Composta dai Sigg.ri Magistrati:
Dott. ALDO VESSIA PRESIDENTE

1. Dott. BRUNO FRANGINI COMPONENTE

2. Dott. FRANCO MARRONE REL. COMPONENTE

3. Dott. AMEDEO POSTIGLIONE COMPONENTE

4. Dott. MARIANO BATTISTI COMPONENTE

5. Dott. GIOVANNI DE ROBERTO COMPONENTE

6. Dott. VINCENZO COLARUSSO COMPONENTE

7. Dott. ANIELLO NAPPI COMPONENTE

8. Dott. ALDO MORGIGNI COMPONENTE
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto dal Procurato della Repubblica presso il Tribunale di Novara;

avverso il provvedimento del G.I.P. presso il Tribunale di Novara in data 10.05.1999 emesso nel procedimento relativo ad atti di indagine per presunta corruzione nei confronti dei responsabili dell'Istituto Buonarroti;

Sentita la relazione del Consigliere Franco Dott. Morrone;

Lette le conclusioni del P.M. che ha chiesto dichiararsi inammissibile il ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il 2.8.1993 perveniva alla Procura di Treviso un esposto anonimo. Il P.M. ne disponeva l'iscrizione nel registro Mod. 46 (reg.anonimi) con la seguente formula "esposto anonimo per ipotesi di corruzione presso la scuola privata Istituti Tecnici Buonarroti" , il 04.08.1993 inviava l'esposto ai CC di Treviso "per indagini in ordine ai fatti denunciata dall'allegato esposto anonimo, di cui si vorrà verificare "il fumus" di fondatezza anche mediante assunzione a s.i.t. di allievi ed ex allievi dell'Istituto in questione". I CC espletavano indagini procedendo ad interrogatori e con rapporto 20.12.1993 restituivano gli atti al P.M. che con atto 29.12.1993 trasmetteva gli atti del procedimento al P.M. presso il Tribunale di Novara per competenza territoriale.
Il P.M. di Novara, rilevato che vi era già un rapporto di CC originato dall'anonimo disponeva l'iscrizione a Mod.45 e, in data 11.03.1999 chiedeva al GIP di disporre l'archiviazione in quanto "le indagini non hanno portato all'individuazione di specifiche condotte criminose addebitabili ad alcuno e non sembrano residuare spazi investigativi".
Il GIP con atto in data 10.05.1999 dichiarava non luogo a provvedere sulla richiesta avanzata dal P.M. ed ordinava la restituzione degli atti, sostenendo che, in assenza della notitia criminis (desumibile dall'iscrizione dell'esposto nel registro a Mod.45) non si era instaurato un procedimento penale onde il P.M. aveva solo un potere di cestinazione e cioè di spedire l'esposto direttamente nel suo archivio e non di chiedere il controllo del giudice. Dava atto del contrasto giurisprudenziale tra le sentenze di questa Corte, ma affermava di aderire all'orientamento per il quale la procedura di archiviazione prevista dagli artt. 409 e 410 c.p.p. riguarda solo gli atti per i quali il P.M. abbia disposto l'iscrizione nel registro delle notizie di reato (Mod.21).
Ha proposto ricorso il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Novara deducendo (con riferimento all'orientamento prevalente di questa Corte) l'abnormità del provvedimento del G.I.P. di non luogo a provvedere. Sostiene che, a fronte della richiesta di archiviazione del P.M. il giudice, ai sensi dell'art. 405, 1 c.p.p., non ha altra alternativa che disporre l'archiviazione o iniziare l'azione penale;
che l'art. 411 c.p.p. prevede espressamente la richiesta di archiviazione perché il fatto non è previsto dalla legge come reato;
e che comunque nel codice di rito vale il principio del controllo giurisdizionale sull'esercizio dell'azione penale.
La Terza Sezione di questa Corte preso atto del contrasto giurisprudenziale tra le pronunce che hanno statuito che il procedimento di archiviazione trova applicazione anche se il P.M. non ha iscritto nel registro di cui all'art. 335 c.p.p. alcuna notizia di reato (Cass. Sez. III, 15.12.1990, Micheletti - Cass. Sez. I, 15.10.1996 n. 5227 - Cass. Sez. VI, 23.07.1997 n. 2592), e quelle che invece hanno affermato il principio opposto (Cass. Sez. V, 11.07.1997 n. 2683 - Cass. Sez. IV, 23.07.1997 n. 1726 - Cass. Sez. VI, 21.01.1998 n. 4300), ha rimesso il procedimento a queste Sezioni Unite, con ordinanza camerale in data 04.04.2000. Il Primo Presidente aggiunto ha fissato per la trattazione del procedimento davanti a queste Sezioni Unite del 22.11.2000. Il Procuratore Generale presso questa Corte ha chiesto che il ricorso venga dichiarato inammissibile, sostenendo:
- che l'iscrizione nel registro delle notizia di reato ex art. 335 c.p.p., costituisce presupposto formale dell'archiviazione che,
rappresentando uno dei possibile epiloghi della fase delle indagini preliminari, non va adottata quando non si è indagato per essere la "notitia" completamente priva di ogni rilievo penale;

- che l'auspicato controllo giurisdizionale contro il rischio di impropria attività del P.M., è realizzabile ormai, a seguito della decisione colla quale è stato affermato (da Cass. Sez. VI, 10.11.1999, Cappelli) che un uso improprio del cosiddetto "Mod.45", potendo trasformarsi in un sistema surrettizio di "archiviazione di fatto", costituisce una vera e propria elusione del principio fondamentale di obbligatorietà dell'azione penale, in grado di paralizzare definitivamente la situazione processuale, alla quale può porsi rimedio ammettendo l'esperibilità del ricorso in cassazione il relativo provvedimento;

- che il provvedimento in questione, al di là della sua classificazione formale, risulta avere infine assunto, nella sostanza, contenuto archiviatorio;

- che, in ogni caso, l'impugnato provvedimento di "non liquet" non può ritenersi abnorme ma esito di una interpretazione esegetica più restrittiva che, in quanto tale, non è completamente extravagante rispetto al delineato sistema di controllo giurisdizionale sulla (in) attività del P.M. Con una nota aggiuntiva, il P.G. requirente ha insistito nella precedente richiesta facendo rilevare che il ricorrente non può neppure vantare un interesse giuridicamente apprezzabile all'ottenimento di un formale decreto di archiviazione del G.I.P., una volta che egli stesso abbia registrato nel cosiddetto Mod.45 la notizia de qua (in termini, Cass. Sez. VI, 06.04.2000, n. 1672). MOTIVI DELLA DECISIONE

1.I termini del contrasto, che è più variegato di quanto risulta dalle decisioni sin qui citate, possono riassumersi in un duplice orientamento:
- quello che ammette il potere del P.M. "di cestinazione" (di inviare gli atti in archivio senza adottare la procedura di archiviazione prevista dall'art. 408 c.p.p.) degli atti iscritti nel Mod. 45; che ritengono tale provvedimento non impugnabile e che, considerano inammissibile il ricorso avverso l'eventuale rifiuto a provvedere del GIP.
In tale casi si sono espresse le sentenze emesse da 1) Cass. Sez. II, Pres.Zingale, Est.Carmenini, c.c.17.05.2000, dep.01.06.2000, n. 2756, P.M. in proc.Bonacina (non massimata) - 2) Cass. Sez. VI, Pres.Troiano, Est.Milo, c.c.04.11.1997, dep.21.01.1998, n. 4300, Ferretti, rv 210061 - 3) Cass. Sez. V, Pres.La Cava, Est.Rotella, c.c.29.05.1997, dep.11.07.1997, n. 2683, Bove, rv 208369 - 4) Cass. Sez. VI, Pres.Suriano, Est.Cortese, c.c.15.02.1996, dep.04.04.1996, n. 820, Pergola, rv 205053 - 5) Cass. Sez. V, Pres.Bilardo, Est.Castaldi, c.c.25.01.1991, dep.22.02.1991, n. 80, Boschetti, rv 186450.
Esse argomentano ex artt. 408, 409, 410 e 411 c.p.p. precisando che il procedimento di archiviazione deve essere instaurato solo per gli atti per i quali l'organo inquirente abbia disposto l'iscrizione nel registro "mod.21"; che il provvedimento del P.M. non ha natura giurisdizionale;
che l'art. 411 non si riferisce ai fatti ab origine privi di qualsiasi rilievo penale;

- di contrario avviso quelle che non ammettono il potere di cestinazione del P.M. il quale è tenuto a richiedere l'archiviazione anche degli atti iscritti nel "mod. 45", richiesta che obbliga il GIP a decidere;
onde è nullo (e in qualche caso definito abnorme) il provvedimento col quale il GIP rigetti la richiesta ordinando la restituzione degli atti al P.M.. In tal senso si sono espresse la sentenza emessa da 1) Cass. Sez. I, Pres.Pirozzi, Est.Vancheri, c.c.15.10.1996, dep.10.12.1996, n. 5226, P.G./Ignoti, rv 206378 - 2) Cass. Sez. I, Pres.Pirozzi, Est.Giordano, c.c.15.10.1996, dep.04.12.1996, n. 5227, P.G./Ignoti, rv 207714 - 3) Cass. Sez. I, Pres.Vitale, Est.Serianni, c.c.27.11.1991, dep.20.02.1992, n. 4504, Puri, rv 189341 - 4) Cass. Sez. IV, Pres.Pettorri, Est.Cocco, c.c.11.02.1991, Loffredo (non massimata) - 5) Cass. Sez. III, Pres.Glinni, Est.Pioletti, c.c.05.12.1990, dep.28.01.1991, n. 5296, Micheletti, rv 186581.
Le argomentazioni relative a tale secondo orientamento sono reperibili soprattutto nella sentenza Michelotti:il controllo del giudice sull'esercizio dell'azione penale costituisce un principio cardine dell'orientamento processuale penale, al punto che uno dei primi provvedimenti del restaurato regime democratico fu il d.lgt.del 14.09.1944, n. 288 che ha abolito il potere del pubblico ministero di trasmettere gli atti in archivio, riconosciuto nel previgente codice, istituendo il controllo del giudice sulla determinazione del P.M.; l'art. 411 c.p.p. che prevede l'applicabilità del procedimento di archiviazione anche "se il fatto non è previsto dalla legge come reato" ha una sua autonoma valenza perché estende la normativa dettata per i casi di infondatezza ad altre ipotesi (Relazione al progetto preliminare del codice, 101). Tale estensione dimostra come sia priva di pregio la tesi secondo cui l'art. 411 c.p.p. si riferirebbe solo a quei casi in cui i fatti, già ipotizzati come reato, abbiano perso tale qualificazione a seguito delle investigazioni, essendo, al contrario, evidente che la norma ha una forza espansiva tale da ricomprendere nel suo alveo anche le ipotesi in cui i fatti costituiscono ad origine "pseudo notizie di reato".

2. La risoluzione dei problemi sollevati dalle citate decisioni comporta di necessità la ricognizione delle norme che regolano l'iscrizione degli atti nei registri "mod 21" e "mod 45" (tenendo presente comunque che numerosi altri registri sono previsti in dotazione agli Uffici delle Procure, ma che la loro regolamentazione non incide sulla questione in esame):
Il registro delle notizie di reato ("Mod.21").
Il codice di rito prevede espressamente nell'art. 335 c.p.p. l'esistenza del registro delle notizie di reato:"Il P.M. iscrive immediatamente, nell'apposito registro custodito presso l'ufficio, ogni notizia di reato".
Nel registro, (costituito dai modelli 21, 22 e 52), vanno perciò iscritte le notizie suscettibili di mettere in moto le indagini preliminari, indipendentemente dal loro esito (esercizio dell'azione penale o richiesta di archiviazione).
Il registro delle "pseudonotizie" degli atti non costituenti notizia di reato ("Mod.45").
Il fondamento normativo di tale registro è desumibile dall'art. 109 D.Lgs.28.07.1989 n. 271 (disposizioni di attuazione del c.p.p.) per il quale gli atti che possono contenere notizie di reato devono essere sottoposti subito al Procuratore della Repubblica "per l'eventuale iscrizione nel registro delle notizie di reato". Tale norma, col riferimento alla "eventualità" dell'iscrizione nell'apposito registro degli atti che "possono" contenere notizie di reato presuppone l'esistenza di altro registro nel quale inserire quegli atti che a giudizio insindacabile del P.M. non contengono notizie di reato, registro in sede amministrativa come "mod.45" e destinato, secondo quanto precisato nella circolare Vassalli del 18.10.1989 del Ministero della Giustizia, (elaborata in ossequio al principio della non dispersione degli atti), a contenere la registrazione di atti ed informative "del tutto privi di rilevanza penale" (esposti o ricorsi in materia civile o amministrativa, esposti privi di senso, o di contenuto abnorme o assurdo, atti riguardanti eventi accidentali).
Chiarito il contenuto delle iscrizioni nei due tipi di registri, risulta evidente che gli atti iscritti nel registro mod.21, in quanto contenenti notizie di reato (così valutate dal P.M.all'atto dell'arrivo nell'ufficio di Procura) non possono avere altro sbocco che l'esercizio dell'azione penale o la richiesta di archiviazione, come stabilito nell'art. 405, 1 c.p.p.. Più complessa è la situazione quando gli atti vengono iscritti nel registro (Mod.45) delle pseudonotizie.
In tal caso si pongono più alternative. La prima, di più agevole soluzione, si verifica quando la notizia richiede il compimento di indagini preliminari o comunque sopravviene una notizia di reato;

in tali casi è evidente la necessità di una nuova iscrizione nel registro delle notizie di reato, con lo sbocco naturale dell'archiviazione o dell'esercizio dell'azione penale. La situazione è bene esemplificata nella citata circolare Vassalli:
"la trasmissione all'Ufficio della Procura della Repubblica da parte del Tribunale di una sentenza dichiarativa di fallimento (che costituisce adempimento imposto dalla legge) verrà annotata nel registro degli atti non costituenti notizia di reato;
ove poi dalla lettura della relazione del curatore fallimentare nel frattempo richiesta (che non costituisce attività di indagine preliminare) il P.M. ritenga di ravvisare una ipotesi di reato, verrà disposta la iscrizione nel registro delle notizie di reato".
La seconda alternativa riguarda l'esito degli atti contenenti pseudonotizie nel registro "Mod.45". Qui sorge il contrasto tra coloro che ritengono che il P.M. abbia un potere di "cestinazione" (di trasmettere direttamente gli atti in archivio) e coloro per i quali invece vale il principio opposto, per cui il P.M. è tenuto a richiedere al GIP l'archiviazione anche per i fatti che sin dall'inizio appaiono irrilevanti per l'ordinamento penale. La tesi che nega il potere di cestinazione del P.M. e impone la richiesta di archiviazione anche delle pseudonotizie è fondata, però, su argomentazioni non condivisibili in quanto:
- interpreta l'art. 405, 1 c.p.p. nel senso che il P.M. non ha soluzioni diverse da quella della archiviazione o della richiesta di rinvio a giudizio, ma non tiene conto che nel sistema del codice di rito tale alternativa non può che fare riferimento alle notizie di reato, come chiaramente desumibile dall'art. 408, 1 c.p.p. per il quale il P.M. presenta al giudice la richiesta di archiviazione "se la notizia di reato è infondata (norma ribadita nell'art. 125 Disp.Attuaz.che tratta della richiesta di archiviazione "quanto ritiene l'infondatezza della notizia di reato");
- interpreta l'art. 411 c.p.p. che prevede l'applicabilità del procedimento di archiviazione anche se "il fatto non è previsto dalla legge come reato", come canone generale del controllo del giudice su tutti gli atti di parte, ma anche qui la visione su tutti gli atti di parte, ma anche qui la visione sistematica desumibile dagli artt. 408,1 e 411 (che riguarda altri casi di archiviazione) non consente di estendere il controllo del giudice anche alle pseudonotizie, stante la ineludibile correlazione tra "l'archiviazione" e "la notizia di reato".
Né vale il richiamo alla modifica in materia operata col D.Lgt.14.09.1944 n. 288 (che ebbe ad introdurre nel vecchio codice di rito il controllo del giudice istruttore) perché anche in quel caso il controllo si riferiva alle notizie di reato, come si desume dal combinato disposto degli artt.1 e 74 c.p.p. previgente. Più corretta perciò appare l'interpretazione dell'art. 411 nel senso che la formula "il fatto non è previsto dalla legge come reato" si riferisce a quei fatti originariamente contemplati come notizie di reato ma che a seguito di indagini o di diversa valutazione risultino non avere valenza penalistica.
Certo, il problema del controllo sulla "inazione" del P.M. esiste ed è rilevante. Ma la tesi che addossa al giudice la verifica di tutte le notizie, anche di quelle non costituenti notizia di reato, non pare idonea a soddisfare le esigenze prospettate, in quanto l'uso improprio del potere di esercizio dell'azione penale mediante l'archiviazione di fatto o surrettizia, non è eliminabile con il controllo del giudice su atti che sono pur sempre iscritti in un registro pubblico e quindi sempre verificabili, ma dovrebbe estendersi ad un numero indefinito di atti e documenti. Decisivo è, in presenza di una notizia di reato, che i soggetti interessati si attivino, sino ad ottenere il controllo del giudice.

3.Tanto premesso in ordine alla configurabilità del potere di cestinazione delle pseudonotizie da parte del P.M. va però precisato che l'unico soggetto titolare dell'azione penale e come tale legittimato ad individuare nell'atto la notitia criminis è il P.M. che ha "il monopolio della domanda". È sufficiente a tale proposito il riferimento all'art. 112 della Carta Costituzionale e all'art. 50 c.p.p. che ne riconosce il ruolo esclusivo nell'esercizio dell'azione penale.
Ruolo il cui esercizio è concretizzato nell'art. 109 delle norme di attuazione del c.p.p. quando conferisce al Procuratore il potere-dovere della "eventuale iscrizione" degli atti nel registro delle notizie di reato.
Potere-dovere che, naturalmente, non può trovare limiti nella possibile iscrizione (per errore, per negligenza, per dolo) degli atti contenenti notizie nel registro delle pseudonotizie (Mod.45). Nessuna norma, infatti, consente di escludere che un atto iscritto in tale registro possa essere riesaminato al fine di accertare se contiene una notizia di reato: l'iscrizione di per sé non può essere considerata alla stregua di una certificazione definitiva della inesistenza della notizia di reato.
E, perciò, evidente che in ogni momento il P.M. può riconsiderare la natura dell'atto iscritto nel registro delle pseudonotizie e qualora ritenga (per elementi sopravvenuti o per diversa valutazione) trattarsi di notizia di reato, iscriverla nell'apposito registro previsto dall'art. 335 c.p.p.. Ma la valutazione del P.M. è decisiva anche nell'ipotesi in cui, come nel caso in esame, ometta di trascrivere la notizia di reato nel registro previsto dall'art. 335 e presenti direttamente la richiesta di archiviazione al Giudice.
In tal caso il giudice non ha il potere di sindacare le modalità di iscrizione dell'atto in un registro piuttosto che nell'altro, né quello di contestare la valutazione (esplicita o implicita) sulla natura dell'atto formulata dal P.M. con la richiesta di archiviazione, ma solo i poteri concessigli dall'art. 409 c.p.p. (di emettere decreto di archiviazione, disporre l'udienza camerale, formulare l'imputazione coatta).

4. Pertanto, nell'ipotesi in cui il Giudice, deducendo l'inesistenza della notitia criminis dalla iscrizione nel registro (Mod.45) degli atti non costituenti reato, emetta una pronuncia di non luogo a provvedere disponendo la restituzione degli atti all'organo dell'accusa, pone in essere un provvedimento abnorme. È ormai ius recptum (da ultimo da Sezioni Unite del 26.01.2000, sent.n. 26, imp.Magnani) che l'abnormità dell'atto processuale può riguardare tanto il profilo strutturale, allorchè l'atto, per la sua singolarità, si pone al di fuori del sistema organico della legge processuale, quanto il profilo funzionale, quando esso, pur non estraneo al sistema normativo, determini la stasi del processo e l'impossibilità di proseguirlo.
Nel caso in cui il giudice, a fronte della richiesta di archiviazione del P.M., stabilisca che non vi è luogo a provvedere, tale provvedimento pur non essendo abnorme sotto il profilo strutturale, lo è sotto il profilo funzionale, in quanto impedisce che il procedimento di archiviazione abbia il suo naturale (eventuale) sviluppo tutte le volte in cui legittimo sarebbe l'intervento della persona offesa (il cui ruolo è stato nel codice vigente potenziato nella fase procedimentale col diritto all'opposizione). Non solo, ma esclude la applicabilità dell'istituto della riapertura delle indagini previsto dall'art. 414 c.p.p. che presuppone l'esistenza del provvedimento di archiviazione, con l'eventuale effetto di vanificare indagini già espletate.

5. Nel caso in esame, nel quale peraltro investigazioni erano già state compiute in sede procedimentale, a fronte della richiesta di archiviazione del P.M. (avente a presupposto esplicito l'esistenza di atti contenenti la notizia di reato della corruzione) il GIP non aveva altra alternativa che quella di decidere avvalendosi dei poteri concessigli dall'art. 409 c.p.p., onde il suo provvedimento di non luogo a provvedere va qualificato come abnorme. Alla abnormità consegue la legittimità del ricorso del P.M. in ossequio alla costante e risalente giurisprudenza di questa Corte, (per la quale il ricorso per Cassazione è l'unico rimedio utilizzabile per rimuovere la stasi procedimentale). Il provvedimento impugnato va perciò annullato senza rinvio e gli atti vanno trasmessi al GIP presso il Tribunale di Novara per l'esame della richiesta di archiviazione del P.M..

P.Q.M.

Annulla senza rinvio il provvedimento impugnato e dispone trasmettersi gli atti al Tribunale di Novera per l'esame della richiesta del P.M..
Così come deciso in Roma il 22 novembre 2000.
DEPOSITATO IN CANCELLERIA IL 15 GENNAIO 2001.