposito al punto che, in mancanza del predetto nulla-osta, all’Amministrazione finanziaria non sarebbe opponibile la variazione soggettiva della titolarità dell’impianto, continuandosi a considerare il gestore uscente quale responsabile ai fini fiscali.

I.2.2. Il nulla-osta sarebbe, dunque, necessario per l’autorizzazione di cui all’art. 23 co. 3 e 4 Testo Unico Accise e per la licenza fiscale di cui all’art. 63 T.U.A..

I.2.3. Il T.A.R., di conseguenza, ritiene che il nulla-osta in questione non possa identificarsi con la nota dell’ADM del 21 aprile 2016, essendo all’epoca sufficiente la mera constatazione dell’assenza di motivi ostativi alla voltura della concessione a favore della -OMISSIS- s.r.l..

I.2.4. Il T.A.R. ha, inoltre, ritenuto non pertinente il richiamo all’art. 3.1 della Determinazione Direttoriale prot. 426358 del 15 novembre 2021, secondo cui “ Qualora ricorra una nuova installazione o una riattivazione di un deposito di carburanti il richiedente licenza è tenuto ad acquisire il provvedimento autorizzativo preventivamente alla presentazione della denuncia di esercizio presso l’UD competente ”, poiché non ci sarebbe né una nuova installazione, né la riattivazione di un deposito di carburanti e la disciplina di riferimento non limiterebbe a siffatte ipotesi il preventivo rilascio del nulla osta, come chiaramente evincibile dal successivo art. 3.2. nella parte in cui conferma la necessità del nulla osta nei casi di variazione della titolarità o di trasferimento della gestione di un deposito di carburanti.

I.2.5. Il T.A.R. ha, poi, rilevato l’inammissibilità, prima ancora della ritenuta infondatezza, dei motivi nuovi dedotti con memorie difensive del 18 novembre 2023 e del 21 giugno 2024 secondo cui: a) l’art. 1, comma 1077, l. 178/20 non troverebbe applicazione al deposito controverso in ragione delle ridotte dimensioni dello stesso, in quanto inferiore ai mc 10.000 previsti dall’art. 57, comma 1, lett. d), del D.L. 5/2012 (“ depositi di stoccaggio di oli minerali, ad esclusione del G.P.L., di capacità autorizzata non inferiore a metri cubi 10.000 ”); b) l’art. 1, comma 1077, l. 178/20 non sarebbe, inoltre, applicabile poiché nella fattispecie non ricorrerebbe neppure l’ipotesi, parimenti richiamata dalla disposizione in commento, di cui all’articolo 1, comma 56, lettera a) della legge 23.8.2004 n° 39, secondo cui le attività sottoposte ai regimi autorizzativi ivi previsti sarebbero “ a) l'installazione e l'esercizio di nuovi stabilimenti di lavorazione e di stoccaggio di oli minerali ”, mentre nel caso di specie, in tesi di parte ricorrente, “ non si è in presenza dell’installazione ed esercizio di un nuovo stabilimento, ma bensì della mera volturazione tramite cessione d’azienda di uno stabilimento pre-esistente e già in precedenza in esercizio ”.

I.3. L’appellante ritiene la decisione errata poiché la propria istanza era propedeutica non all’avvio di un nuovo procedimento preordinato al rilascio della licenza fiscale, ma soltanto alla riattivazione, in ottemperanza a quanto statuito dal C.G.A.R.S. con la sentenza n. 1305/2022 (di annullamento della revoca dell’autorizzazione all’esercizio del deposito di carburanti), del procedimento già esistente prima dell’art. 1, co. 1077, legge 178/2020 (entrata in vigore 1 gennaio 2021). Donde, l’assunta non applicabilità della richiamata disposizione legislativa al procedimento riattivato con l’istanza presentata il 2 agosto 2023, non ostandovi il principio tempus regit actum .

I.3.1. L’appellante contesta, inoltre, la rilevata inammissibilità delle difese articolate con le memorie depositate il 18 novembre 2023 ed il 21 giugno 2024, essendo mere repliche alle difese opposte dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e controvertendosi, comunque, in ordine alla non applicabilità della L. n. 178/2020, già oggetto del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti. Donde, l’erroneità della decisione assunta sul punto dal T.A.R..

I.3.2. L’appellante, poi, ribadisce di non avere installato un nuovo stabilimento, ma di essere soltanto subentrata in un’attività già autorizzata nel 2006, non essendo, dunque, necessarie ulteriori autorizzazioni.

I.4. Il motivo è infondato.

I.4.1. Con la sentenza n. 1305/2022, il C.G.A.R.S. ha chiarito che « 15. Deve, pertanto, affermarsi che, non essendo la licenza fiscale d’esercizio atto presupposto per l’ottenimento dell’autorizzazione di competenza dell’amministrazione regionale, l’archiviazione dell’istanza di rilascio della licenza, nel caso in esame, non costituisce atto sufficiente a determinare la revoca automatica dell’autorizzazione a deposito commerciale.

16. Il provvedimento impugnato deve considerarsi illegittimo per non essere frutto di adeguata istruttoria e difettando una motivazione sufficiente.

Per svolgere l’attività di gestione del deposito, l’operatore economico dovrà necessariamente dotarsi della licenza fiscale d’esercizio di cui l’autorizzazione rilasciata dall’amministrazione regionale costituisce mero presupposto.

Sulle vicende relative al rilascio della predetta licenza fiscale d’esercizio da parte dell’Ufficio competente al Collegio non compete pronunciarsi.

Il giudice di prime cure ha dichiarato inammissibile il ricorso per motivi aggiunti (relativi alla tematica della licenza fiscale) e sul capo della sentenza si è formato il giudicato in assenza di impugnazione ».

I.4.2. Come si evince chiaramente, il precedente provvedimento n. 5448 del 15 febbraio 2018 di archiviazione dell’istanza presentata il 27 ottobre 2017 per il rilascio della licenza fiscale era divenuto definitivo perché il ricorso era stato rigettato e sul relativo capo della sentenza di primo grado non era stato proposto appello.

I.4.3. Ed occorrendo la licenza fiscale, l’appellante ha presentato una nuova istanza che ha avviato un nuovo procedimento, essendosi ormai il precedente concluso con il predetto provvedimento di archiviazione rimasto in auge perché non annullato in sede giudiziale.

I.4.4. L’ottemperanza, dunque, al giudicato formatosi sulla sentenza n. 1305/2022 imponeva l’avvio di un procedimento autonomo rispetto ai precedenti per il rilascio della licenza fiscale, con conseguente applicazione della normativa nelle more sopravvenuta, come l’art. 1 co. 1077 L. 178/2020 che postula il rilascio di apposito nulla osta.

I.4.5. Per giurisprudenza costante, i provvedimenti amministrativi sono, infatti, assoggettati al principio del “ tempus regit actum ”, in base al quale la legittimità del provvedimento va valutata con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione o al tempo di adozione dell’atto che conclude una autonoma fase del procedimento (Cons. Stato, Sez. III, 17/02/2020, n. 1199; in tal senso anche Cons. Stato, Sez. III, sentenza n. 8348/2019, Consiglio di Stato, Sez. IV, 21 agosto 2012, n. 4583), con conseguente irrilevanza delle circostanze successive, che non possono incidere ex post su precedenti atti amministrativi (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VII, 26 aprile 2022, n. 3192; Sez. II, 21 giugno 2021, n. 4759; id., 8 marzo 2021, n. 1908; Sez. III, 18 aprile 2011, n. 2384). Invero, « Il principio di irretroattività della legge, codificato dall'art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, deve essere inteso come direttiva per il legislatore, il quale può derogarvi, con esclusione per i rapporti precedentemente sorti e già esauriti, cioè con il limite dei c.d. fatti compiuti; costituisce quindi corollario del principio di irretroattività della legge che, quando questa sopravviene in un procedimento non concluso al momento della sua entrata in vigore, la relativa fase deve dalla stessa essere regolata » (Consiglio di Stato, Sez. V, 11/04/2013, n.1973). Pertanto, « Nel sistema vigente, il procedimento amministrativo è regolato dal principio "tempus regit actum", secondo cui i provvedimenti dell'Amministrazione, in quanto espressione attuale dell'esercizio di poteri rivolti al soddisfacimento di pubblici interessi, devono uniformarsi, sia per quanto concerne i requisiti di forma e procedimento, sia per quanto riguarda il contenuto sostanziale delle statuizioni, alle norme giuridiche vigenti nel momento in cui vengono posti in essere, e ciò in applicazione del principio della immediata operatività delle norme di diritto pubblico » (Consiglio di Stato, Sez. V, 31/03/2017, n. 1499; Consiglio di Stato, Sez. IV, 7/7/2016 n. 3013; Consiglio di Stato, Sez. VI, 15/9/2011, n. 5154).

I.4.6. Pertanto, la disciplina evocata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli è applicabile alla fattispecie in esame, rientrandosi nell’ambito “ della variazione della titolarità o del trasferimento della gestione ” per le quali l’art. 1 co. 1077 L. n. 178/2020 richiede il rilascio del nulla osta.

I.4.7. Né può ritenersi all’uopo idonea la nota assunta al prot. del 21 aprile 2016 n. -OMISSIS-, con la quale l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli comunicava all’Assessorato Regionale alle Attività Produttive l’insussistenza di “ motivi ostativi alla voltura della concessione relativa al deposito commerciale in oggetto ”, non essendo l’atto emanato all’esito del procedimento previsto dall’art. 1, co. 1077, L. n. 178/2020 che richiede un’istruttoria completa ed approfondita, così come espressamente imposto dal legislatore, non evincibile dall’atto del 2016. Quest’ultimo, peraltro, era stato rilasciato in ragione delle circostanze valutate all’epoca e, dovendosi avviare un nuovo procedimento, non potrebbe, comunque, ritenersi ancora attuale.

I.5. Con riguardo, poi, all’inammissibilità delle difese formulate con le memorie del 18 novembre 2023 e del 21 giugno 2024 il Collegio condivide le conclusioni alle quali è pervenuto il T.A.R..

I.5.1. Al riguardo rileva la distinzione tra motivo di ricorso ed argomentazione a sostegno di ciascuno dei motivi, così come delineata – per delimitare l'ambito della revocazione – dalla sentenza dell'Adunanza plenaria 27 luglio 2016, n. 21. Il motivo di ricorso delimita ed identifica la domanda spiegata nei confronti del giudice e in relazione ad esso si pone l'obbligo della corrispondenza, in positivo o in negativo, tra chiesto e pronunciato, nel senso che il giudice deve pronunciarsi su ciascuno dei motivi e non soltanto su alcuni di essi; a sostegno del motivo – che identifica la domanda prospettata di fronte al giudice – la parte può addurre, poi, un complesso di argomentazioni, volte a illustrare le diverse censure, ma che non sono idonee, di per se stesse, ad ampliare o restringere la censura, e con essa la domanda (Consiglio di Stato, Sez. V, 04/12/2020, n.7692).

I.5.2. Rispetto a tali argomentazioni non sussiste un obbligo di specifica pronunzia da parte del giudice, il quale è tenuto a motivare la decisione assunta esclusivamente con riferimento ai motivi di ricorso come sopra identificati (Cons. Stato, Sez. V, 27 luglio 2017, n. 3701).

I.5.3. La questione rievoca la (non sempre agevole) distinzione tra “ motivo ” ed “ argomenti a sostegno ” che attengono alla causa petendi , ossia a quel profilo identificativo della domanda direttamente incidente sul diritto di difesa delle controparti.

I.5.4. Donde, la rilevanza della questione nella prospettiva non soltanto di colui il quale propone il motivo, ma anche (e soprattutto) di quanti siano interessati a confutarne la fondatezza.

I.5.5. Come noto, il giudice non può pronunciare oltre i limiti della concreta ed effettiva domanda che le parti hanno sottoposto al suo esame, e dunque oltre i limiti del petitum e della causa petendi , essendo gli artt. 99 Cod. proc. civ. e 2907 Cod. civ. espressione del potere dispositivo delle parti e di cui rappresenta completamento il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 Cod. proc. civ., pacificamente applicabile anche al processo amministrativo.

I.5.6. Siffatto principio, per cui il giudice non può pronunciare oltre i limiti della concreta ed effettiva questione che le parti hanno sottoposto al suo esame, e dunque oltre i limiti del petitum e della causa petendi , va ulteriormente specificato nell'ambito del processo amministrativo attraverso l'articolazione dei motivi di ricorso; ne consegue che sussiste il vizio di ultrapetizione laddove il giudice abbia attribuito alla parte una utilitas che non era stata richiesta e laddove abbia esaminato ed accolto il ricorso per un motivo non prospettato dalle parti (Cons. Stato, Sez. VI, 6 settembre 2010, n. 6473).

I.5.7. Al riguardo occorre precisare che l’argomentazione di diritto assume peculiare rilevanza identificativa del motivo di impugnazione nell’ambito di un giudizio di legittimità, in cui, cioè, il thema decidendum è costituito dalla conformità o meno alla legge di un atto amministrativo, non potendo ritenersi sufficiente la mera indicazione della norma violata o falsamente applicata, a pena di inammissibilità della censura per genericità della doglianza.

I.5.8. Perché, infatti, possa ritenersi la domanda non in contrasto con il diritto di difesa delle controparti, il motivo di illegittimità dedotto deve soddisfare i requisiti di chiarezza e precisione di cui all’art. 40 co. 1 lett. d ) c.p.a., dovendo, quindi, essere pienamente comprensibile non soltanto sul piano dell’indicazione dei parametri normativi di riferimento, ma anche delle concrete ragioni giustificanti la doglianza, ossia delle argomentazioni di diritto a sostegno del motivo di ricorso che concorrono, in modo determinante, alla qualificazione dell’oggetto del giudizio.

I.5.9. Diversamente opinando, il giudice potrebbe addurre argomenti a sostegno delle censure dedotte non evocati, neanche implicitamente, dal ricorrente, senza, peraltro, avere l’obbligo di richiamare l’attenzione delle parti ai sensi dell’art. 73 co. 3 c.p.a., non ponendo a fondamento della decisione una questione nuova.

I.5.10. La qualificazione giuridica del motivo non può spingersi al punto di consentire il rinvenimento di cause giustificanti l’accoglimento della doglianza ulteriori e diverse da quelle dedotte dal ricorrente, non potendo motivare il giudice di primo grado la propria decisione sulla base di un argomento mai proposto e rispetto al quale le controparti non abbiano avuto la possibilità di difendersi.

I.5.11. Pertanto, la distinzione tra motivo ed argomentazione di diritto può cogliersi sul piano delle conseguenze processuali più che su quello dei profili formali, per cui, a prescindere dal nomen iuris adoperato, ricorre un motivo di ricorso quando la prospettazione in diritto del ricorrente implica per le controparti l’onere di una specifica attività difensiva, e soprattutto per il giudice il dovere di pronunciarsi in ossequio al principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato di cui all’art. 112 c.p.c.; diversamente, si è in presenza di una mera argomentazione di diritto quando la questione prospettata dal ricorrente non qualifica la domanda e, di conseguenza, non onera le controparti ad imbastire un’apposita attività difensiva volta a confutare la fondatezza dell’assunto sostenuto né obbliga il giudice al suo esame, non inficiando l’omessa pronuncia la validità o la completezza della sentenza al punto da poter costituire un apposito motivo di impugnazione della stessa per violazione degli artt. 99 e 112 c.p.c..

I.5.12. I richiamati principi di diritto chiariscono l’insufficienza della mera menzione del parametro di legittimità ritenuto violato a qualificare il motivo, dovendosi argomentare anche le ragioni in concreto comprovanti la fondatezza della doglianza, ossia la ragione per la quale si ritiene una certa disposizione normativa violata o falsamente applicata.

I.6. Con riguardo al caso in esame, le difese articolate in primo grado dall’appellante sono preordinate a contestare: a) la necessità del controverso nulla osta; b) in subordine (con i motivi aggiunti), l’erroneità del diniego del nulla osta.

I.7. In relazione alla prima linea difensiva è stata sostenuta l’inapplicabilità dell’art. 1, co. 1077, legge n. 178/2020 per le ragioni già esaminate, fondate sull’assunto secondo cui l’istanza del 2 agosto 2023 non avrebbe avviato un nuovo procedimento amministrativo per il rilascio della licenza fiscale, dovendosi, quindi, ritenere all’uopo sufficiente la nota di cui al prot. del 21 aprile 2016 n. -OMISSIS-.

I.8. Le ulteriori difese di cui alle memorie del 18 novembre 2023 e del 21 giugno 2024 introducono nuovi argomenti difensivi; infatti, si sostiene che la predetta disciplina legislativa non sarebbe applicabile poiché il deposito in questione sarebbe inferiore ai mc 10.000 previsti dall’art. 57 co. 1 lett. d ) D.L. n. 5/2012, ed ancora perché nel caso in esame si discuterebbe di una volturazione e non dell’installazione di un nuovo stabilimento. In tal modo vengono formulate difese fondate su ragioni del tutto diverse dalle precedenti ed idonee a sostenere autonomamente il motivo di ricorso.

I.8.1. Al riguardo basti pensare alla differenza tra l’argomentazione per specificazione e l’argomentazione per aggiunta.

I.8.2. Se la prima, infatti, opera nell’ambito proprio del motivo di illegittimità dedotto evidenziando la rilevanza di un profilo già ivi incluso, non adeguatamente sottolineato ma pur sempre desumibile, la seconda introduce nuovi elementi che determinano un nuovo tema sul quale occorre salvaguardare il diritto di difesa delle controparti. Sostenere, dunque, che una determinata norma sia violata in relazione ad un determinato profilo delimita il sindacato del giudice che, a sua volta, non potrà accogliere il ricorso ritenendo quella medesima norma violata per altre ragioni.

I.8.3. Ed invero, il parametro di legittimità evocato nel motivo concorre a determinarne il contenuto ma non al punto da identificarlo, potendo lamentarsi la violazione di una norma per molteplici ragioni. Donde, l’inammissibilità dell’argomentazione per aggiunta del motivo proposto.

I.8.4. Nel caso in esame, infatti, l’appellante, con le citate memorie, ha evocato ragioni diverse che escluderebbero l’applicazione dell’art. 1, co. 1077, L. n. 178/2020, introducendo ulteriori motivi con la tecnica dell’argomentazione per aggiunta, ossia mediante l’introduzione di un profilo di diritto caratterizzante in sé la doglianza al punto da determinare la ragione stessa della lamentata violazione della predetta disposizione legislativa e da ampliare il thema decidedum , imponendo alle controparti un ulteriore ed apposito onere difensivo in corso di causa senza rispettare la forma all’uopo prevista dei motivi aggiunti.

I.9. Pertanto, il primo motivo di appello è destituito di fondamento.

II. – Il secondo motivo di appello.

II.1. Con il secondo motivo si lamenta l’erroneità della decisione assunta dal T.A.R. poiché non sarebbe stato considerato né il mancato rispetto dei termini di conclusione del procedimento né la condotta ondivaga dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. Secondo l’appellante, infatti, il T.A.R. avrebbe dovuto rilevare che l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli avrebbe illegittimamente negato più volte il rilascio della licenza fiscale e avrebbe adottato gli atti impugnati in ritardo.

II.2. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ritiene le doglianze inammissibili in quanto integranti nuovi motivi di ricorso non ritualmente dedotti in primo grado.

Secondo quanto, infatti, stabilito dall'articolo 104, comma 1, primo periodo c.p.a., " nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande, fermo quanto previsto dall'articolo 34, comma 3, né nuove eccezioni non rilevabili d'ufficio ".

Al riguardo, deve richiamarsi l’orientamento costante del Consiglio di Stato, secondo cui « In appello, vige il c.d. divieto di ius novorum in base al quale non è possibile in secondo grado procedere ad alcun ampliamento della domanda. La ‘ratio' di tale divieto affonda le proprie radici nell'essenziale esigenza di rispettare il doppio grado di giurisdizione e, pertanto, postula l'immutabilità della causa petendi introdotta in primo grado. L'effetto devolutivo dell'appello è consacrato dall'art. 104 c.p.a., secondo cui nel giudizio di secondo grado non possono essere proposte domande nuove (fermo restando quanto previsto nell'art. 34, comma 3, c.p.a.) né nuove eccezioni non rilevabili d'ufficio, il quale assicura che l'oggetto del giudizio di secondo grado non risulti più ampio di quello su cui si è pronunciato il primo giudice con la sentenza impugnata. In definitiva, nel processo amministrativo, una questione proposta per la prima volta in grado di appello è inammissibile, quale conseguenza logica che discende dall'onere di specificità delle censure dedotte in primo grado nei confronti degli atti in tale giudizio gravati e, quindi, in applicazione del principio del divieto di ius novorum (ex multis: Cons. Stato, Sez. IV, n. 5373 del 2015) » (per tutte, Consiglio di Stato, Sez. V, 16 novembre 2023, n. 9858; Consiglio di Stato, Sez. III, 4/01/2024, n.141).

Con riguardo al caso in esame, l’appellante formula per la prima volta in appello doglianze non espressamente dedotte né nel ricorso introduttivo né nei motivi aggiunti, invocando financo la violazione del principio iura novit curia che, come noto, non legittima il giudice al punto da rilevare d’ufficio motivi di annullamento dei provvedimenti impugnati, ostandovi il rispetto del thema decidendum definito dalla domanda del ricorrente.

Come noto, il principio di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato, codificato dall'art. 112 c.p.c. può ritenersi violato ogni qual volta il giudice, interferendo nel potere dispositivo delle parti, alteri uno degli elementi identificativi dell'azione, cioè il petitum e la causa petendi , attribuendo un bene della vita diverso da quello richiesto ovvero ponendo a fondamento della propria decisione fatti o situazioni estranei alla materia del contendere, ma non anche quando procede alla qualificazione giuridica dei fatti e della domanda giudiziale ovvero alla sua interpretazione (Cons. Stato, Adunanza plenaria, n. 7 del 19 aprile 2013; sez. IV, n. 5743 del 9 agosto 2021).

Con riguardo al caso in esame, i temi evocati con il motivo in esame non sono stati ritualmente proposti in primo grado e la loro proposizione per la prima volta in questa sede viola l’art. 104 c.p.a..

III. – Il terzo motivo di appello.

III.1 Con il terzo motivo si lamenta l’erroneità della pronuncia del T.A.R. con riguardo al diniego del nulla osta impugnato con motivi aggiunti ed attiene al requisito dell’affidabilità richiesto per il rilascio del provvedimento anelato.

III.2. Il provvedimento è contraddistinto da una motivazione plurima, essendo state indicate due differenti ed autonome ragioni del diniego: a) la non affidabilità fiscale della -OMISSIS- s.r.l., ossia il fornitore della-OMISSIS-t s.r.l.; b) l’insussistenza dei requisiti soggettivi previsti dal combinato disposto dell’art. 1, comma 1077, della Legge n. 178 del 30/12/2020, degli art. 23 e 25 comma 6 bis del TUA, richiamati dagli articoli 1 comma 2, 2 comma 1 lettera h) e 4 comma 1 della Determina Direttoriale n. 426358, per le gravi irregolarità gestionali e le violazioni in tema di accisa ed I.V.A. ascrivibili al socio della -OMISSIS- s.r.l. -OMISSIS- quando era procuratore generale della ditta individuale -OMISSIS-.

III.3. Il T.A.R., dopo avere richiamato le disposizioni normative di riferimento, ha ritenuto corretta la decisione assunta dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli con riguardo alla -OMISSIS- s.r.l., avendo quest’ultima conseguito non una nuova licenza d’esercizio ma solo un aggiornamento della preesistente licenza del 2016 in relazione alla variazione dell’assetto impiantistico del proprio deposito, giudicando, poi, irrilevante l’individuazione ad opera dell’appellante della -OMISSIS- & C. s.r.l. quale un nuovo fornitore, in quanto circostanza nuova dedotta in giudizio e non nell’ambito del procedimento amministrativo culminato con l’adozione del provvedimento impugnato.

Diversamente, il T.A.R. ha ritenuto illegittima la motivazione ostativa inerente alla posizione della -OMISSIS- s.r.l. poiché gli avvisi di accertamento concernenti le accise e l’IVA ritenuti rilevanti sarebbero imputabili non a -OMISSIS- ma all’impresa -OMISSIS- della quale era procuratore generale e le cause ostative individuate dall’art. 25, comma 6-bis, TUA in riferimento alle disposizioni di cui ai commi da 6 a 9 dell’art. 23 espressamente richiamate, avendo carattere tassativo, sarebbero suscettibili soltanto di stretta interpretazione, dovendosene, quindi, escludere una possibile applicazione estensiva o analogica.

III.4. Con il terzo motivo di appello la -OMISSIS- s.r.l. ha formulato le proprie difese in relazione ad entrambe le motivazioni ostative, concentrandosi, in particolare, su quella inerente alla posizione del fornitore -OMISSIS- s.r.l., ritenuta dirimente dal T.A.R..

III.5. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli si opponeva, proponendo appello incidentale con riguardo alla motivazione della sentenza concernente la posizione di -OMISSIS-.

III.6. In ordine al terzo motivo dell’appello principale, il Collegio, anzitutto, osserva che la motivazione del provvedimento dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli appare generica e contraddittoria nella parte in cui afferma la carenza del requisito dell’affidabilità fiscale del fornitore -OMISSIS- s.r.l. in ragione dell’ingente pretesa impositiva vantata nei confronti della medesima dall’Amministrazione Finanziaria e sancita in molteplici avvisi di pagamento oggetto di impugnazione.

III.6.1. Nonostante, infatti, il procedimento penale avviato nei confronti dei legali rappresentanti della predetta società sia stato archiviato (secondo quanto desumibile dal provvedimento impugnato) e non sia revocabile in dubbio l’autonomia del processo tributario da quello penale (desumibile dal D.L. n. 429 del 1982, art. 12, successivamente confermato dal D.Lgs. n. 74 del 2000, art. 20, ma anche dalle disposizioni generali dettate dagli artt. 2 e 654 c.p.p., ed espressamente dall'art. 220 disp. att. c.p.p. (Cass. n. 31243 del 2019; Cass. n. 28060 del 2017; anche Cass. n. 22984 del 2010), non appare sufficientemente argomentata la ragione per la quale l’ingente esposizione debitoria, ancora sub iudice , potrebbe pregiudicare l’affidabilità della -OMISSIS- s.r.l. per l’erogazione del servizio di fornitura alla -OMISSIS- s.r.l. e non anche la prosecuzione della sua attività nei riguardi di altri utenti. Il provvedimento, cioè, non spiega perché una società contraddistinta da così tanti debiti nei confronti dell’Erario possa erogare carburante nei confronti di altri utenti senza incorrere in sanzioni o patire una revoca della sua licenza o delle sue autorizzazioni ma non possa fare altrettanto nei confronti dell’appellante, in quanto ritenuta non affidabile sul piano fiscale. L’inaffidabilità, infatti, dovrebbe sussistere in senso assoluto e non soltanto nei rapporti con una particolare società, tenuto conto che si tratta di un giudizio di valore espresso nei confronti di un operatore economico nella singolarità considerato o meglio nei rapporti con il Fisco e non nei rapporti anche con i propri clienti.

III.6.2. Il motivo avente ad oggetto il requisito dell’affidabilità fiscale è, dunque, fondato.

IV. – L’appello incidentale.

IV.1. Con riguardo alla posizione di -OMISSIS- deve, invece, convenirsi con il T.A.R. in ordine alla natura tassativa delle cause ostative al rilascio della chiesta licenza fiscale, trattandosi di disposizioni limitative della libertà d’impresa.

IV.2. Considerato, dunque, che l’esposizione debitoria rilevata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli è imputabile all’impresa individuale -OMISSIS- e non direttamente a -OMISSIS-, non può ascriversene un rilievo ostativo al rilascio della licenza fiscale a meno di non addivenire ad un’estensione analogica della disciplina di riferimento non consentita per le ragioni anzidette.

IV.3. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli sostiene che la lettura restrittiva della normativa in questione sia in contrasto con la legislazione in tema di prevenzione delle frodi nel settore dei prodotti energetici.

IV.4. Sul punto il Collegio osserva che l’elusione fiscale si colloca tra l’evasione ed il lecito risparmio di imposta: infatti, l’elusione, o abuso del diritto, ha inizio dove comincia il lecito risparmio di imposta e cessa dove invece sono prospettabili determinate fattispecie di evasione, posto che se c’è evasione non c’è elusione.

Quindi bisogna distinguere i concetti di elusione, evasione, lecito ed illecito risparmio di imposta.

IV.5. L’evasione è la violazione diretta della norma tributaria: il soggetto passivo realizza il presupposto di imposta, ma si sottrae all’obbligazione tributaria; occulta, in tutto o in parte, la ricchezza imponibile ovvero deduce delle spese fittizie, che in realtà non ha sostenuto o che non sono inerenti, che non potrebbero essere portate in deduzione.

IV.6. L’elusione è una degenerazione del comportamento del contribuente perché si verifica solo quando viene violata la ratio della norma fiscale; l’elusione è un indebito risparmio di imposta in contrapposizione al lecito risparmio di imposta: il contribuente, per conseguire un determinato risultato pratico che dovrebbe raggiungere ponendo in essere un’operazione che dà luogo a determinate conseguenze da un punto di vista fiscale, segue una via anomala, distorta ma non espressamente vietata dall’ordinamento.

IV.7. Sul piano tributario il contrasto alla repressione delle frodi fiscali è stato oggetto di ripetuti interventi legislativi ( ex multis art. 37 bis D.P.R. n. 600/1973, art. 10 bis L. n. 212/2000) e pronunce giurisprudenziali che hanno approfonditamente esaminato i vari istituti. Tuttavia, nel caso in esame, il Collegio non ritiene si possa formalmente classificare la fattispecie quale attività elusiva, poiché l’intento della -OMISSIS- s.r.l. non è il vantaggio economico derivante da un indebito risparmio d’imposta ma il conseguimento dei titoli abilitativi occorrenti per l’esercizio di un’attività commerciale regolamentata dalla legge. Il che esclude la possibilità che si possa evocare il concetto di elusione fiscale con riguardo al caso in questione.

V. – Inammissibilità della documentazione nuova prodotta in appello.

V.1. L’appellante ha prodotto in appello per la prima volta una perizia di parte con i relativi allegati e una visura camerale, ritenendone ammissibile la produzione in questa sede.

V.2. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, anzitutto, ritiene inammissibile la perizia di parte ed i relativi allegati prodotti per la prima volta in appello. Secondo, infatti, un consolidato orientamento del Consiglio di Stato, l'art. 104, comma 2, cod. proc. amm., non consente l’ammissione di nuovi mezzi di prova e documenti, non prodotti in primo grado, salvo che il giudice li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile e deve, dunque, ritenersi inammissibile la perizia di parte prodotta per la prima volta in grado di appello in quanto documentazione che dalla parte avrebbe ben potuto essere acquisita e prodotta già nel primo grado di giudizio (in tal senso, ex multis , Consiglio di Stato, sez. III, 10/05/2021, n. 3648; Consiglio di Stato, sez. VI, 11/01/2021, n. 350; Consiglio di Stato, sez. V, 16/07/2020, n. 4585; Consiglio di Stato, sez. IV, 07/01/2019, n.114; Consiglio di Stato, sez. IV, 17 luglio 2018, n. 4347 e 26 aprile 2018, n. 2506; Consiglio di Stato, sez. III, 27 giugno 2017, n. 3142; Consiglio di Stato, sez. IV, 12/03/2015, n.1298; Consiglio di Stato, sez. IV, 9 maggio 2014, n. 2380; Consiglio di Stato, sez. V, 31 ottobre 2013, n. 5251; Consiglio di Stato, sez. IV, 28 maggio 2012, n. 3137).

V.3. Poiché l’appellante non ha dedotto né dimostrato di non aver potuto produrre, per causa ad essa non imputabile, la perizia e la visura camerale in questione, devono entrambe ritenersi inammissibili e, dunque, inutilizzabili ai fini della decisione, come i relativi allegati.

V.4. I predetti documenti non sono, inoltre, pertinenti poiché le dimensioni e lo stato di fatto del deposito non rilevano ai fini dell’esclusione della disciplina di cui all’art. 1, co. 1077, L. n. 178/2020 per le ragioni esposte esaminando il primo motivo e la visura camerale non introduce elementi in questa sede rilevanti ai fini della decisione della causa.

VI. – Conclusioni.

VI.1. L’appello principale deve, dunque, essere in parte accolto, mentre l’appello incidentale deve essere respinto, con conseguente annullamento del diniego di nulla osta per il trasferimento della titolarità del deposito commerciale di prodotti energetici sito in -OMISSIS-, -OMISSIS- -OMISSIS---OMISSIS-, alla -OMISSIS- S.r.l., salve le ulteriori determinazioni della Pubblica Amministrazione.

VI.2. L’effetto conformativo scaturente dall’esito del giudizio implica, infatti, l’obbligo per l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di riesaminare l’istanza di rilascio del nulla osta in questione motivando in modo adeguato sull’affidabilità o meno dell’impresa fornitrice della-OMISSIS- s.r.l..

VII. – Le spese processuali.

VII.1. L’esito della controversia e la reciproca soccombenza giustifica l’integrale compensazione delle spese processuali del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, accoglie in parte l’appello principale e, in parziale riforma della sentenza appellata, annulla il diniego del nulla osta impugnato con i motivi aggiunti, salve le ulteriori determinazioni della Pubblica Amministrazione.

Rigetta l’appello incidentale.

Compensa per intero le spese processuali del doppio grado del giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti e tutte le persone fisiche menzionate.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RT GN, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

IO AN UA RA, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO AN UA RA	RT GN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.