Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. VINCENZO BALDASSARRE - Presidente -
Dott. DONATO PLENTEDA - Consigliere -
Dott. FRANCESCO FELICETTI - rel. Consigliere -
Dott. FABRIZIO FORTE - Consigliere -
Dott. ANIELLO NAPPI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
MINISTERO DELL'INTERNO, PREFETTURA DI FERRARA, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, domiciliati in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

- ricorrenti -

contro
PR IC;

- intimato -

avverso la sentenza n. 22/97 del TO di FERRARA, depositata il 15/01/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/01/2001 dal Consigliere Dott. Francesco FELICETTI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Raffaele CENICCOLA che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso del Ministero dell'Interno; l'accoglimento del ricorso della Prefettura di Ferrara.
Svolgimento del processo
1 IP NI, con ricorso depositato in data 16 settembre 1996, aveva proposto opposizione avverso il decreto del Prefetto di Ferrara n. 772/96 che aveva disposto in via provvisoria la sospensione della sua patente ai sensi dell'art. 223 C.S. in relazione a un incidente stradale dal quale erano derivati danni alle persone, chiedendone l'annullamento per i motivi indicati in ricorso. Nel contraddittorio fra le parti, il TO di Ferrara, con sentenza depositata il 15 gennaio 1997 accoglieva il ricorso annullando il provvedimento impugnato.
La sentenza è stata impugnata dinanzi a questa Corte dal Ministero dell'interno e dal Prefetto di Ferrara, con atto notificato al IP il 23 febbraio 1998. La parte intimata non ha controdedotto.
Motivi della decisione
1 Preliminarmente deve essere dichiarata la inammissibilità del ricorso proposto dal Ministero dell'Interno, essendo nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa legittimato passivo unicamente l'organo che ha emanato il provvedimento sanzionatorio che - anche quando è un organo periferico dell'Amministrazione statale, come nella specie il Prefetto - agisce in forza di una specifica autonomia funzionale. Tale legittimazione resta ferma anche nella fase di gravame innanzi a questa Corte, giacché nella disciplina dell'art. 23 della legge n. 689 del 1981 non si rinviene alcun elemento dal quale possa desumersi che alla legittimazione in primo grado dell'autorità che ha emesso il provvedimento sanzionatorio, subentri nella fase di impugnazione la legittimazione del Ministro, con la conseguenza che legittimato a proporre il ricorso avverso la sentenza resa in sede di opposizione al provvedimento di sospensione della patente di guida è solo il Prefetto che ha emesso il provvedimento impugnato, che è stato parte nel giudizio pretorile, e non anche il Ministro dell'Interno (da ultimo Cass. 5 maggio 2000, n. 5689). 2 Quanto al ricorso contestualmente proposto dal Prefetto, va osservato quanto segue.
Con l'unico motivo di ricorso si denunciano la violazione degli artt. 12 e 15 delle disposizioni sulla legge in generale;
degli artt. 218, 219, 221, 222, 224 C.S., 120, 124, 126 e 590 cod. pen., nonché l'omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione. Si deduce che il TO, avrebbe errato nel condividere la tesi dell'opponente secondo la quale non si può procedere alla sospensione della patente di guida in mancanza della condizione di procedibilità della querela della persona offesa, attesa la natura accessoria della sanzione amministrativa della sospensione al reato di lesioni. Infatti la querela integra una condizione di procedibilità dell'azione penale, e poiché l'art. 223 C.S. fa esclusivo riferimento alle "ipotesi di reato" di lesioni personali, senza alludere alla loro procedibilità, deve ritenersi che il presupposto del provvedimento del Prefetto ivi previsto sia da identificare nella mera rilevazione dell'evento lesivo, a prescindere dalla rilevanza che è destinato ad avere sul piano procedimentale penale.
Si sottolinea al riguardo che il legislatore, con il codice della strada vigente, ha innovato rispetto al codice precedente, che aveva configurato la sospensione della patente come pena accessoria al reato di lesioni, legandone le sorti a quelle di tale reato, cosicché la estinzione di questo o la sua improcedibilità imponevano la revoca del provvedimento prefettizio di applicazione provvisoria della misura. Il codice vigente, infatti, ha configurato la sospensione della patente come sanzione amministrativa, affidandone in via ordinaria la applicazione al giudice penale chiamato a conoscere del reato, ma affermandone allo stesso tempo la estraneità al sistema delle sanzioni penali, e quindi la sua applicabilità da parte dell'autorità amministrativa nel caso di mancanza dei presupposti per l'intervento del giudice. Si deduce ancora che, avendo le sanzioni accessorie, nel codice vigente, natura amministrativa, ed essendo autonome rispetto a quelle penali, venendo meno, ove il processo penale si chiuda per estinzione del reato o per difetto di una condizione di procedibilità, la vis actractiva che normalmente il giudizio penale esercita nei riguardi del procedimento di cognizione della violazione amministrativa connessa con il reato, l'autorità può conoscere autonomamente dell'illecito amministrativo e applicare autonomamente la relativa sanzione (art. 221, comma 2, C.S.)
Ciò, secondo la parte ricorrente, è espressamente previsto a proposito della sospensione della patente dall'art. 224, comma 3, il quale dispone che nel caso di estinzione del reato per causa diversa dalla morte dell'imputato, il Prefetto procede all'accertamento delle condizioni di legge per l'applicazione della sanzione amministrativa accessoria e procede ai sensi degli artt. 218 e 219 in quanto compatibili.
Ulteriore conferma dell'autonomia della sanzione amministrativa accessoria rispetto a quella penale si ricaverebbe dall'ultimo periodo dell'art. 224, comma 3, ove si afferma che la estinzione della pena successiva alla condanna non ha effetto sull'applicazione della sanzione accessoria.
3 Il ricorso è fondato nei sensi appresso indicati.
Questa Corte (con le sentenze 5 maggio 2000, n. 5689; 19 novembre 1999, n. 12830; 20 settembre 1999, n. 10127; 15 marzo 1999, n. 2274) ha affermato il principio secondo il quale il provvedimento di sospensione provvisoria della patente di guida, previsto dall'art. 223, comma 2, C.S., è un provvedimento amministrativo di natura cautelare, autonomo, sul piano delle finalità e degli effetti, nonché della stessa impugnabilità (autonomamente prevista dall'art. 218, comma 5, C.S.), rispetto a quello irrogato in via definitiva a norma degli artt. 222 e 224 C.S. Ne consegue che la sua irrogazione non è condizionata ne' dall'inizio dell'azione penale, ne' dall'eventuale difetto della condizione di procedibilità della querela, ove richiesta.
In proposito va osservato che la sanzione amministrativa della sospensione della patente di guida può costituire misura accessoria a una sanzione amministrativa principale, ovvero ad un fatto costituente reato: in particolare l'art. 222 prevede la sospensione della patente quale sanzione amministrativa accessoria, in tutti i casi in cui da una violazione di norme sulla circolazione stradale derivino danni alla persona. In tal caso la sanzione è diversamente graduata a secondo della gravità del danno alla persona (art. 222, comma 2).
L'art. 220 prevede in generale che, per le violazioni di norme del codice della strada che costituiscono reato, l'agente o organo accertatore è tenuto, senza ritardo, a dare notizia del reato al Pubblico ministero ai sensi dell'art. 347 c.p.c. Prevede poi specificamente che quando da una violazione di norme del codice della strada derivi un danno alla persona, l'agente o organo accertatore deve parimenti darne notizia al Pubblico ministero. Prevede infine che, in ogni caso in cui l'Autorità giudiziaria ravvisi solo una violazione amministrativa, essa deve rimettere gli atti all'ufficio che ha comunicato la notizia di reato perché si proceda in via amministrativa all'applicazione della sanzione.
L'art. 221 (in aderenza a quanto disposto in via generale dell'art. 24 della legge n. 689 del 1981 in tema di connessione fra illeciti amministrativi e reati) a sua volta prevede che, ove l'esistenza di un reato dipenda dall'accertamento di una violazione del codice della strada, e per questa non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta, il giudice competente all'accertamento del reato è competente anche alla irrogazione della sanzione amministrativa, salvo che il procedimento penale si chiuda per estinzione del reato o per difetto di una condizione di procedibilità, dovendo egli in tal caso rimettere gli atti all'ufficio che ha comunicato la notizia del reato, perché si proceda in via amministrativa all'irrogazione della sanzione. Nell'ipotesi di violazione di una norma del codice della strada dalla quale siano derivati danni alla persona, l'art. 223 dispone che l'agente o l'organo che ha proceduto alla rilevazione del sinistro, trasmette, entro dieci giorni, copia del rapporto o del verbale della violazione contestata anche al Prefetto del luogo ove la violazione è stata commessa, ed altra copia all'ufficio della Direzione generale della M.C.T.C. Il Prefetto, "appena ricevuti gli atti", sentito il parere del competente ufficio della M.C.T.C. che deve esprimere il parere entro quindici giorni dalla recezione del rapporto, "dispone, ove sussistano fondati elementi di una evidente responsabilità, la sospensione provvisoria della validità della patente fino a un massimo di un anno e ordina all'intestatario di consegnare la patente entro cinque giorni dalla comunicazione dell'ordinanza".
Sulla base di tale normativa, questa Corte ha ritenuto che il potere del Prefetto di sospendere la patente sorga e debba essere esercitato, ove risulti commessa una violazione del codice della strada in conseguenza della quale sia derivato un danno alla persona, sulla base del solo accertamento della esistenza a carico del soggetto di "fondati elementi di una evidente responsabilità", senza che costituiscano presupposti della irrogazione della sanzione ne' l'inizio dell'azione penale, ne' la proposizione della querela ove richiesta.
Ciò si desume, infatti, in primo luogo dalla scansione dei tempi che l'art. 223 impone agli organi amministrativi, congegnati in modo da rendere la sanzione irrogabile dopo venticinque giorni dal fatto, e cioè ben prima che siano scaduti i termini per proporre l'eventuale querela.
Si desume inoltre dal carattere cautelare del relativo provvedimento (affermato anche dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 170 del 1998, nonché dalle sezioni penali di questa Corte: da ultimo, sez. IV, 5 gennaio 2000, n. 4634, Hudorovic;
2 marzo 1999, n. 2794, D'Amico) volto a tutelare l'interesse pubblico a impedire con effetto immediato, e preventivamente rispetto alla inflizione della sanzione, per un certo periodo, la circolazione al soggetto che abbia procurato danni alle persone in conseguenza della violazione di norme del codice della strada.
Ne deriva per un verso che la sospensione della patente da parte del Prefetto, prevista dall'art. 223 C.S., non è subordinata all'inizio dell'azione penale ed alla proposizione, ove richiesta, della querela. Per altro verso, che il giudizio di opposizione instaurato avverso tale provvedimento ai sensi dell'art. 223, comma 5, C.S., ha ad oggetto unicamente l'accertamento della esistenza dei requisiti formali e sostanziali per la sua adozione, con particolare riferimento alla esistenza dei "fondati elementi di una evidente responsabilità".
Questa Corte ha parimenti affermato che la sospensione della patente di guida, nel caso di violazione di una norma del codice della strada dalla quale siano derivati danni alle persone, non si configura come "pena accessoria" rispetto a quella prevista per il reato di lesioni personali, bensì costituisce una sanzione amministrativa, la cui applicazione è affidata in via ordinaria al giudice chiamato a conoscere del reato di lesioni personali, ma rimessa al Prefetto in ogni caso in cui tale vis actractiva, prevista dall'art. 222, comma 1, venga meno (Cass. 15 marzo 1999, n. 2274; 20 settembre 1999, n. 10127). In proposito va considerato che l'art. 222 C.S. - nello statuire che qualora da una violazione delle norme del codice della strada derivino danni alle persone, il giudice applica con la sentenza di condanna le sanzioni amministrative previste, nonché la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente - per un verso contiene una norma processuale, specificamente confermativa dell'attribuzione (operata in via generale dall'art. 221) al giudice penale della competenza a irrogare le sanzioni per le violazioni del C.S. non costituenti reato quando dal loro accertamento dipenda l'esistenza di un reato. Per altro verso contiene una norma sostanziale, prevedendo la sanzione della sospensione della patente in caso di violazioni del codice della strada dalle quali siano derivati danni alle persone. configurandola quale misura amministrativa "accessoria", in tale specifica ipotesi, rispetto al reato di lesioni personali.
L'art. 224, comma 3 - a proposito del procedimento di applicazione delle sanzioni amministrative accessorie della sospensione e della revoca della patente - statuisce che solo l'estinzione del reato per morte dell'imputato importa l'estinzione di tali sanzioni amministrative accessorie, mentre "nel caso di estinzione del reato per altra causa il Prefetto procede all'accertamento della sussistenza o meno delle condizioni di legge per l'applicazione della sanzione amministrativa accessoria". Tale norma va interpretata, per quanto interessa ai fini del decidere, come espressione della voluntas legis di statuire in via generale la irrogabilità in sede amministrativa della sanzione accessoria (a reato) della sospensione della patente, ancorché per qualunque ragione diversa dalla morte di chi vi sia assoggettabile l'accertamento della responsabilità penale non possa avere luogo. Ragioni di ordine logico e di coerenza sistematica impongono di ritenere, infatti, che la formula "estinzione del reato" per causa diversa dalla morte, usata nell'articolo, vada intesa nel senso su detto - e sia in particolare comprensiva anche della ipotesi di non procedibilità del reato per rinuncia o mancata proposizione della querela nel termini di legge - e non come riferibile alle sole ipotesi di estinzione del reato testualmente previste dagli artt. 150 e segg. cod. pen. Riferendola solo a tali ipotesi, infatti, per i reati perseguibili a querela, la sanzione accessoria sarebbe applicabile in caso di remissione della querela, ma non in caso di rinuncia o di proposizione tardiva, o di decorso del termine per proporla senza la sua proposizione, pur trattandosi di situazioni omogenee in relazione all'interesse pubblico alla irrogazione della sanzione che la norma ha inteso tutelare, e pur non avendo - secondo quanto sopra esposto - l'art. 223 eccettuato tali ipotesi dalla irrogazione della sospensione provvisoria da parte del prefetto in via cautelare e provvisoria: sanzione provvisoria che risulterebbe incongruamente irrogata in ipotesi in cui non sia irrogabile quella definitiva. Ne deriva che la formula "estinzione del reato" va intesa in senso lato, come comprensiva di tutte le ipotesi in cui l'accertamento della responsabilità penale non possa più avere luogo, pur avendo il fatto integrato astrattamente gli estremi del reato, così da ricomprendervi anche le ipotesi di non perseguibilità per la mancata proposizione della querela, o per la rinuncia a proporla, come impone il criterio ermeneutico secondo il quale la legge va interpretata in modo che le sue statuizioni risultino coerenti con la sua ratio e non diano luogo a difformità di trattamento incompatibili con i principi costituzionali di ragionevolezza e non discriminazione.
Pertanto deve ritenersi che, con riferimento alla ipotesi prevista dall'art. 222, in cui la sospensione della patente si configura come sanzione amministrativa accessoria al reato di lesioni personali, l'art. 224, comma 3, in connessione con la sua ratio, attribuisce al Prefetto il potere di irrogare in via definitiva quella sanzione ove, pur ricorrendone "le condizioni di legge" (e cioè la violazione di una norma del codice della strada dalla quale sia conseguito un danno alla persona), sia mancata o venuta meno la possibilità di irrogazione della sanzione da parte del giudice penale.
4 Nel caso di specie il TO ha accolto l'opposizione sotto l'assorbente profilo che il provvedimento provvisorio di sospensione della patente si pone come anticipazione della sanzione della sospensione della patente prevista dall'art. 222 del codice della strada quale sanzione accessoria all'accertamento di un reato. Cosicché quando il reato sia perseguibile a querela, per irrogare la sospensione in via cautelare occorrerebbe previamente accertare che la querela sia stata proposta, mentre in mancanza di tempestiva proposizione della querela la sospensione non potrebbe essere irrogata.
Ma sulla base dei principi sopra affermati, non essendo la legittimità del provvedimento di irrogazione della sospensione della patente, previsto dall'art. 223 C.S. in relazione all'ipotesi di violazione di una norma del codice della strada dalla quale sia derivata una lesione personale, condizionato alla procedibilità dell'azione penale, bensì unicamente all'accertamento dell'esistenza di "fondati elementi di evidente responsabilità", il ricorso va accolto e la sentenza impugnata cassata con rinvio, dovendosi in quella sede fare applicazione dei principi di diritto sopra enunciati.
Il giudice di rinvio, che deciderà anche sulle spese del giudizio di cassazione, va individuato nel Tribunale di Ferrara (legge 16 giugno 1998, n. 188, in relazione al d.lgsv. 19 febbraio 1998, n. 51), nessuna incidenza avendo nel presente giudizio l'entrata in vigore del d.lgsv. 30 dicembre 1999, n. 507, che attribuisce al Giudice di pace competenze in materia di opposizioni alle ordinanze-ingiunzioni irrogative di sanzioni amministrative, atteso che tale attribuzione non ha carattere retroattivo e deve quindi trovare applicazione il principio generale di cui all'art. 5 c.p.c.

P. Q. M.

La Corte di cassazione
Dichiara inammissibile il ricorso del Ministero dell'interno. Accoglie il ricorso del Prefetto di Ferrara, cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese al Tribunale di Ferrara. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della prima sezione civile, il 17 gennaio 2001. Depositato in Cancelleria il 4 aprile 2001