Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dr. Umberto PAPADIA Presidente del 18.6.1999
Dr. Nicola QUITADAMO Consigliere SENTENZA
Dr. Saverio Felice MANNINO Consigliere N. 2304
Dr. Claudia SQUASSONI Consigliere REGISTRO GENERALE
Dr. Aldo FIALE Consigliere N. 10261/99
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da
AL EP, nato il [...] a [...], contro l'ordinanza del Tribunale del riesame di Roma 20 gennaio 1999, che ha confermato il decreto di sequestro preventivo del G.I.P. presso la Pretura di Roma, emesso il 2 gennaio 1999. Sentita la relazione svolta dal Cons. Dott. S.F.MANNINO;
Sentite le conclusioni del P.G., in persona del Dr. Antonio ALBANO, il quale ha chiesto il rigetto del ricorso;

Sentito il difensore, avv. Rosalba TURCO, la quale ne ha chiesto l'accoglimento;
osserva
IN FATTO E DIRITTO
Con decreto del 10 settembre 1997 il G.I.P. presso la Pretura di Roma su conforme richiesta del P.M. convalidava il provvedimento adottato d'iniziativa della polizia giudiziaria e disponeva il sequestro preventivo dell'area situata in Roma, viale di Tor di Quinto n.65, nella quale veniva esercitata l'attività di autodemolizione da parte della AL PP & C. s.n.c. , in quanto lo stesso AL era sottoposto a indagini per il reato di cui agli artt.46-51 c.1 lett. a) D.L.vo 5 febbraio 1997 n.22 per aver esercitato abusivamente attività di smaltimento di rifiuti speciali non pericolosi (veicoli e parti di essi fuori uso e rottami ferrosi).
Il sequestro veniva revocato dal P.M. procedente il 17 settembre 1998 in seguito all'emissione da parte del Presidente della Giunta della Regione Lazio dell'ordinanza contigibile e urgente n.53 del 3 luglio 1998 ai sensi dell'art.13 del D.L.vo cit., con la quale si autorizzava l'indagato alla prosecuzione per sei mesi dell'attività pur in assenza di formale autorizzazione.
Ricevuti ulteriori accertamenti da parte della Sezione operativa centrale del N.O.E. dei Carabinieri del Ministero dell'ambiente in data 10 novembre 1998, il P.M. il 14 dicembre 1998 rinnovava la richiesta di sequestro preventivo dell'area, che il G.I.P. presso la Pretura di Roma in un primo tempo rigettava con provvedimento del 15 dicembre 1998, e, successivamente all'inizio dell'indagine penale nei confronti del Presidente, dell'Assessore all'ambiente e del Dirigente dell'Assessorato all'ambiente della regione Lazio, accoglieva con decreto del 2 gennaio 1999. Investito del riesame del suddetto provvedimento, il Tribunale di Roma confermava il sequestro preventivo con ordinanza del 20 gennaio 1999, avverso la quale PP AL propone ricorso per cassazione, chiedendone l'annullamento per i seguenti motivi:

1. Violazione dell'art.606 lett.b) c.p.p. per erronea applicazione dell'art.13 D.L.vo n.22/97 non essendo da considerare illegittima l'ordinanza della Regione Lazio n.53 del 3 luglio 1998;

2. Violazione dell'art.606 lett. b) c.p.p. per erronea applicazione dell'art.321 c.p.p. con riferimento all'insussistenza del fumus delicti per mancanza dell'elemento soggettivo ed all'insussistenza del periculum in mora.
L'art.13 D.L.vo 5 febbraio 1997 n.22 stabilisce testualmente che, fatto salvo quanto previsto dalle disposizioni vigenti in materia di tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza, qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente e non si possa altrimenti provvedere, il presidente della giunta regionale o il presidente della provincia ovvero il sindaco possono emettere, nell'ambito delle rispettive competenze, ordinanze contigibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente. Il provvedimento di sequestro preventivo in oggetto è stato richiesto dal P.M. sul presupposto che l'ordinanza contigibile ed urgente n.53 emessa dal Presidente della Giunta della Regione Lazio il 3 luglio 1998, messa a confronto con la norma il cui testo è stato qui integralmente riportato, risulta viziata da illegittimità perché:

1. manca il presupposto della situazione di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente, tale non essendo la mera previsione che dal mancato ritiro delle autovetture giornalmente avviate alla rottamazione potrebbero derivare problemi di origine ambientale;

2. manca del tutto il presupposto che non si potesse altrimenti provvedere, laddove a quell'incombente si sarebbe potuto provvedere tramite le case costruttrici di automobili, loro concessionali e succursali, siccome previsto dall'art.46 D.L.vo cit.;

3. dalla motivazione dell'ordinanza risulta che la stessa è stata emessa in quanto non si è riusciti a portare a termine nei tempi previsti le necessarie attività istruttorie (in corso quasi tutte da oltre cinque anni) e, quindi, in contrasto con il primo comma D.L.vo cit. per cui l'ordinanza ha la funzione di consentire, anche in deroga alle disposizioni vigenti, il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti e non sopperire alla mancanza di autorizzazione;

4. l'ordinanza autorizza per sei mesi l'esercizio delle attività in assenza della prescritta autorizzazione e delle relative prescrizioni a tutela della salute e dell'ambiente, senza ottemperare al precetto dell'art.13 c.1 cit. garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente, mentre la norma predetta fà salvo quanto previsto dalle disposizioni vigenti in tema di tutela ambientale e sanitaria, limitandosi solo a prescrivere opportuni di ripristino e bonifica al momento del rilascio delle aree;

5. l'ordinanza è contraddittoria perché, mentre ordina ai rottamatori di automobili di delocalizzare la propria attività nei sei mesi di esercizio provvisorio, non detta alcuna disposizione per assicurare tale adempimento;

6. l'ordinanza non indica le disposizioni vigenti in deroga alle quali viene emessa;

7. l'ordinanza è stata emessa in violazione del terzo comma dell'art.13 cit., il quale richiede il preventivo parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali, che lo esprimono con specifico riferimento alle conseguenze ambientali.
A questi rilievi, che hanno indotto il G.I.P. ad emettere il richiesto provvedimento di sequestro preventivo, si è richiamato il Tribunale del riesame, per confermare che l'ordinanza era assolutamente illegittima perché affetta da un vero e proprio sviamento di potere, in quanto solo formalmente adottata facendo ricorso alla potestà contemplata nell'art.13 D.L.vo 1997 n.22, ma sostanzialmente del tutto avulsa da quella fonte di potere straordinario legittimante la sua emanazione.
I rilievi mossi all'ordinanza regionale risultano del tutto fondati ed è smentita in fatto la contraria asserzione del ricorrente nel suo primo motivo d'impugnazione. Il confronto tra la fattispecie concreta e la fattispecie legale ipotizzata rende evidente l'incompatibilità della prima rispetto alla seconda e di conseguenza la motivazione del provvedimento impugnato sul punto appare ineccepibile.
L'ordinanza del Tribunale del riesame deve ritenersi legittima anche per l'aspetto relativo alla disapplicazione nel caso di specie del provvedimento amministrativo da parte del giudice penale. La questione sollevata dal ricorrente riporta alla L.20 marzo 1865 n.2248, all. E sul contenzioso amministrativo, che, abolendo all'art.1 i tribunali speciali, ai successivi artt. 2 e 3 ripartiva la competenza fra giurisdizione e amministrazione, attribuendo alla prima tutte le materie in cui si faccia questione di un diritto civile o politico, comunque vi possa essere interessata la pubblica amministrazione e ancorché siano emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell'autorità amministrativa, e alla seconda, per esclusione, gli affari non compresi nella disposizione dell'art.

2. in base a questa regola - dalla quale la dottrina avrebbe tratto la bipartizione fra diritti soggettivi e interessi legittimi facenti capo rispettivamente alle norme di relazione e alle norme di azione e, conseguentemente, agli atti vincolati o discrezionali della pubblica amministrazione - la materia penale rientra per sua natura tra quelle indicate dalla legge come aventi ad oggetto diritti civili e politici. Nè potrebbe essere diversamente, perché il reato è un fatto illecito penalmente sanzionato, anch'esso riconducibile al principio del neminem ledere e, quindi, alla norma dell'art.2043 c.c., la cui tutela è stata estesa, peraltro, anche agli interessi legittimi lesi da un atto amministrativo viziato, come tale produttivo di danno (Cass., Sez.U. Civ., 22 luglio 1999 n. 500). Il sistema trova un'ulteriore specificazione nei successivi artt.4 e 5 L.1865 cit., il primo dei quali stabilisce il criterio per cui, se la contestazione verte sulla lesione di un diritto da parte di un atto amministrativo, l'autorità giudiziaria si limita a conoscere gli effetti dell'atto in relazione all'oggetto del giudizio, fermo restando che l'atto amministrativo non può essere revocato o modificato se non su ricorso alle autorità amministrative (non erano stati ancora istituiti gli organi della giustizia amministrativa), che, dal canto loro, devono conformarsi al giudicato dei tribunali in merito al caso deciso.
Appare qui necessario il rilievo che la norma del primo comma dell'art.4 non si pone lo scopo di individuare una categoria di atti amministrativi, quelli che per contenuto ed effetti modificano o estinguono diritti soggettivi, escludendo quelli che provvedono alla costituzione o all'espansione dei diritti soggettivi (v. Cass., Sez.U., 31 gennaio 1987 n.3, ric. Giordano e altri;
in senso difforme, con affermazione dell'autonomia della tutela penale rispetto alla sfera provvedimentale riservata alla pubblica amministrazione, Cass., Sez. U., 21 ottobre 1992, ric. Molinari e 12 novembre 1993 n.11635, ric. Borgia e altri;
e inoltre, Cass., Sez. III, 9 gennaio 1989 n. 2766, ric. Bisceglia;
Sez. III, 18 febbraio 1994 n. 514, ric. Pernici e altro). Una simile finalità appare estranea all'oggetto della legge, che si propone di definire le sfere di competenza dei due poteri dello Stato e non di distinguere tra le categorie degli atti amministrativi quelli potenzialmente lesive di diritti soggettivi. Se realmente dal sindacato dell'autorità giudiziaria relativamente al caso concreto fossero dovuti restare esclusi gli atti che costituiscono diritti soggettivi o rimuovono gli ostacoli al loro esercizio, cioè le concessioni e le autorizzazioni, che occupano la sfera più ampia e importante degli atti amministrativi, lo scopo dichiarato della L.1865 n.2248, che era quello di dettare i principi in materia di distribuzione della competenza fra giurisdizione e pubblica amministrazione, ne sarebbe rimasto irrimediabilmente frustrato.
D'altronde, la lesione dei diritti cui si riferisce l'art.4 appartiene alla patologia e non alla fisiologia dell'atto amministrativo e non può, quindi, riguardare gli atti che modificano o estinguono diritti soggettivi in contrapposizione a quelli che li costituiscono o li espandono, i quali, peraltro, possono a loro volta incidere sui diritti (e non solo sugl'interessi legittimi) di soggetti diversi dal diretto destinatario degli effetti da essi prodotti (Cass., Sez. III, 27 gennaio 1998 n. 337, ric. P.M. in proc. Brizzi).
In realtà, la soluzione adottata con la L.1865 n.2248 non può essere compiutamente apprezzata se non attraverso la lettura congiunta dell'art.5, il quale prescrive che nel caso previsto dall'art.4 e in ogni altro caso, si intende, in cui sia interessata in qualsiasi modo la pubblica amministrazione e siano emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell'autorità amministrativa, le autorità giudiziarie applichino gli atti amministrativi e i regolamenti generali e locali solo in quanto siano conformi alle leggi.
In base a questo schema, il primo comma dell'art.4 concerne l'ipotesi in cui la lesione del diritto soggettivo sia prodotta direttamente da un atto amministrativo e l'art.5 estende la considerazione ad ogni altro caso e, quindi, alla diversa circostanza in cui l'azione lesiva provenga da un soggetto diverso dalla pubblica amministrazione, il quale ponga a sostegno della propria attività un atto amministrativo di concessione o autorizzazione, generalizzando, nell'ambito delle amplissime attribuzioni precedentemente assegnate col disposto dell'ultima parte dell'art.2, il principio del dovere del giudice ordinario di disapplicare l'atto amministrativo illegittimo. Dall'analisi svolta si trae la conclusione che il sistema delineato negli artt.

2-5 L.1865 n.2248 stabilisce su entrambi i versanti istituzionali una competenza che non prevede eccezioni per categorie di atti in quanto istituisce una regola fissa nei rapporti tra le funzioni dei due poteri dello Stato.
Il carattere generale del sindacato dell'autorità giudiziaria ordinaria nei confronti dell'atto amministrativo porta altresì a escludere che esso possa limitarsi alla semplice constatazione dell'esistenza formale dell'atto e alla verifica della sua provenienza dalla pubblica amministrazione competente ad emetterlo. La tesi, per cui il potere di disapplicazione del giudice si svolge solo nel caso in cui tale provenienza sia venuta meno perché l'emissione dell'atto è conseguenza di collusione criminosa tra l'organo amministrativo e il destinatario, appare eccessivamente restrittiva rispetto alle premesse e, inoltre, incongrua, perché l'attività criminosa è un elemento esterno rispetto al vizio di illegittimità dell'atto, sicché la restrizione, a fronte dell'ampiezza della previsione normativa dell'art.5 L.1865 n.2248 all.E, risulta indebitamente limitativa.
Applicato al caso in esame tale principio porta alla conseguenza che il giudice penale dovrebbe limitarsi a constatare l'esistenza dell'autorizzazione concessa con l'ordinanza contigibile e urgente e alla verifica della sua effettiva provenienza dall'organo regionale competente, senza la possibilità di rilevare i numerosi e gravi vizi che la inficiano. Conseguenza inaccettabile di fronte alla norma citata, che impone al giudice in ogni caso di non applicare gli atti amministrativi se non sono conformi alle leggi.
Pertanto nella specie il sindacato giurisdizionale sull'ordinanza regionale si è svolto nei termini di legge e il P.M. ha chiesto e il G.I.P. ha proceduto correttamente alla disapplicazione dell'atto amministrativo illegittimo che, in carenza dei presupposti voluti dalla norma attributiva del potere di emetterlo, consentiva all'autore di proseguire nella sua attività criminosa. Il Tribunale del riesame ha avuto cura di rilevare la differenza ontologica fra l'ordinanza contigibile e urgente prevista dall'art.13 e l'autorizzazione prescritta dall'art.28 D.L.vo 1997 n.22, differenza indubbiamente esistente, che tuttavia non fa che sottolineare l'illegittimità della prima per eccesso di potere, senza nulla aggiungere all'estensione del potere di sindacato del giudice ordinario, che nel dettato della norma non trova limitazioni con riguardo tanto alla specie quanto ai vizi degli atti (Cass., Sez.U. Civ., 26 maggio 1997 n. 4670). In questo quadro interpretativo si colloca il problema se il rilascio preventivo della concessione o dell'autorizzazione, pur se illegittima, impedisca la configurazione del reato. Il problema si pone nel caso di specie, in cui si tratta, appunto, di un'autorizzazione illegittimamente rilasciata dalla Regione, anche se l'ipotizzazione del dolo dei pubblici amministratori e l'avvio del procedimento penale nei loro confronti, stando alla tesi esaminata, ne comporta già il superamento. Secondo quanto si è detto in precedenza la soluzione non si può ottenere sottraendo al controllo giurisdizionale gli atti di concessione e autorizzazione, anche perché negare l'equiparazione della concessione illegittima alla concessione inesistente significa equipararla a quella legittima, con una stortura ancor più macroscopica: quando il legislatore prescrive il rilascio di una concessione dell'autorità amministrativa, e lo garantisce mediante la comminatoria di una sanzione penale, intende evidentemente riferirsi a una concessione legittima, escludendo, per conseguenza, che quella illegittima possa, avere lo stesso valore. D'altra parte, la disapplicazione dell'atto illegittimo, in ipotesi concessione o autorizzazione, non conduce automaticamente all'inizio dell'azione penale per mancanza del suddetto provvedimento perché non ogni difformità dallo schema legale dell'atto, ossia anche le violazioni meramente amministrative, comporta la sussistenza del reato corrispondente. In applicazione delle regole generali su esposte, il giudice penale ricostruisce in concreto per intero la fattispecie astratta configurata nella norma incriminatrice, anche quando questa comprende un atto della pubblica amministrazione, procedendo in tal caso alla verifica della conformità di esso alla legge: l'atto difforme dal modello prescritto non può essere applicato in nessun caso, per le ragioni di carattere generale corrispondenti all'interesse pubblico alla legittimità dell'attività amministrativa codificate negli artt.4 e 5 L.1865 n.2248 all.E, senza che questo tuttavia comporti necessariamente l'incriminazione dei pubblici amministratori che lo hanno emanato e del destinatario di esso, ove gli stessi siano in buona fede e non vi sia stata una collusione criminosa in danno della pubblica amministrazione. Nè tutto questo può dar luogo ad un'inaccettabile interferenza nella sfera riservata alla pubblica amministrazione, perché il procedimento si svolge in relazione al singolo caso concreto, con esplicazione di un'attività meramente dichiarativa. Il primo motivo d'impugnazione è, dunque, infondato. Lo stesso è a dirsi del secondo motivo, perché il fumus della commissione del reato sussiste incontestabilmente in quanto dagli accertamenti eseguiti il 10 novembre 1998 dal N.O.E. dei Carabinieri del Ministero dell'Ambiente risulta la prova che il ricorrente esercita un'impresa di rottamazione di automobili usate, svolgendo abusivamente un'attività di smaltimento di rifiuti speciali non pericolosi prodotti da terzi (rottami ferrosi provenienti dai predetti veicoli e parti di essi) e commettendo quindi il reato p. e p. dagli artt.46-51 c.1 lett. a) D.L.vo 1997 n.22.
In seguito alla disapplicazione dell'ordinanza contigibile e urgente illegittima da parte del G.I.P. è venuta meno l'autorizzazione regionale che poteva incidere sull'elemento psicologico e giustificare in qualche modo la buona fede dell'indagato per aver confidato senza colpa nella validità del suddetto provvedimento, sicché non v'è dubbio che l'impresa di rottamazione svolta dall'AL corrisponda obiettivamente all'astratta fattispecie del reato che gli è stato contestato e che non se possa comunque consentire l'ulteriore prosecuzione.
In questo senso il provvedimento impugnato ha dato una corretta motivazione anche per l'aspetto dell'esistenza del periculum in mora, rilevando che il reato è permanente e che il sequestro preventivo disposto risponde alla necessità di impedire che le conseguenze del reato siano protratte e aggravate.
Il ricorso dev'essere, quindi, rigettato.

P.Q.M.

La Corte
Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 18 giugno 1999.
Depositato in Cancelleria il 15 novembre 1999