Pubblicato il 24/02/2026

N. 01321/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04199/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4199 del 2025, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Ida Laudisa, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, piazza Cavour, 139;

contro

Ministero dell'Interno - Ufficio Territoriale del Governo Napoli, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento del decreto di rigetto Prot. Uscita 0029717 del 23.01.2025 di regolarizzazione ex art.103, co.1, d.l. 34/20 pratica NA4707091235, osteso a seguito di accesso agli atti il 6.06.25, nonché d'ogni atto presupposto, conseguente e connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno - Ufficio Territoriale del Governo Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 il dott. FA MA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso ritualmente notificato e depositato, -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento in epigrafe con cui la Prefettura di Napoli ha respinto la domanda di emersione dal lavoro irregolare presentata in suo favore da NU ET in data 7 agosto 2020, ai sensi dell'art. 103, comma 1, del D.L. n. 34/2020, per lo svolgimento di attività lavorativa in qualità di badante.

Il ricorrente espone di essere venuto a conoscenza del provvedimento di rigetto, emesso in data 23 gennaio 2025, soltanto in data 6 giugno 2025, a seguito di una formale istanza di accesso agli atti. Deduce, pervero, che né il suddetto decreto né il presupposto preavviso di rigetto ex art. 10-bis della L. n. 241/1990 gli siano mai stati comunicati personalmente, essendo stati entrambi inviati esclusivamente all'indirizzo di posta elettronica certificata della datrice di lavoro, nonostante nella domanda di emersione fossero stati chiaramente indicati i recapiti personali del lavoratore, tra cui indirizzo di residenza, email e numero di telefono, nella sezione dedicata alle comunicazioni a lui destinate.

Il rigetto dell'istanza è stato motivato dalla presunta "incapacità reddituale del datore di lavoro", rilevata a seguito della mancata produzione di documentazione integrativa che era stata richiesta con il menzionato preavviso di diniego.

A sostegno del gravame, il ricorrente ha dedotto un unico, articolato motivo rubricato "violazione e falsa applicazione di legge ed eccesso di potere", con cui lamenta plurimi profili di illegittimità, tra cui:

la violazione delle garanzie partecipative di cui all'art. 10-bis della L. n. 241/1990, per la mancata comunicazione al lavoratore, quale co-interessato al procedimento, del preavviso di rigetto, con conseguente lesione del suo diritto a presentare osservazioni e a fornire elementi utili alla corretta istruzione della pratica;

il difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto il provvedimento si fonda sull'erroneo presupposto dell'insufficienza reddituale della datrice di lavoro, la quale, come documentato in atti tramite Modello 730/2020, disponeva per l'anno di riferimento di un reddito (€ 23.893,00) ampiamente sufficiente e superiore alla soglia richiesta (€ 20.000,00);

la violazione dei principi di cooperazione e buon andamento (art. 3-bis, L. n. 241/90), non avendo l'Amministrazione provveduto a verificare autonomamente il requisito reddituale tramite la consultazione delle banche dati a sua disposizione;

l'illegittimità della notifica del provvedimento finale, che l'Amministrazione ha preteso di effettuare mediante pubblicazione sul proprio sito istituzionale, in assenza dei presupposti di legge di cui all'art. 21-bis della L. n. 241/90.

Si è costituita in giudizio l'Amministrazione intimata, depositando un atto di formale costituzione e chiedendo il rigetto del ricorso, senza tuttavia svolgere specifiche controdeduzioni nel merito.

Accolta la domanda cautelate con ordinanza n. 1959/2025, alla pubblica udienza del 18 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

2.- Il ricorso è fondato e merita accoglimento.

Le censure sollevate dal ricorrente, esaminate congiuntamente per la loro intima connessione logica e giuridica, delineano un quadro di palese illegittimità del provvedimento impugnato, che risulta viziato sotto il profilo sia procedimentale che sostanziale dell'istruttoria e della motivazione.

2.1.- Sulla violazione dell'art. 10-bis della L. n. 241/1990 e sulla lesione delle garanzie partecipative.

Il motivo principale di doglianza, avente carattere assorbente, attiene alla violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale. Come emerge pacificamente dagli atti di causa e non è contestato dall'Amministrazione resistente, la Prefettura ha omesso di comunicare all’odierno ricorrente, il preavviso di rigetto contenente i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza di emersione.

Tale omissione costituisce una palese violazione dell'art. 10-bis della L. n. 241/1990. Secondo un consolidato e condiviso orientamento giurisprudenziale, anche di questa stessa Sezione, nei procedimenti di emersione dal lavoro irregolare il lavoratore straniero è titolare di una posizione giuridica differenziata e qualificata, che lo rende a tutti gli effetti un co-interessato del procedimento, al pari del datore di lavoro. Il lavoratore è, pertanto, un destinatario necessario delle comunicazioni che possono incidere sull'esito del procedimento, prima fra tutte quella relativa ai motivi ostativi all'accoglimento.

Questa Sezione ha già avuto modo di affermare che, data la finalità della normativa sull'emersione, "assume rilievo anche la necessità di tutelare le prerogative del lavoratore, considerando la molteplicità di vicende che medio tempore possono verificarsi e che spesso, come si è rilevato nella casistica, determinano una non sempre vigile attenzione da parte dei datori di lavoro alle fasi procedimentali che connotano il procedimento di emersione" (TAR Campania - Napoli num. 4798/2022). Di conseguenza, "non può essere condivisa la posizione dell’amministrazione che sostiene la estraneità del lavoratore a procedimenti in cui sia carente il reddito del datore di lavoro e ciò anche al fine di ritenere la irrilevanza nei suoi confronti di una omessa comunicazione di preavviso di rigetto".

Nel caso di specie, la pretermissione delle garanzie partecipative assume un rilievo sostanziale e non meramente formale. L'omessa comunicazione del preavviso ha impedito al ricorrente di produrre la documentazione attestante la piena capacità reddituale della datrice di lavoro, documentazione che, depositata in questa sede, dimostra l'erroneità del presupposto su cui si fonda il diniego. Il Modello 730/2020 (relativo ai redditi 2019) dell’NU evidenzia un "Reddito di riferimento per agevolazioni fiscali" pari a € 23.893,00, importo superiore alla soglia di € 20.000,00 richiesta per la procedura di emersione in esame.

La violazione del contraddittorio procedimentale si salda, quindi, con un evidente vizio di difetto di istruttoria. L'Amministrazione ha concluso il procedimento sulla base di un dato (l'incapienza reddituale) palesemente smentito dalla documentazione fiscale che il ricorrente avrebbe potuto agevolmente fornire se solo fosse stato coinvolto nel procedimento. Come statuito da questa Sezione in un caso analogo, "il mancato dispiegarsi delle guarentigie procedimentali, assume pregnanza 'sostanziale', avendo in questa sede il ricorrente dato mostra di poter lumeggiare le carenze della domanda e di certare la sussistenza dei requisiti all’uopo prescritti per l’ottenimento dell’invocato beneficio" (TAR Campania - Napoli num. 592/2024).

2.2.- Sull'inapplicabilità dell'art. 21-octies, comma 2, della L. n. 241/1990.

L'Amministrazione non può, nel presente giudizio, invocare la sanatoria del vizio procedimentale ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della L. n. 241/1990, sostenendo che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso. A seguito delle modifiche introdotte dall'art. 12, comma 1, lett. i), del D.L. 16 luglio 2020, n. 76, la norma è stata integrata con un terzo periodo che statuisce in modo inequivocabile: "La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis".

La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito la portata di tale innovazione, affermando che essa ha realizzato una netta distinzione tra il regime della comunicazione di avvio del procedimento e quello del preavviso di rigetto. In particolare: "Con tale aggiunta è stata realizzata una distinzione tra il regime della comunicazione di avvio del procedimento e quello del preavviso di rigetto per i procedimenti ad istanza di parte, la cui omissione non è superabile nel caso di provvedimento discrezionali, tramite l’intervento dell’effetto “processuale” della seconda parte del secondo comma dell’art. 21 octies, con la conseguenza che per i provvedimenti discrezionali, come quello oggetto del presente giudizio, rimane rilevante anche la sola omissione formale della mancata comunicazione del preavviso di rigetto" (Consiglio di Stato num. 1790/2022).

Il Supremo Consesso ha altresì precisato che tale novella, avendo natura processuale, è di immediata applicazione anche ai giudizi pendenti, con la conseguenza che "in caso di omissione del preavviso di rigetto resta inibita all’Amministrazione la possibilità di dimostrare in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato" (Consiglio di Stato num. 1790/2022).

Pertanto, la violazione dell'art. 10-bis, nel caso di specie, costituisce un vizio insanabile che conduce di per sé all'annullamento dell'atto impugnato, senza che il Collegio possa o debba indagare sulla potenziale invarianza del contenuto dispositivo del provvedimento finale.

2.3.- Sul difetto di istruttoria e di motivazione e sulla violazione dei principi di cooperazione.

Anche a voler prescindere dal dirimente vizio procedimentale, il provvedimento impugnato risulta comunque illegittimo per un palese difetto di istruttoria e di motivazione. L'Amministrazione ha fondato il proprio diniego su un presupposto di fatto – l'incapacità reddituale della datrice di lavoro – che si è rivelato erroneo. La documentazione prodotta in giudizio dimostra, al contrario, la piena sussistenza del requisito.

L'operato dell'Amministrazione denota, inoltre, una violazione del principio di leale cooperazione e di buon andamento, codificato anche all'art. 3-bis della L. 241/90, non essendosi attivata per acquisire d'ufficio, tramite l'accesso alle banche dati dell'Agenzia delle Entrate, un dato fondamentale e agevolmente verificabile quale quello reddituale. In un procedimento volto a favorire l'emersione del lavoro irregolare, l'Amministrazione è tenuta a un ruolo attivo e collaborativo, volto a superare le mere carenze formali per accertare la sussistenza dei requisiti sostanziali.

Come affermato da questa Sezione, "in presenza di circostanze che comprovano il possesso dei requisiti reddituali in capo al datore di lavoro, l’amministrazione avrebbe dovuto riesaminare l’istanza, al fine di consentire la piena valutazione degli interessi coinvolti così consentendo la piena attuazione degli scopi perseguiti dalla legge di sanatoria" (TAR Campania - Napoli num. 4798/ 2022).

Infine, appare illegittima anche la modalità di notifica del provvedimento finale tramite pubblicazione sul sito istituzionale della Prefettura. Tale forma di pubblicità, ai sensi dell'art. 21-bis della L. 241/90, è consentita solo "qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa". Nel caso di specie, trattandosi di un singolo destinatario, non irreperibile e i cui recapiti erano noti all'Amministrazione, non sussisteva alcun presupposto per derogare alla comunicazione personale.

In conclusione, il provvedimento impugnato è il risultato di un procedimento gravemente viziato, sia sotto il profilo formale della partecipazione, sia sotto quello sostanziale dell'istruttoria e della motivazione.

Per tutto quanto sopra esposto, il ricorso deve essere accolto e, per l'effetto, il provvedimento impugnato deve essere annullato, con conseguente obbligo per l'Amministrazione di riesaminare l'istanza di emersione, previa corretta instaurazione del contraddittorio con il lavoratore e tenendo conto dei principi qui affermati e della documentazione prodotta.

3.- Le spese di lite, in ragione della peculiarità della vicenda e degli interessi incisi dalla censurata azione amministrativa, possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Napoli (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NO LL, Presidente

OC Vampa, Primo Referendario

FA MA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FA MA	NO LL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.