E N A IO LL Z E A D R T " 9 IS 17 T. G 3 R E . PUBBLICA ITALIANA 'A 01 6017 R N L A L 7 E SUPREM 02 D E -196 D E IN NOME I T -5 S N N E 2 E S S E E A CO DICASSAZIONE " G I Oggetto G A E L SANZIONE SEZIONE PRIMA CIVILE AMMINISTRATIVA Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: R. G. N. 5126/99 Presidente Dott. Rosario DE MUSIS Dott. Ugo Consigliere VITRONE Dott. Mario ADAMO Cron.4058 Consigliere Dott. Francesco FELICETTI Rel. Consigliere Rep. Dott. Maria Rosaria CULTRERA Consigliere - Ud. 19/10/2001 ha pronunciato la seguente S EN TENZA sul ricorso proposto da: MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro pro tempore, PREFETTURA DI FERRARA, in persona del Prefetto pro tempore, domiciliati in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso 1'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;
- ricorrenti

contro

ON GI;
- intimato avversO la sentenza n. 42/97 del Pretore di FERRARA, 2001 depositata il 14/01/98; 2167 udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/10/2001 dal Consigliere Dott. Francesco FELICETTI;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Fulvio UCCELLA che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. Svolgimento del processo 1 ON SE, con ricorso al Pretore di Ferra- ra depositato il 18 novembre 1996, proponeva opposizio- ne avversO il provvedimento prefettizio di sospensione della patente di guida in relazione а un incidente stradale dal quale erano derivati danni a persone. Il Pretore, con sentenza depositata il 14 gennaio 1998, accoglieva l'opposizione e annullava il provvedimento di sospensione in quanto emesso nonostante che non vi fosse la prova che fosse stata proposta querela per il reato in relazione al quale la sospensione si poneva come sanzione accessoria. Avverso tale sentenza il Ministero dell'Interno e la Prefettura di Ferrara hanno proposto ricorso a que- sta Corte, con atto notificato il giorno 1 marzo 1999, formulando un unico motivo di gravame. La parte intima- ta non ha controdedotto. Motivi della decisione 1 Preliminarmente deve essere dichiarata la inam- missibilità del ricorso proposto dal Ministero 2 dell'Interno, essendo nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa legittimato passivo unicamente l'organo che ha emanato il provvedimento sanzionatorio che anche quando è un organo periferico dell'Amministrazione statale, come nella specie il Pre- fetto agisce in forza di una specifica autonomia fun- zionale. Tale legittimazione resta ferma anche nella fase di gravame innanzi a questa Corte, giacchè nella disciplina dell'art. 23 della legge n. 689 del 1981 non si rinviene alcun elemento dal quale possa desumersi che alla legittimazione in primo grado dell'Autorità che ha emesso il provvedimento sanzionatorio, subentri nella fase di impugnazione la legittimazione del Mini- stro, con la conseguenza che legittimato a proporre il ricorso avverso la sentenza resa in sede di opposizione al provvedimento di sospensione della patente di guida è solo il Prefetto che ha emesso il provvedimento impu- gnato, il quale è stato parte nel giudizio pretorile, e non anche il Ministro dell'Interno (da ultimo Cass. 5 maggio 2000, n. 5689). 2 Quanto al ricorso contestualmente proposto dal Prefetto di Ferrara, va osservato quanto segue. Con l'unico motivo di ricorso il Prefetto denuncia la violazione degli artt. 12 e 15 delle disposizioni sulla legge in generale;
gli artt. 218, 219 e 221, com- 3 ma 3, 222, 224, comma 3, del codice della strada, non- chè degli artt. 120, 124, 126 e 590 cod.pen. e la omes- sa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia. Deduce al riguardo che il Pretore ha erroneamente aderito alla tesi dell'opponente secondo la quale, in caso di incidente stradale dal quale siano derivati a terzi lesioni perseguibili a querela, in mancanza di questa, non si può procedere alla sospensione della pa- tente di guida, in conseguenza della natura accessoria della sanzione amministrativa della sospensione della patente rispetto al reato di lesioni personali. Secondo l'Amministrazione ricorrente tale tesi è errata, in quanto nel sistema del nuovo codice della strada, in relazione ai casi di sospensione della pa- tente previsti dall'art. 222 (violazioni delle norme sulla circolazione dalle quali derivino danni alle per- sone), l'art. 223 prevede che la sospensione sia adot- tata dal Prefetto con riferimento al verificarsi delle "ipotesi di reato" in questione, a prescindere dalla procedibilità penale, e quindi dalla proposizione, ove richiesta, della querela. Questa, secondo 1'Amministrazione, condiziona la persecuzione del fat- to-reato in sede penale, ma non influisce sulla irroga- bilità della sanzione amministrativa accessoria della 4 sospensione della patente, che ha una propria autono- mia, anche se normalmente è irrogata dal giudice penale in base alla vis actractiva che il processo penale esercita nei riguardi del procedimento di irrogazione delle sanzioni amministrative connesse con un reato. Tale vis actractiva, che di regola attribuisce al giudice penale la cognizione delle violazioni ammini- strative connesse a reato, secondo 1'Amministrazione viene meno, in generale, ai sensi dell'art. 221, comma 2, C.S., ove il procedimento penale si chiuda per estinzione del reato o per il difetto di una condizione di punibilità, con la conseguenza che l'Autorità ammi- nistrativa conosce in via autonoma del fatto irrogando la sanzione amministrativa. Ciò sarebbe specificamente confermato, per quel che concerne la sospensione della patente, dall'art. 224, comma 3, secondo il quale, nel caso di estinzione del reato per causa diversa dalla morte dell'imputato, il Prefetto procede all'accertamento della sussistenza о meno delle condi- zioni di legge per l'applicazione della sanzione ammi- nistrativa accessoria e procede ai sensi degli artt. 218 e 219 nelle parti compatibili. Per quanto la norma testualmente soltanto all'ipotesi della estin-alluda zione del reato e non anche a quella del difetto di una condizione di procedibilità, а ciò supplirebbe la di- 5 comma 2, che attri- sposizione generale dell'art. 221, buisce all'Autorità amministrativa la competenza san- zionatoria anche in tale caso. Ulteriore conferma dell'autonomia della sanzione amministrativa accessoria rispetto a quella penale si ricaverebbe dall'ultimo periodo dell'art. 224, comma 3, ove si afferma che la estinzione della pena successiva alla condanna non ha effetto sull'applicazione della sanzione accessoria. 2 Il ricorso é fondato nei sensi di cui in motiva- zione, dovendosi riaffermare i principi già enunciati in materia con giurisprudenza ormai consolidata (da ul- timo Cass. 19 luglio 2001, n. 9832; 27 aprile 2001, n. 6108; 4 aprile 2001, n. 4939). Questa Corte, con le sentenze 5 maggio 2000, n. 5689; 19 novembre 1999, n. 12830; 20 settembre 1999, n. 10127; 15 marzo 1999, n. 2274) ha affermato il princi- pio secondo il quale il provvedimento di sospensione provvisoria della patente di guida, previsto dall'art. 223, comma 2, C.S., è un provvedimento amministrativo di natura cautelare, autonomo, sul piano delle finalità e degli effetti, nonchè della stessa impugnabilità (autonomamente prevista dall'art. 218, comma 5, C.S.), rispetto a quello irrogato in via definitiva a norma degli artt. 222 e 224 C.S. Ne consegue che la sua irro- 6 gazione non è condizionata nè dall'inizio dell'azione penale, nè dall'eventuale difetto della condizione di procedibilità della querela, ove richiesta. In proposito va osservato che la sanzione ammini- strativa della sospensione della patente di guida può costituire misura accessoria a una sanzione amministra- tiva principale, ovvero ad un fatto costituente reato: in particolare l'art. 222 prevede la sospensione della patente quale sanzione amministrativa accessoria, in tutti i casi in cui da una violazione di norme sulla circolazione stradale derivino danni alla persona. In tal caso la sanzione è diversamente graduata a secondo della gravità del danno alla persona (art. 222, comma 2). L'art. 220 prevede in generale che, per le vio- lazioni di norme del codice della strada che costitui- scono reato, l'agente о organo accertatore è tenuto, senza ritardo, a dare notizia del reato al Pubblico mi- nistero ai sensi dell'art. 347 c.p.c. Prevede poi spe- cificamente che quando da una violazione di norme del codice della strada derivi un danno alla persona, l'agente o organo accertatore deve parimenti darne no- tizia al Pubblico ministero. Prevede infine che, in ogni caso in cui l'Autorità giudiziaria ravvisi solo una violazione amministrativa, essa deve rimettere gli 7 atti all'ufficio che ha comunicato la notizia di reato perchè si proceda in via amministrativa all'applicazione della sanzione. L'art. 221 (in aderenza a quanto disposto in via generale dell'art. 24 della legge n. 689 del 1981 in tema di connessione fra illeciti amministrativi e rea- ti) a sua volta prevede che, ove l'esistenza di un rea- to dipenda dall'accertamento di una violazione del CO- dice della strada, e per questa non sia stato effettua- to il pagamento in misura ridotta, il giudice competen- te all'accertamento del reato è competente anche alla irrogazione della sanzione amministrativa, salvo che il procedimento penale si chiuda per estinzione del reato ○ per difetto di una condizione di procedibilità, do- vendo egli in tal caso rimettere gli atti all'ufficio che ha comunicato la notizia del reato, perchè si pro- ceda in via amministrativa all'irrogazione della san- zione. Nell'ipotesi di violazione di una norma del codi- ce della strada dalla quale siano derivati danni alla persona, l'art. 223 dispone che l'agente o l'organo che ha proceduto alla rilevazione del sinistro, trasmette, entro dieci giorni, copia del rapporto del verbale della violazione contestata anche al Prefetto del luogo ove la violazione è stata commessa, ed altra copia 8 all'ufficio della Direzione generale della M.C.T.C. Il Prefetto, "appena ricevuti gli atti", sentito il parere del competente ufficio della M.C.T.C. che deve esprime- re il parere entro quindici giorni dalla recezione del rapporto, "dispone, ove sussistano fondati elementi di una evidente responsabilità, la sospensione provvisoria della validità della patente fino a un massimo di un anno e ordina all'intestatario di consegnare la patente entro cinque giorni dalla comunicazione dell'ordinanza". Sulla base di tale normativa, questa Corte ha ri- tenuto che il potere del Prefetto di sospendere la pa- tente sorga e debba essere esercitato, con la solleci- tudine necessaria a non far venir meno la sua funzione cautelare, ove risulti commessa una violazione del CO- dice della strada in conseguenza della quale sia deri- vato un danno alla persona, sulla base del solo accer- tamento della esistenza a carico del soggetto di "fondati elementi di una evidente responsabilità”, sen- za che costituiscano presupposti della irrogazione del- la sanzione nè l'inizio dell'azione penale, nè la pro- posizione della querela ove richiesta. Ciò si desume, infatti, in primo luogo dalla scansione dei tempi che l'art. 223 impone agli organi amministrativi, congegnati in modo da renderla sanzione 9 irrogabile dopo venticinque giorni dal fatto, e cioè ben prima che siano scaduti i termini per proporre l'eventuale querela. Si desume inoltre dal carattere cautelare del re- lativo provvedimento (affermato anche dalla Corte CO- stituzionale nella sentenza n. 170 del 1998, nonchè dalle sezioni penali di questa Corte: da ultimo, sez. 5 gennaio 2000, n. 4634, Hudorovic;
2 marzo 1999,IV, n. 2794, D'Amico) volto a tutelare l'interesse pubblico a impedire con effetto immediato, e preventivamente ri- spetto alla inflizione della sanzione, per un certo pe- riodo, la circolazione al soggetto che abbia procurato danni alle persone in conseguenza della violazione di norme del codice della strada. Ne deriva per un verso che la sospensione della patente da parte del Prefetto, prevista dall'art. 223 C.S., non è subordinata all'inizio dell'azione penale ed alla proposizione, ove richiesta, della querela. Per altro verso, che il giudizio di opposizione instaurato avverso tale provvedimento ai sensi dell'art. 223, com- ma 5, C.S., ha ad oggetto unicamente l'accertamento della esistenza dei requisiti formali e sostanziali per la sua adozione, con particolare riferimento alla esi- stenza dei "fondati elementi di una evidente responsa- bilità". 10 Questa Corte ha parimenti affermato che la SO- spensione della patente di guida, nel caso di violazio- ne di una norma del codice della strada dalla quale siano derivati danni alle persone, non si configura come "pena accessoria" rispetto a quella prevista per il reato di lesioni personali, bensì costituisce una sanzione amministrativa, la cui applicazione è affidata in via ordinaria al giudice chiamato a conoscere del reato di lesioni personali, ma rimessa al Prefetto in ogni caso in cui tale vis actractiva, prevista dall'art. 222, comma 1, venga meno (Cass. 15 marzo 1999, n. 2274; 20 settembre 1999, n. 10127). In proposito va considerato che l'art. 222 C.S. - nello statuire che qualora da una violazione delle nor- me del codice della strada derivino danni alle persone, il giudice applica con la sentenza di condanna le san- zioni amministrative previste, nonchè la sanzione ammi- nistrativa accessoria della sospensione della patente per un verso contiene una norma processuale, specifica- confermativa dell'attribuzione (operata in via mente generale dall'art. 221) al giudice penale della compe- tenza a irrogare le sanzioni per le violazioni del C.S. non costituenti reato quando dal loro accertamento di- penda l'esistenza di un reato. Per altro verso contiene una norma sostanziale, prevedendo la sanzione della so- 11 spensione della patente in caso di violazioni del codi- ce della strada dalle quali siano derivati danni alle persone, configurandola quale misura amministrativa "accessoria", in tale specifica ipotesi, rispetto al reato di lesioni personali. L'art. 224, comma 3 - a proposito del procedimento di applicazione delle sanzioni amministrative accesso- rie della sospensione e della revoca della patente statuisce che solo l'estinzione del reato per morte dell'imputato importa l'estinzione di tali sanzioni am- ministrative accessorie, mentre "nel caso di estinzione del reato per altra causa il Prefetto procede all'accertamento della sussistenza 0 meno delle condi- zioni di legge per l'applicazione della sanzione ammi- nistrativa accessoria". Tale norma Va interpretata, per quanto interessa ai fini del decidere, come espressione della voluntas legis di statuire in via generale la irrogabilità in sede amministrativa della sanzione accessoria (a reato) della sospensione della patente, ancorchè per qualunque ragione diversa dalla morte di chi vi sia assoggettabi- le l'accertamento della responsabilità penale non possa avere luogo. Ragioni di ordine logico e di coerenza si- stematica impongono di ritenere, infatti, che la formu- la "estinzione del reato" per causa diversa dalla mor- 12 te, usata nell'articolo, vada intesa nel senso su detto e sia in particolare comprensiva anche della ipotesi non procedibilità del reato per rinuncia o mancata di proposizione della querela nel termini di legge e non come riferibile alle sole ipotesi di estinzione del reato testualmente previste dagli artt. 150 e segg. cod. pen. Riferendola solo a tali ipotesi, infatti, per i reati perseguibili a querela, la sanzione accessoria sarebbe applicabile in caso di remissione della quere- la, ma non in caso di rinuncia o di proposizione tardi- va, o di decorso del termine per proporla senza la sua proposizione, pur trattandosi di situazioni omogenee in relazione all'interesse pubblico alla irrogazione della sanzione che la norma ha inteso tutelare, e pur non avendo secondo quanto sopra esposto l'art. 223 ec- cettuato tali ipotesi dalla irrogazione della sospen- sione provvisoria da parte del prefetto in via cautela- re e provvisoria: sanzione provvisoria che risulterebbe incongruamente irrogata in ipotesi in cui non sia irro- gabile quella definitiva. Ne deriva che la formula "estinzione del reato" va intesa in senso lato, come comprensiva di tutte le ipotesi in cui l'accertamento della responsabilità pe- nale non possa più avere luogo, pur avendo il fatto in- 13 tegrato astrattamente gli estremi del reato, così da ricomprendervi anche le ipotesi di non perseguibilità per la mancata proposizione della querela, o per la ri- nuncia a proporla, come impone il criterio ermeneutico secondo il quale la legge va interpretata in modo che le sue statuizioni risultino coerenti con la sua ratio e non diano luogo a difformità di trattamento incompa- tibili con i principi costituzionali di ragionevolezza e non discriminazione. Pertanto deve ritenersi che, con riferimento alla ipotesi prevista dall'art. 222, in cui la sospensione della patente si configura come sanzione amministrativa accessoria al reato di lesioni personali, l'art. 224, comma 3, in connessione con la sua ratio, attribuisce al Prefetto il potere di irrogare in via definitiva quella sanzione ove, pur ricorrendone "le condizioni di legge” (e cioè la violazione di una norma del codice della strada dalla quale sia conseguito un danno alla persona), sia mancata о venuta meno la possibilità di irrogazione della sanzione da parte del giudice penale. 3 Nel caso di specie il Pretore ha accolto l'opposizione sotto il profilo che la sospensione era stata adottata senza che vi fosse la prova dell'avvenuta tempestiva proposizione della querela. Ma sulla base dei principi sopra affermati, non 14 essendo la legittimità del provvedimento di irrogazione della sospensione della patente, previsto dall'art. 223 C.S. in relazione all'ipotesi di violazione di una nor- ma del codice della strada dalla quale sia derivata una lesione personale, condizionato alla procedibilità dell'azione penale, bensì unicamente all'accertamento dell'esistenza di "fondati elementi di evidente respon- sabilità", in correlazione con le esigenze cautelari alle quali é preordinato, il ricorso va accolto e la sentenza impugnata cassata con rinvio, dovendosi in quella sede fare applicazione dei principi di diritto sopra enunciati. Il giudice di rinvio, che deciderà anche sulle spese del giudizio di cassazione, va individuato nel Tribunale di Ferrara (legge 16 giugno 1998, n. 188, in relazione al d.lgsv. 19 febbraio 1998, n.51), nessuna incidenza avendo nel presente giudizio l'entrata in vi- gore del d. lgsv. 30 dicembre 1999, n. 507, che attri- buisce al Giudice di pace competenze in materia di op- posizioni alle ordinanze-ingiunzioni irrogative di san- zioni amministrative, atteso che tale attribuzione non ha carattere retroattivo e deve quindi trovare applica- zione il principio generale di cui all'art. 5 c.p.c.

P. Q. M.

La Corte di cassazione 15 Dichiara inammissibile il ricorso promosso dal Mi- nistro dell'interno. Accoglie il ricorso del Prefetto di Ferrara. Cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese al Tribunale di Ferrara. Così deciso in Roma il 19 ottobre 2001, nella came- ra di consiglio della prima sezione civile. Il Consigliere estensore Il Presidente Francesco Felicetti Rosario De MusisRogqric dirtt Recey mi LLIERE ILC Ma RA DEPOSITATA In: ANCELLERIA 6 FEB. 2002 Oggi, IL C. LIERE Nuzzo "ESENTE DA REGISTRAZIONE AI SENSI DELL'ART. 9 DELLA LEGGE 3-5-1967 N. 317" 16