Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. ANTONIO ZUMBO - Presidente - del 22/01/2001
Dott. ALDO GRASSI - Consigliere - SENTENZA
Dott. SAVERIO FELICE MANNINO - Consigliere - N. 183
Dott. ALFREDO TERESI - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. FRANCESCO NOVARESE - Consigliere - N. 30233/2000
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto dallo ENTE AUTONOMO DEL PARCO NAZIONALE D'ABRUZZO, in persona del presidente pro tempore arch. Fulvio Pratesi,
avverso l'ordinanza del Giudice dell'esecuzione del Tribunale di Sulmona 27 gennaio 2000, con la quale è stato revocato l'ordine di demolizione per la remissione in pristino dello stato dei luoghi, emesso con la sentenza del Pretore di Sulmona/Castel di Sangro con sentenza 22 febbraio 1994 n. 32. Letta la requisitoria del P.G., in persona del Dr. Aurelio GALASSO, il quale ha chiesto l'annullamento con rinvio dell'ordinanza impugnata;

Letta la memoria difensiva nell'interesse dell'esecutata RC TR e del terzo interessato GR OL, depositata il 18 dicembre 2000;
Letta la memoria difensiva nell'interesse dell'Ente Autonomo del Parco Nazionale d'Abruzzo, depositata l'11 gennaio 2001;
osserva
IN FATTO E DIRITTO
Avverso l'ordinanza del Giudice dell'esecuzione del Tribunale di Sulmona 27 gennaio 2000 - con la quale è stato revocato l'ordine di demolizione per la remissione in pristino dello stato dei luoghi, emesso con la sentenza del Pretore di Sulmona/Castel di Sangro con sentenza 22 febbraio 1994 n. 32 - ha proposto ricorso per cassazione l'Ente Autonomo del Parco Nazionale d'Abruzzo, chiedendone l'annullamento per i seguenti motivi:

1. Violazione e falsa applicazione (art. 606 lett. b) c.p.p.) dell'art. 32 L. 1985 n. 47, perché la concessione edilizia in sanatoria, rilasciata dal Comune di Pescasseroli 12 febbraio 1999 n. 624, è illegittima in quanto rilasciata senza il preventivo parere favorevole dell'Ente Parco, in contrasto con l'art. 33 delle norme tecniche del P.R.G. del Comune di Pescasseroli, il quale prescrive che tutti gli interventi in zona E (agricola e forestale) sono subordinati alla preventiva autorizzazione dell'Ente Autonomo del Parco Nazionale d'Abruzzo;

2. violazione dell'art. 13 L. 6 dicembre 1991 n. 394, che prescrive per il rilascio di concessioni o autorizzazioni per interventi edilizi all'interno del Parco la preventiva acquisizione del nulla osta dell'Ente Parco;

3. omessa motivazione (art. 606 lett. e) c.p.p.), in ordine alla richiesta di sospensione del procedimento di esecuzione in pendenza dell'impugnazione proposta dall'Ente Parco avverso la concessione edilizia in sanatoria, rilasciata dal Comune di Pescasseroli, con ricorso al T.A.R. notificato il 23 giugno 1999, ancora pendente con il n. 430/99.
Con la memoria difensiva sopra indicata l'esecutata RC TR ed il terzo interessato GR OL hanno proposto le seguenti eccezioni:

1. inammissibilità per tardività del ricorso dell'Ente Parco, in quanto l'ordinanza impugnata gli è stata notificata il 3 marzo 2000 e il ricorso per cassazione è stato depositato il 26 febbraio 2000, oltre il termine stabilito dall'art. 585 lett. a), richiamato dall'art. 666 n. 6 c.p.p.;

2. inammissibilità per carenza di legittimazione a impugnare. in applicazione degli artt. 568, 572 e 576, richiamati dall'art. 666 c.p.p., essendo stato il ricorso presentato dal solo Ente Parco e non anche dal P.M..
In via preliminare si osserva che l'eccezione di intempestività del ricorso, proposta dalla RC e dal GR è infondata in quanto l'atto d'impugnazione è stato presentato ai sensi dell'art.582 c. 2 c.p.p. il 18 febbraio 2000, come risulta dalla certificazione in calce all'atto stesso, nella cancelleria del Tribunale di Roma, che ha provveduto a trasmetterlo al Tribunale di Sulmona, al quale è pervenuto il 25 febbraio 2000 (quello del 26 febbraio 2000, pure certificato in calce, è un ulteriore deposito eseguito dal ricorrente direttamente nella cancelleria di questo Tribunale).
Pertanto l'impugnazione deve ritenersi tempestivamente proposta. Altrettanto infondata è la seconda eccezione, proposta dalla RC e dal GR.
Nel procedimento di esecuzione dei provvedimenti di natura penale la legittimazione a proporre ricorso per cassazione contro l'ordinanza del giudice di esecuzione che definisce il procedimento è attribuita alle parti, e quindi anche alla parte civile, dal sesto comma dell'art. 666 c.p.p., il quale rinvia alle disposizioni sulle impugnazioni solo in quanto applicabili, cioè in quanto non contrastino con quelle direttamente impartite dalla stessa norma, tra le quali rientra l'individuazione dei soggetti legittimati a proporre il ricorso.
Il diverso regime si giustifica con riguardo alle regole differenti che disciplinano il processo di cognizione - nel quale vige il principio della pubblicità e dell'officialità dell'azione penale, rispetto alla quale l'azione privata ha funzione meramente accessoria (art. 572 c.p.p.) e la legittimazione della parte civile all'impugnazione è limitata ai soli interessi civili (art. 573 c.p.p.) - e il processo di esecuzione, al quale, benché introdotto dalla richiesta del P.M. o dell'interessato e del suo difensore (art.666 c. 1 c.p.p.), tutte le parti intervengono in posizione paritaria,
che si rispecchia nella legittimazione di tutte a proporre ricorso per cassazione.
Per quanto riguarda l'impugnazione proposta ed in merito al primo e al secondo motivo di ricorso si osserva che il Giudice dell'Esecuzione ha revocato l'ordine di demolizione e di remissione in pristino dello stato dei luoghi, emesso dal Pretore di Sulmona- Castel di Sangro con sentenza 22 febbraio 1994 n. 32, ritenendolo incompatibile con la concessione edilizia in sanatoria n. 624, rilasciata dal Comune di Pescasseroli ai sensi dell'art. 39 L. 1994 n. 724 il 12 febbraio 1999 in favore di MA ON e GR OL, proprietari del terreno su cui sorge l'opera abusiva. Il G.E. non ha, però, tenuto conto, e senza alcuna motivazione, che il rilascio della suddetta concessione era avvenuto, come aveva rilevato nella sua relazione il Consulente tecnico da lui nominato, senza l'acquisizione del parere favorevole dell'Ente Autonomo del Parco Nazionale d'Abruzzo, prescritto dall'art. 32 L. 28 febbraio 1985 n. 57, modificato dagli artt.39 c. 8 L. 23 dicembre 1994 n. 724
e 2 c. 44 L. 23 dicembre 1996 n. 662, o del nulla osta dell'Ente suddetto, prescritto dall'art. 13 L. 6 dicembre 1991 n. 394 nonché dall'art. 33 delle Norme tecniche di attuazione del Piano Regolatore Generale del Comune di Pescasseroli.
Come risulta dal ricorso, detto parere non è stato rilasciato, benché sia stata presentata istanza di condono edilizio in data 25 gennaio 1995, perché l'opera ricade nella zona E del vigente Piano Regolatore Generale del Comune di Pescasseroli, destinata esclusivamente ad attività agricola, e non è, quindi, sanabile. Non vale, quindi, obiettare che la concessione in sanatoria produce l'effetto estintivo dei reati edilizi, sia perché contrariamente a quanto si afferma nell'ordinanza impugnata, l'art. 38 L. 28 febbraio 1985 n. 57, modificato dalla L. 30 aprile 1999 n. 136, non comprende tra i reati estinti per effetto della concessione in sanatoria quello previsto dall'art. 1 sexies D.L. 27 giugno 1985 n. 312, conv. in L. 8 agosto 1985 n. 431 (ora art. 163 D.Lvo 29 ottobre 1999 n. 490); sia perché l'art. 38 cit. suppone il rilascio di concessione in sanatoria legittima.
Non è neppure valida l'obiezione per cui, in presenza di una concessione edilizia il giudice penale non può sindacarne l'eventuale illegittimità al fine di disapplicare l'atto amministrativo.
La questione così prospettata riporta alla L. 20 marzo 1865 n. 2248, all. E sul contenzioso amministrativo, che, abolendo all'art. 1 i tribunali speciali, ai successivi artt. 2 e 3 ripartiva la competenza fra giurisdizione e amministrazione, attribuendo alla prima tutte le materie in cui si faccia questione di un diritto civile o politico, comunque vi possa essere interessata la pubblica amministrazione e ancorché siano emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell'autorità amministrativa, e alla seconda, per esclusione, gli affari non compresi nella disposizione dell'art.

2. In base a questa regola - dalla quale la dottrina avrebbe tratto la bipartizione fra diritti soggettivi e interessi legittimi facenti capo rispettivamente alle norme di relazione e alle norme di azione e, conseguentemente, agli atti vincolati o discrezionali della pubblica amministrazione - la materia penale rientra per sua natura tra quelle indicate dalla legge come aventi ad oggetto diritti civili e politici. Nè potrebbe essere diversamente, perché il reato è un fatto illecito penalmente sanzionato, anch'esso riconducibile al principio del neminem ledere e, quindi, alla norma dell'art. 2043 c.c., la cui tutela è stata estesa, peraltro, anche agli interessi legittimi lesi da un atto amministrativo viziato, come tale produttivo di danno (Cass., Sez. U. Civ., 22 luglio 1999 n. 500). Il sistema trova un'ulteriore specificazione nei successivi artt. 4 e 5 L. 1865 cit., il primo dei quali stabilisce il criterio per cui, se la contestazione verte sulla lesione di un diritto da parte di un atto amministrativo, l'autorità giudiziaria si limita a conoscere gli effetti dell'atto in relazione all'oggetto del giudizio, fermo restando che l'atto amministrativo non può essere revocato o modificato se non su ricorso alle autorità amministrative (non erano stati ancora istituiti gli organi della giustizia amministrativa), che, dal canto loro, devono conformarsi al giudicato dei tribunali in merito al caso deciso.
Appare qui necessario il rilievo che la norma del primo comma dell'art. 4 L. 20 marzo 1865 n. 2248 all. E non si pone lo scopo di individuare una categoria di atti amministrativi, quelli che per contenuto ed effetti modificano o estinguono diritti soggettivi, escludendo quelli che provvedono alla costituzione o all'espansione dei diritti soggettivi (v. Cass., Sez. U., 31 gennaio 1987 n. 3, ric. Giordano e altri;
in senso difforme, con affermazione dell'autonomia della tutela penale rispetto alla sfera provvedimentale riservata alla pubblica amministrazione, Cass., Sez. U., 21 ottobre 1992, ric. Molinari e 12 novembre 1993 n. 11635, ric. Borgia e altri;
e inoltre, Cass., Sez. 3^, 9 gennaio 1989 n. 2766, ric. Bisceglia;
Sez.3^, 18 febbraio 1994 n. 514, ric. Pernici e altro). Una simile finalità appare estranea all'oggetto della legge, che si propone di definire le sfere di competenza dei due poteri dello Stato e non di distinguere tra le categorie degli atti amministrativi quelli potenzialmente lesive di diritti soggettivi. Se realmente dal sindacato dell'autorità giudiziaria relativamente al caso concreto fossero dovuti restare esclusi gli atti che costituiscono diritti soggettivi o rimuovono gli ostacoli al loro esercizio, cioè le concessioni e le autorizzazioni, che occupano la sfera più ampia e importante degli atti amministrativi, lo scopo dichiarato della L. 1865 n. 2248, che era quello di dettare i principi in materia di distribuzione della competenza fra giurisdizione e pubblica amministrazione, ne sarebbe rimasto irrimediabilmente frustrato. D'altronde, la lesione dei diritti cui si riferisce l'art. 4 appartiene alla patologia e non alla fisiologia dell'atto amministrativo e non può, quindi, riguardare gli atti che modificano o estinguono diritti soggettivi in contrapposizione a quelli che li costituiscono o li espandono, i quali, peraltro, possono a loro volta incidere sui diritti (e non solo sugli interessi legittimi) di soggetti diversi dal diretto destinatario degli effetti da essi prodotti (Cass., Sez. 3^, 27 gennaio 1998 n. 337, ric. P.M. in proc. Brizzi).
In realtà, la soluzione adottata con la L. 1865 n. 2248 non può essere compiutamente apprezzata se non attraverso la lettura congiunta dell'art. 5, il quale prescrive che nel caso previsto dall'art. 4 e in ogni altro caso, si intende, in cui sia interessata in qualsiasi modo la pubblica amministrazione e siano emanati provvedimenti del potere esecutivo o - dell'autorità amministrativa, le autorità giudiziarie applichino gli atti amministrativi e i regolamenti generali e locali solo in quanto siano conformi alle leggi.
In base a questo schema, il primo comma dell'art. 4 concerne l'ipotesi in cui la lesione del diritto soggettivo sia prodotta direttamente da un atto amministrativo e l'art. 5 estende la considerazione ad ogni altro caso e, quindi, alla diversa circostanza in cui l'azione lesiva provenga da un soggetto diverso dalla pubblica amministrazione, il quale ponga a sostegno della propria attività un atto amministrativo di concessione o autorizzazione, generalizzando, nell'ambito delle amplissime attribuzioni precedentemente assegnate col disposto dell'ultima parte dell'art. 2, il principio del dovere del giudice ordinario di disapplicare l'atto amministrativo illegittimo.
Dall'analisi svolta si trae la conclusione che il sistema delineato negli artt. 2 - 5 L. 1865 n. 2248 stabilisce su entrambi i versanti istituzionali una competenza che non prevede eccezioni per categorie di atti in quanto istituisce una regola fissa nei rapporti tra le funzioni dei due poteri dello Stato.
Il carattere generale del sindacato dell'autorità giudiziaria ordinaria nei confronti dell'atto amministrativo porta altresì a escludere che esso possa limitarsi alla semplice constatazione dell'esistenza formale dell'atto e alla verifica della sua provenienza dalla pubblica amministrazione competente ad emetterlo. La tesi, per cui il potere di disapplicazione del giudice si svolge solo nel caso in cui tale provenienza sia venuta meno perché l'emissione dell'atto è conseguenza di collusione criminosa tra l'organo amministrativo e il destinatario, appare eccessivamente restrittiva rispetto alle premesse e, inoltre, incongrua, perché l'attività criminosa è un elemento esterno rispetto al vizio di illegittimità dell'atto, sicché la restrizione, a fronte dell'ampiezza della previsione normativa dell'art. 5 L. 1865 n. 2248 all. E, risulta indebitamente limitativa (Cass., Sez. 3^, 17 giugno 1999 n. 2272, ric. Cilia e altro;
Id. 18 giugno 1999 n. 2304, ric. Aloise).
Applicato al caso in esame tale principio porta alla conseguenza che il giudice dell'esecuzione penale, chiamato ad eseguire l'ordine di demolizione dell'opera abusivamente realizzata in zona sottoposta a vincolo paesaggistico e di remissione in pristino dello stato dei luoghi, impartito con sentenza penale di condanna passata in giudicato, ha il potere non solo di verificare l'esistenza della concessione in sanatoria ex art. 35 L. 28 febbraio 1985 n. 57 nel frattempo rilasciata e l'effettiva provenienza dall'organo regionale competente, ma ha altresì il potere-dovere di rilevare gli eventuali vizi - nel caso di specie, la violazione di legge conseguente alla mancata acquisizione del prescritto parere favorevole dell'Ente Parco - che la inficiano in applicazione della norma citata, che prescrive al giudice in ogni caso di non applicare gli atti amministrativi se non sono conformi alle leggi.
Pertanto, i primi due motivi d'impugnazione sono fondati. Ugualmente fondato è il terzo motivo di ricorso.
Infatti, per la diversità di disciplina e di funzioni che regolano i due processi, non si applica all'esecuzione penale il principio dell'assenza di pregiudizialità del processo amministrativo su quello penale, dettato per la cognizione, perché il giudice dell'esecuzione è chiamato a valutare complessivamente e liberamente le circostanze che portano all'attuazione dell'ordine di demolizione, compresa l'opportunità di sospenderne l'esecuzione in attesa della decisione del giudice amministrativo sulla legittimità della concessione in sanatoria.
In ogni caso l'ordinanza impugnata è viziata per difetto di motivazione, non avendo il Giudice dell'esecuzione giustificato in alcun modo la sua decisione di non sospendere il procedimento in attesa della sentenza del Tribunale amministrativo. Pertanto la sentenza impugnata dev'essere annullata con rinvio al Tribunale di Sulmona per nuova deliberazione da parte del Giudice dell'esecuzione.

P.Q.M.

La Corte Annulla l'ordinanza impugnata con rinvio al Tribunale di Sulmona.
Così deciso in Roma, il 22 gennaio 2001.
Depositato in Cancelleria il 24 febbraio 2001