Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Rosario DE MUSIS - Presidente -
Dott. Alessandro CRISCUOLO - Consigliere -
Dott. Giuseppe MARZIALE - Consigliere -
Dott. Luigi MACIOCE - Consigliere -
Dott. Francesco Paolo FIORE - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
IN IL, elettivamente domiciliato in ROMA VIA CONFALONIERI 5, presso l'avvocato LUIGI MANZI, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato MARCO SICA, giusta procura a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
MINISTERO DELL'INTERNO, PREFETTURA DI PIACENZA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, domiciliati in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

- controricorrenti -

avverso la sentenza n. 364/97 della Pretura di PIACENZA, depositata il 19/09/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 04/05/99 dal Consigliere Dott. Francesco Paolo FIORE;

udito per il ricorrente, l'Avvocato Sica, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Vincenzo GAMBARDELLA che ha concluso per l'accoglimento del ricorso per quanto di ragione.
Svolgimento del processo
Con decreto prot. n. 79/97 del 23.6.1997, il Prefetto di Piacenza, cui erano stati rimessi gli atti relativi all'incidente stradale, avvenuto l'8.1.1997 sull'autostrada A/21, in territorio del comune di Caorso, sospendeva provvisoriamente per mesi tre, ai sensi dell'art. 223, comma secondo, codice della strada (D.L.vo n. 285/92 e succ. mod.), la patente di guida di NO IL, in ragione della sua emergente responsabilità -per perdita del controllo del veicolo in fase di arresto (art. 141)- con riguardo a quell'incidente, nel quale era stata investita altra persona, che si trovava all'interno dell'aiuola spartitraffico, riportando lesioni guaribili in quaranta giorni.
Con ricorso depositato il 10.7.1997, NO IL proponeva opposizione avverso tale decreto, ai sensi dell'art. 22, legge n.689/81, e contestava nell'ordine: a) che il provvedimento prefettizio era stato emesso in difetto dell'indispensabile presupposto, costituito dalla pendenza di procedimento penale;
b) che eccessiva si presentava la disposta misura di tre mesi di sospensione provvisoria della patente;
c) che il provvedimento era stato adottato senza istruttoria, specificamente senza disporre la sua audizione e senza effettiva motivazione;
d) che non era stata tenuta nel debito conto l'eccezionalità della formazione di ghiaccio sul manto stradale, cui era conseguito l'incidente stradale;
e) che, in tale contesto di eccezionalità delle condizioni atmosferiche esistenti al momento del sinistro, non poteva a lui ascriversi la perdita di controllo del veicolo ex art. 141, coma 2°, codice della strada, e quindi, l'investimento di persona all'interno dell'aiuola spartitraffico, che peraltro era presenza imprevedibile. Nel contraddittorio del Prefetto, l'adito Pretore di Piacenza, con sentenza depositata il 19.9.1997, rigettava l'opposizione, argomentando segnatamente che ricorrevano nella specie i presupposti per l'irrogazione della misura cautelare disposta, e, in particolare, tenendosi conto del fatto che il NO, procedendo nella corsia di sorpasso dell'autostrada, non era stato in grado di rallentare opportunamente la marcia allorché il veicolo che lo precedeva eseguiva tale manovra, perdendo il controllo del mezzo fino ad invadere l'aiuola spartitraffico ed investire così un agente intento a rilevare un precedente sinistro.
Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso NO IL sulla base di otto motivi.
La Prefettura di Piacenza ed il Ministero dell'Interno hanno resistito con controricorso.
Il ricorrente ha depositato memoria ex art. 378 c.p.c.. Motivi della decisione

1. Preliminarmente, va rilevato il difetto di legittimazione del controricorrente Ministero dell'Interno, appunto costituitosi in persona del rappresentante (il Ministro), contestualmente alla costituzione con il medesimo controricorso della Prefettura di Piacenza, in persona del proprio rappresentante (il Prefetto). Nella specie, infatti, caratterizzata peraltro dall'estraneità del Ministero alla sentenza impugnata, si versa in ambito di giudizio di opposizione ex artt. 22 e 23 legge n. 689/81, che inequivocamente individua (art. 23) nell'Autorità che ha emesso il provvedimento sanzionatorio, qui raffigurata nel Prefetto di Piacenza, la parte necessaria del giudizio ed esclusivamente legittimata dal lato passivo, con correlata legittimazione in sede di impugnazione (v. ex plurimis Cass. n. 2344/98, n. 8081/96, n. 9385/94 e n. 7608/91). Ne consegue che il controricorso, per la parte in cui risulta formulato anche dal Ministero dell'Interno, è inammissibile.

2. Il ricorso è proposto sulla base di otto motivi, che il ricorrente ha poi ulteriormente illustrato con la memoria depositata ex art. 378 c.p.c., nella quale, peraltro, vengono formulate altre, integrative ragioni di doglianza, come tali però inammissibili, attesa l'esclusiva funzione di tale atto di illustrare e chiarire i motivi di impugnazione già esposti in ricorso ovvero di confutare le tesi avversarie (v. ex plurimis Cass. s.u. n. 4445/97). Con il primo motivo, il ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 10, legge n. 241/90, per avere -il giudice del merito- ritenuto che, nella specie, relativa a provvedimento cautelare di sospensione provvisoria della patente di guida, non sia necessaria da parte dell'autorità amministrativa la valutazione delle osservazioni e delle deduzioni che l'interessato abbia a svolgere in ordine all'accaduto, e che lui ricorrente aveva appunto svolte.
Con il secondo motivo, denuncia la violazione degli artt. 3, 7, 8 e 10, legge n. 241/90, art. 204, D. L.vo n. 285/92, e art. 18, legge n. 689/81, per aver ritenuto -il giudice del merito- che è
irrilevante sia l'omessa comunicazione dell'avvio del procedimento e sia la mancata sua audizione, pure sollecitata, così privandolo del diritto di partecipare al procedimento amministrativo di irrogazione della sanzione, che è peraltro priva di effettiva motivazione siccome nel provvedimento prefettizio non si dà conto delle ragioni per cui sono stati disattesi i motivi del ricorso proposto avverso il verbale di contestazione della violazione dell'art. 141, D. L.vo citato.
Con il terzo motivo, denuncia la violazione e falsa applicazione dell'art. 23, legge n. 689/81, per essersi limitato il giudice del merito a riportare le considerazioni sommarie e superficiali, di cui agli atti del procedimento amministrativo, senza alcuna valutazione critica, trascurando di considerare che gli elementi offerti in giudizio escludevano la contestata responsabilità di lui ricorrente con riguardo all'incidente stradale in questione, e, quindi, imponevano l'accoglimento della sua opposizione.
Con il quarto motivo, denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 222, 223 e 224, D.L.vo n. 285/92, per non aver rilevato -il giudice del merito- che l'improcedibilità dell'azione penale in ordine al reato di lesioni colpose, per mancanza di querela, preclude al Prefetto di emettere il provvedimento di sospensione provvisoria della patente.
Con il quinto motivo, denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 222, 223 e 224, D.L.vo n. 285/92, e dell'art. 112 cod. proc. civ., per non avere considerato -il giudice del merito- che il
Prefetto aveva determinato in mesi tre l'entità della sospensione provvisoria della patente sull'inveritiero rilievo che le lesioni procurate al terzo fossero gravi, e non già lievi, perché guaribili in quaranta giorni.
Con il sesto motivo, denuncia la violazione dell'art. 10, legge n.241/90, per avere omesso di valutare -il giudice del merito-
l'esposta eccezionalità delle condizioni atmosferiche, esistenti al momento dell'incidente stradale e tali da renderlo inevitabile. Con il settimo motivo, denuncia la violazione e falsa applicazione dell'art. 141, D. L.vo n. 285/92, per avere omesso di valutare -il giudice del merito- che il mancato arresto del veicolo dipendeva non già da condotta di guida, ma dalla cennata eccezionalità delle condizioni atmosferiche, con conseguente investimento di chi, peraltro imprevedibilmente, si trovava all'interno di aiuola spartitraffico.
Con l'ottavo motivo, infine, il ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell'art. 3, legge n. 689/81, e art. 112 cod. proc. civ., per essere stata omessa l'ammissione delle prove, da lui offerte al fine di dimostrare la mancanza di sua responsabilità in ordine all'incidente stradale.

3. I motivi tutti di ricorso non hanno pregio.

3.1. In particolare, il primo, il secondo ed il quarto motivo, che per evidenti ragioni di connessione -anche logica- vanno congiuntamente esaminati, sono infondati.
Il provvedimento di sospensione provvisoria della patente di guida, qual è quello di specie, previsto dal nuovo codice della strada, all'art. 223, comma 2°, D. L.vo n. 285/92 e succ. modif., e contro cui deve ritenersi ammissibile l'opposizione ai sensi degli artt. 22 e segg., legge n. 689/81 (v. Cass. s.u. n. 10152/98, anche alla luce delle indicazioni della sentenza Corte Cost. n. 31/96), è provvedimento amministrativo di natura cautelare, che, diversamente dal passato (art. 91, comma 5, d.p.r. 15.6.1959, n. 393, vecchio codice della strada), viene configurato come "autonomo", sul piano della finalità e degli effetti, e delle stesse impugnazioni, così da non esserne condizionata l'applicazione all'eventuale inizio dell'azione penale con riguardo ai reati di lesioni colpose (o di omicidio colposo) da circolazione stradale, cui la sospensione provvisoria della patente è appunto connessa.
Per tale autonomia militano le specifiche disposizioni del citato articolo 223, lì dove prevedono sia un termine proprio di possibile durata della sospensione provvisoria della patente, rispetto ai diversi termini del provvedimento di sospensione (definitiva) della patente, sanzione amministrativa accessoria, sia una legittimazione esclusiva del Prefetto ad emettere il provvedimento, sia uno specifico e celere "iter" procedimentale per la pronuncia del provvedimento, sia la necessità di presupposti propri, quali la sussistenza di fondati elementi di responsabilità, e sia un sistema proprio d'impugnazione del provvedimento.
La Corte Costituzionale, nel confermare -in tre recenti provvedimenti- che sussiste una radicale differenza di finalità e presupposti tra il provvedimento prefettizio di sospensione provvisoria ex art. 223 e la sanzione accessoria della sospensione della patente di guida, ha specificamente chiarito che la sospensione provvisoria della patente è provvedimento amministrativo di esclusiva spettanza prefettizia, di natura cautelare, necessariamente preventivo rispetto all'applicazione di quella sanzione accessoria da parte del giudice penale o dello stesso prefetto in caso di estinzione del reato o di improcedibilità per il reato connesso a violazione stradale, nonché strumentalmente e teleologicamente teso a tutelare con immediatezza l'incolumità e l'ordine pubblico, impedendo che il conducente di un veicolo, il quale si sia reso responsabile di fatti configurabili come reati inerenti alla circolazione, continui nell'esercizio di un'attività palesantesi come potenzialmente creativa di ulteriori pericoli ( v. ord. n. 167, 168 e 169 del 1998). Questa Corte di cassazione, a sez. un. pen., ha poi ribadito tali affermazioni, traendone il convincimento che l'esposta differenza di finalità e presupposti non consente di computare il periodo della sospensione provvisoria, irrogata dal Prefetto, nella determinazione della durata della sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente, poi definitivamente applicata, così sottolineando ancor più la tipicità ed autonomia di quel provvedimento cautelare prefettizio (v. sent. 27.5.1998, ric. Bosio).
È così evidenziato, quindi, che il provvedimento prefettizio di sospensione provvisoria della patente di guida è nient'affatto pregiudicato dall'eventuale difetto (iniziale o sopravvenuto) della condizione di procedibilità della querela con riguardo ai reati di lesioni colpose (o di omicidio colposo) per violazione delle norme del codice della strada, cui è connesso.
Siffatta mancanza di "pregiudizialità" trova poi significativa conferma nella disciplina specificamente prevista dagli artt. 220, 221, 222, e 224 sulla sospensione (definitiva) della patente di guida, quale sanzione amministrativa accessoria all'accertamento di reati per violazione delle norme di circolazione stradale. Ed invero, innovando rispetto al passato, il nuovo codice della strada, che specificamente attribuisce la natura di sanzione amministrativa alla sospensione della patente di guida, prevede un regime particolare per l'ipotesi in cui questa sanzione acceda a reati contro la persona per violazione delle norme di circolazione stradale, un regime che in via di principio affida l'applicazione della sanzione amministrativa al giudice penale chiamato a conoscere del reato connesso, ripristinando invece la competenza propria dell'autorità amministrativa nel caso di assenza dei presupposti per l'intervento di quel giudice.
Tale è la disposizione generale, di cui all'art. 221, che, nel regolare le modalità e la misura della "vis" attrattiva tra illeciti penali ed illeciti amministrativi, espressamente prevede che il giudice competente per la cognizione del reato è anche competente a decidere della violazione amministrativa, stabilendo -poi- che la competenza del giudice penale cessa se il procedimento penale si chiude per estinzione del reato o per difetto di condizione di procedibilità, nel qual caso gli atti vanno rimessi all'autorità amministrativa per promuovere il procedimento amministrativo. La disposizione generale, ora illustrata, è poi oggetto di concreta specificazione negli artt. 222 e 224, che, nel disciplinare i rapporti tra sanzioni amministrative accessorie e sanzioni penali, segnatamente prevedono, per quel che qui rileva, e con riguardo alla sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente di guida, che sia il giudice penale ad irrogarla in caso di condanna (art. 222, comma 1°, e 224, comma 1°), e che in caso di estinzione del reato per cause diverse dalla morte dell'imputato (: per amnistia, remissione di querela, prescrizione penale ....) sia invece l'autorità amministrativa (:
il prefetto) a procedere all'accertamento della sussistenza o meno delle condizioni di legge per l'applicazione di quella sanzione. In questo contesto, dunque, caratterizzato da una configurazione strutturale e funzionale propria della sospensione provvisoria della patente di guida, misura cautelare di esclusiva spettanza prefettizia, necessariamente preventiva rispetto all'applicazione della sanzione amministrativa accessoria della sospensione (definitiva) della patente, tutt'affatto irrilevante si presenta l'iniziale o sopravvenuto difetto della condizione di procedibilità della querela con riguardo al reato contro la persona, commesso in violazione delle norme di circolazione stradale, cui è connessa tale misura cautelare.
E questo stesso contesto di natura cautelare del provvedimento di sospensione provvisoria della patente di guida, strumentalmente e teleologicamente teso a tutelare con immediatezza l'incolumità e l'ordine pubblico, e, per ciò stesso, oggetto di un particolare e celere "iter" procedimentale, giustifica, poi, l'applicazione della disposizione dell'art. 7, comma 2°, legge n. 241/90, che riconosce all'Amministrazione la facoltà di adottare provvedimenti cautelari, anche prima dell'effettuazione della comunicazione dell'avvio del procedimento agli interessati, così escludendo anche la necessità di dare ingresso (e risposta) alle eventuali osservazioni di costoro, che altrimenti ricorrerebbe alla stregua delle regole generali, invocate dal ricorrente (artt. 3, 7, comma 1°, 8 e 10, legge n.241/90, art. 204, nuovo codice della strada, art. 18, legge n.689/81).

3.2. Il terzo, il sesto, il settimo e l'ottavo motivo, anch'essi valutati congiuntamente per ragioni di connessione logica e giuridica, non sono meritevoli di accoglimento.
Ed invero, il giudice del merito, a conclusione delle argomentazioni svolte nella sentenza impugnata ed a giustificazione della legittimità del provvedimento prefettizio contestato, ha specificamente esposto: "Nel caso che ci occupa evidentemente il Prefetto e l'organo tecnico hanno tenuto conto del fatto che il NO, procedendo nella corsia di sorpasso dell'autostrada non è stato in grado di rallentare opportunamente la marcia allorché il veicolo che lo precedeva eseguiva tale manovra perdendo il controllo del mezzo fino ad invadere l'aiuola spartitraffico ed investire così un agente intento a rilevare un precedente sinistro. A seguito dell'urto l'agente ebbe a riportare lesioni guaribili in gg. 40". Ha così mostrato, il giudice del merito, seppure con sobrietà motivazionale, di disattendere i rilievi contrari, che il ricorrente aveva espressi sull'accaduto, e di condividere invece le ragioni per le quali il provvedimento di sospensione provvisoria della patente di guida era stato emesso, ritenendo che dal rilevamento del sinistro (ad opera degli agenti) emergesse la responsabilità dello stesso ricorrente, che non era stato in grado di conservare il controllo del veicolo da lui condotto (art. 141, nuovo codice della strada).
Inconferenti, dunque, si presentano le censure di cui agli anzidetti motivi di ricorso, quali -appunto- la pretesa omissione di una valutazione critica degli atti del procedimento amministrativo e dei contrari rilievi del ricorrente, nonché la denunciata mancanza di valutazione delle condizioni atmosferiche, esistenti al momento del sinistro, e che si sostengono così eccezionali, da rendere inevitabile la condotta di guida del ricorrente ed il connesso investimento di un agente, all'interno dell'aiuola spartitraffico. A tale inconferenza, poi, si accompagna anche una ragione di inammissibilità, nella misura in cui quelle stesse censure vengono prospettate sotto il profilo della mancata ammissione dei mezzi istruttori, offerti dal ricorrente con riguardo a tempo, condizioni e modalità dell'accaduto.
La mancata specificazione in ricorso di quei mezzi istruttori non consente, infatti, di svolgere il dovuto controllo di legittimità circa la c.d. decisività delle prove offerte e non ammesse, e, quindi, determina l'inammissibilità delle connesse censure, secondo orientamento costante di questa Corte, che, in ragione del principio di autosufficienza del ricorso per cassazione, ritiene debba essere effettuato quel controllo sulla sola base delle deduzioni contenute in ricorso, senza possibilità che alla genericità e lacunosità delle stesse possa sopperirsi con indagini integrative o con elementi ricavati "aliunde" (v. ex plurimis Cass. n. 1 988/98, n. 5742/95, n. 629/95, n. 3233/95, n. 9928/94).

3.3. Il quinto motivo, relativo alla misura (per tre mesi) della disposta sospensione provvisoria della patente di guida, non ha pregio.
Nella sentenza impugnata, il giudice del merito, pur considerando che le lesioni procurate al terzo erano "guaribili in gg. 40", e, quindi, lievi, ha ritenuto che il provvedimento prefettizio opposto di sospensione provvisoria della patente di guida per mesi tre era legittimo anche quanto ad entità della sanzione provvisoria irrogata, specificamente argomentando che quella entità si giustificava con il potere prefettizio di disporre la sospensione provvisoria della patente di guida fino ad un massimo di un anno ex art. 223, comma 2°, nuovo codice della strada, e che quella stessa entità era tale da poter essere poi confermata anche in sede di applicazione della sanzione definitiva ex successivo art. 224, comma 3°.
Il giudice del merito ha, dunque, motivato il proprio convincimento in ordine alla congruità della misura cautelare, irrogata dal Prefetto, non violando l'art. 112 c.p.c., e senza violazione poi delle norme degli artt. 222, 223, e 224, nuovo codice della strada, che il ricorrente invece denuncia.
Dispone, infatti, il citato art. 222, che, qualora da una violazione delle norme sulla circolazione stradale derivino lesioni alle persone, il giudice applica con la sentenza di condanna anche la sanzione accessoria della sospensione della patente di guida (che è, per quanto innanzi esposto, misura diversa da quella cautelare di sospensione provvisoria della patente), e, per l'appunto, da quindici giorni a tre mesi in caso di lesioni lievi, da uno a sei mesi in caso di lesioni gravi o gravissime, e da due mesi ad un anno in caso di omicidio colposo.
Il successivo art. 222 , d'altro canto, prevede che il Prefetto dispone, in quelle ipotesi, ove emergano fondati elementi di responsabilità, la misura cautelare della sospensione provvisoria della patente di guida fino ad un massimo di un anno.
L'art. 224, poi, a specificazione della generale disposizione del precedente art. 221, nel disciplinare i rapporti tra sanzioni amministrative accessorie e sanzioni penali, dispone che è l'Autorità amministrativa a procedere all'accertamento della sussistenza o meno delle condizioni di legge per l'applicazione delle sanzioni accessorie, tra cui la sospensione della patente, le volte in cui il reato, cui quelle sanzioni accessorie sono connesse, si estingue per cause diverse dalla morte dell'imputato.

4. Conclusivamente, quindi, per le ragioni esposte, il ricorso va respinto.
Sussistono giusti motivi per dichiarare interamente compensate tra le parti le spese dell'odierno giudizio di legittimità.

p.q.m.

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese processuali. Così deciso il 4.5.1999, in Roma, nella camera di consiglio della prima sezione civile.
Depositata in cancelleria il 20 settembre 1999.