Composta dagli III.mi Sigg.: Udienza Pubblica
Dott. Ecc. ANTONIO BRANCACCIO Presidente del 12.11.1993
1) Dott. GAETANO LO COCO Consigliere SENTENZA N. 17
2) Dott. ALDO VESSIA Consigliere REGISTRO GENERALE
3) Dott. GUIDO GUASCO Consigliere N. 10525/93
4) Dott. PIERO CALLÀ Consigliere
5) Dott. ARNALDO VALENTE Consigliere
6) Dott. GIOVANNI CAVALLARI Consigliere
7) Dott. FRANCESCO SIENA Consigliere
8) Dott. ADALBERTO ALBAMONTE Consigliere
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto dal Procuratore della Repubblica presso la Pretura di Trani nel proc. RG PE, MI LD AR, LÒ ON, AL VI, TT RU;

avverso la sentenza del Pretore della Sez. dist. di Barletta - Pretura Circ.le di Trani - del 12.11.92;
Visti gli atti, la sentenza impugnata ed il ricorso:
Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Adalberto Albamonte;

Udito il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale dr. S. Suraci che ha concluso per l'annullamento dell'impugnata sentenza limitatamente ai reati di cui all'art.20 lett.a) l. n.47 del 1985 nei confronti di tutti gli imputati salvo che per il LÒ, con rinvio per il giudizio. Rigetto nel resto del ricorso;

Uditi i difensori avv.ti: Domenico Di Terlizzi di Bisceglie e Francesco Cito di Barletta.
OSSERVA IN FATTO E DIRITTO
1 . RG PE, MI LD AR, LÒ ON, AL VI, TT RU, nelle rispettive qualità: i primi due di committenti dei lavori, il terzo di direttore dei lavori, il quarto ed il quinto di costruttori, venivano citati a giudizio innanzi al Pretore della Sez. dist. di Barletta - Pretura Circ.le di Trani -, in ordine al reato di cui all'art.20 lett.a) l. 28 febbraio 1985 n.47, per aver fatto eseguire lavori per la realizzazione di una palazzina, articolata in due volumi principali, per la quale era stata rilasciata concessione edilizia, commettendo cinque violazioni delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale del Comune di Barletta.
Le violazioni, riferentisi alle distanze dalle strade pubbliche, alla volumetria fuori terra, ed all'altezza dal sedime, attenevano in sostanza all'impianto planovolumetrico del complesso immobiliare. Ai predetti veniva contestato altresì il reato di cui agli artt.17, 18 e 20 legge 2 febbraio 1974 n.64, per aver fatto realizzare il manufatto in questione in violazione della normativa tecnica antisismica.
Il Pretore, con sentenza del 12.11.92, assolveva i su nominati dai reati contestati.
Argomentava il Pretore, nella citata sentenza, -quanto ai reati urbanistici- che l'art.20 l. n.47 del 1985 tutelava l'interesse pubblico attinente al controllo dell'attività edilizia da parte dell'autorità comunale, e cioè la necessità che ogni trasformazione del territorio fosse subordinata a concessione edilizia, sicchè, formatosi l'assenso comunale sull'attività edificatoria, il giudice penale era privo del potere di accertare la corrispondenza delle opere realizzate alle norme degli strumenti urbanistici, avendo queste formato oggetto di esame in sede di rilascio dell'atto concessorio . Tale eventuale riscontro avrebbe in sostanza importato un inammissibile sindacato di legittimità sul provvedimento amministrativo da parte del giudice penale.
Il reato di cui all'art.20 lett. a) cit. atteneva - secondo la sentenza in esame- solo alla conformità delle opere edilizie alle norme degli strumenti urbanistici e del regolamento edilizio non formanti oggetto di esame in sede di rilascio della concessione, come ad esempio - secondo la motivazione della sentenza- riguardo "ad opere per le quali non (era) richiesta la concessione". Quanto al reato previsto dalla legge antisismica, gli imputati venivano assolti perchè il fatto non sussiste, in quanto l'esecuzione dell'opera, nel suo sviluppo in altezza, era stata sospesa prima di porsi in contrasto con la normativa citata. Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione il pubblico ministero, deducendo nei motivi:
- violazione della legge penale, poichè, - premesso che l'art.20 lett. a) cit. si riferiva ad opere edilizie realizzate sulla base di concessione edilizia -, la norma sanzionava l'obbligo dei soggetti responsabili dell'esecuzione dei lavori - indicati nell'art.6 l. n.47 del 1985 - di realizzare l'attività costruttiva non solo in conformità delle prescrizioni della concessione edilizia ma anche delle norme di legge, degli strumenti urbanistici e del regolamento edilizio, richiamate esplicitamente - come nella specie - od implicitamente dalla stessa concessione;

- violazione della legge penale, dovendosi ritenere nella specie che gli imputati avessero agito quanto meno con colpa;

- erronea interpretazione di norma tecnica di attuazione, a seguito della quale il giudice di merito era pervenuto a ritenere insussistente la contravvenzione antisismica;

- mancata esecuzione di perizia tecnica richiesta dal pubblico ministero in fase dibattimentale.
2 . La terza Sezione di questa Corte, alla quale il ricorso era stato assegnato, ha rilevato il contrasto giurisprudenziale sul tema urbanistico sopra esposto, rimettendo la cognizione del ricorso a queste Sezioni Unite.
La questione enunciata nell'ordinanza di rimessione a queste Sezioni unite concerne se possa essere configurato il reato di cui all'art.20 lett. a) cit. qualora l'opera edilizia sia stata realizzata a seguito del rilascio della concessione edilizia ma in violazione delle norme degli strumenti normativi urbanistici, postulando - secondo l'ordinanza stessa - la soluzione positiva il controllo del giudice penale sugli atti della pubblica amministrazione, e quindi involgendo in sostanza la problematica relativa alla c.d. disapplicazione degli atti amministrativi illegittimi da parte del giudice penale.
3 . La questione - come vedremo - attiene in realtà all'ambito di operatività penale del disposto dell'art.20 lett. a) l. n.47 del 1985, con particolare riferimento alla valenza che assume nella relativa fattispecie il rinvio alla "concessione edilizia", e quindi all'apprezzabilità penale delle violazioni delle norme degli strumenti urbanistici e del regolamento edilizio, in caso di opere eseguite a seguito dell'atto di assenso comunale ad edificare, atteso che tale assenso postulerebbe il positivo esame di conformità urbanistica ed edilizia.
Va premesso che il contrasto giurisprudenziale, prospettato con riferimento al c.d. sindacato sull'atto amministrativo da parte del giudice penale, è stato principalmente incentrato sulla configurabilità del reato di cui all'art.17 lett.b) l. 28 febbraio 1977 n.10, mod. dall'art.20 lettere b) e c) l. 28 febbraio 1985 n.47, e solo marginalmente - nei termini che si esporranno- con riguardo al reato di cui all'art.20 lett. a) l. n.47 del 1985. Come è noto, con sentenza delle Sezioni unite di questa Corte (31 gennaio 1987, Giordano ed altro), fu affermato - con riguardo al reato di cui all'art.17 lett. b) l.n.10 del 1977 - che l'equiparazione, agli effetti penali, dell'opera edilizia eseguita con concessione illegittima all'opera eseguita in assenza di concessione non fosse giuridicamente corretta, sia per la non attribuzione al giudice ordinario di un potere generalizzato di disapplicazione degli atti amministrativi illegittimi, sia per l'attinenza del relativo potere ai soli atti incidenti negativamente sui diritti soggettivi dei privati, con esclusione quindi delle autorizzazioni e concessioni. Nella predetta sentenza veniva altresì affermato che la potestà del giudice penale, anche in tali ultime ipotesi, non potesse essere esclusa ove l'atto fosse stato emesso con carenza dei presupposti (oggettivi o soggettivi) legittimanti l'esercizio del potere da parte del soggetto pubblico, cioè - secondo la Corte - in presenza di carenza di potere della pubblica amministrazione, oppure ove l'atto stesso non fosse "riferibile alla sfera del lecito giuridico", cioè fosse "frutto di attività criminosa del soggetto pubblico che lo rilascia o del soggetto privato che lo consegue".
Va tuttavia rilevato che, in materia di reato di distruzione o deturpamento di bellezze naturali (art.734 c.p.), le Sezioni Unite (21 ottobre 1992, Molinari) aderivano alla tesi dell'autonomia della tutela penale rispetto alla sfera provvedimentale riservata alla pubblica amministrazione, affermando che al giudice penale era attribuito il potere di accertare la corrispondenza tra ipotesi di fatto e fattispecie legale, indipendentemente da ogni valutazione della pubblica amministrazione, della quale - se intervenuta - il giudice doveva comunque tenere conto nella motivazione della sentenza.
Recentemente, in materia di reato di cui all'art.20 lett.b) l.n.47 del 1985, è stato sostenuto dalla giurisprudenza di questa Corte che il giudice penale non esercita alcun sindacato sull'attività della pubblica amministrazione ove abbia ritenuto la necessità della concessione edilizia per la realizzazione di un'opera in luogo dell'autorizzazione rilasciata dal sindaco. In tali ipotesi il giudice è tenuto - secondo la citata giurisprudenza- a prendere atto che l'attività edilizia è stata eseguita fuori dei casi di liceità, essendo stata l'autorizzazione rilasciata in assenza dei presupposti di legge (sez.3, 22 dicembre 1992 n. 12091, De Nuccio, CED Cass. 192633; idem, 22 dicembre 1992 n. 12071, CED Cass. 192618;
idem, 19 ottobre 1992 n. 1129, Palmieri;
idem, 11 dicembre 1992, Cavaliere).
Solo in tempi relativamente recenti ed in termini più attenuati, il suddetto contrasto è sorto nella giurisprudenza di questa Corte con riguardo al reato previsto dall'art.17 lett. a) l. n.10 del 1977 mod. dall'art.20 lett. a) l. n.47 del 1985, sostenendosi, in alcune pronunce, che la suddetta norma sanzionava penalmente l'inosservanza delle prescrizioni sul controllo dell'attività di trasformazione del territorio, ancorchè realizzata a seguito del rilascio della concessione edilizia per tutte: Sez. 3, 18 ottobre 1990 n. 13691, Di Felice, CED Cass. 185527), ed in altre che il reato in esame non poteva attenere ad opere eseguite in forza di concessioni edilizie illegittime per vizi di formazione dell'atto amministrativo, ma solo in presenza di attività edilizie poste in essere in contrasto con la normativa che disciplinava le opere relative (per tutte: sez.3, 21 giugno 1990 n. 8965, Giusti, CED Cass. 184671). Una differente conclusione - secondo tale giurisprudenza - avrebbe comportato un sindacato sull'atto amministrativo, attenendo le violazioni a vizi della concessione edilizia e non alla materiale attività edificatoria (Sez. 3, 30 gennaio 1989 n. 1255, Lonardo, CED Cass.180313). Come è dato rilevare il contrasto, relativo alla c.d.
disapplicazione dell'atto amministrativo illegittimo, concerneva l'ambito di applicazione dell'art.20 lett. a) l. n.47 del 1985, in presenza di un'attività edilizia eseguita sulla base di una concessione edilizia illegittima per vizi attinenti alla sua formazione (c.d. violazioni "meramente amministrative"), fatte salve le violazioni delle prescrizioni e delle modalità esecutive previste dalla stessa concessione o dagli strumenti normativi urbanistici, ovvero la configurabilità del reato predetto a carico del sindaco o del tecnico comunale rispettivamente per il rilascio di concessione illegittima o per la manifestazione di un parere viziato, prescindendo dalla materiale attività edificatoria (sez.3, 1 luglio 1989 n. 9000, Pienzi, CED Cass. 181682; idem, 11 maggio 1989 n. 7079, Nicoletti, CED Cass. 181323).
4 . Venendo alla questione sottoposta all'esame di questo Collegio, è opportuno premettere che l'art.20 lett. a) cit. trova il proprio precedente normativo nell'art.41 lett. a) l. 17 agosto 1942 n.1150, il quale prevedeva la pena dell'ammenda " ... per l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste nell'art.32 comma 1 "; e l'art.32 comma 1 disponeva che "il sindaco esercita la vigilanza sulle costruzioni .... per assicurarne la rispondenza alle norme della presente legge e dei regolamenti, alle prescrizioni del piano regolatore, ed alle modalità esecutive fissate nella licenza di costruzione ...".
Dal coordinamento delle due disposizioni della legge n.1150 del 1942 - nell'ambito dell'organico quadro di tale disciplina urbanistica - appariva evidente che l'oggetto della tutela penale s'identificasse nel "bene strumentale" del controllo e della disciplina degli usi del territorio. Tale configurazione normativa dell'interesse tutelato - la cui esatta identificazione è opportuna ai fini interpretativi della norma in esame- è venuta a mutare nel tempo:
dall'entrata in vigore della legge 6 agosto 1967 n.765 introduttiva tra l'altro degli standard urbanistici e della salvaguardia degli usi pubblici e sociali del territorio, all'art.80 DPR 24 luglio 1977 n.616 ed alla successiva normativa (fra le altre: l. 8 agosto 1985 n.431) - secondo la quale l'urbanistica non può farsi solo consistere nella disciplina dell'attività edilizia, dovendosi la relativa nozione estendere alla disciplina degli usi del territorio in senso sociale, economico e culturale, ivi compresa la valorizzazione delle risorse ambientali, nonchè alle relazioni che devono instaurarsi tra gli elementi del territorio e non soltanto dell'abitato-, fino a giungere alla svolta costituita dalla legge del 1985 n.47. A tale ultimo riguardo è sufficiente rimandare all'art.6, che, nell'identificare i responsabili delle opere di trasformazione del territorio subordinate quindi a concessione edilizia, definisce l'ambito della responsabilità per le violazioni con riferimento alla "conformità delle opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano nonchè ... a quelle della concessione ad edificare e alle modalità esecutive stabilite dalla medesima";
nonchè richiamare l'art.13, la cui norma riconnette all'esecuzione di opere edilizie, in conformità degli strumenti urbanistici vigenti, il rilascio della concessione edilizia in sanatoria, da parte del sindaco, come atto dovuto;
ed ancora all'art.22, il quale dispone che il predetto assenso postumo rispetto all'opera realizzata in assenza di concessione comporta l'estinzione del reato urbanistico, e nelle more del perfezionamento della relativa procedura amministrativa la sospensione del procedimento penale. Da quanto esposto risulta evidente che, se l'urbanistica disciplina l'attività pubblica di governo degli usi e delle trasformazioni del territorio, lo stesso territorio costituisce il bene oggetto della relativa tutela, bene esposto a pregiudizio da ogni condotta che produca alterazioni in danno del benessere complessivo della collettività e delle sue attività, ed il cui parametro di legalità è dato dalla disciplina degli strumenti urbanistici e dalla normativa vigente.
5 . Orbene, venendo all'esame dell'art.20 l. c., il cui valore tutelato s'incentra nel territorio, va osservato che, mentre nelle lettere b) e c), con una gradualità crescente delle pene edittali in rapporto al grado di lesione dell'ínteresse stesso, la suddetta norma sanziona le opere di trasformazione urbanistica del territorio (essendo state quelle di mera morfologia edilizia depenalizzate dall'art.10 l. c.) in assenza di concessione, in totale difformità o con variazioni essenziali a quest'ultima equiparate, la previsione della lettera a) comprende le trasgressioni residuali, semprechè apprezzabili penalmente, cioè non depenalizzate. Trattasi - come affermato da queste Sezioni unite (sent. 14 luglio 1992 n. 13, Aramini ed altro) - di norma penale in bianco, per il cui precetto viene fatto rinvio a dati prescrittivi, tecnici e provvedimentali, di fonte extrapenale.
Difatti, oltre alle parziali difformità delle opere eseguite, il precetto comprende la violazione degli strumenti urbanistici e del regolamento edilizio, l'inosservanza delle prescrizioni della concessione edilizia, l'inosservanza delle modalità esecutive dell'opera risultanti dai suddetti strumenti e dalla concessione edilizia stessa, oltre che dalla legge.
Pertanto, l'accertamento attribuito al giudice penale, nella materia in esame (art.20 lett. a) l.c.), consiste nel procedere ad esatta e concreta verifica tra opera in corso di esecuzione o realizzata (con riguardo anche alla sua funzione, oltre che alle caratteristiche fisiche, strutturali, planovolumetriche e tipologiche) e fattispecie legale, quale descrittivamente risulta dagli indicati elementi extrapenali, cioè di natura amministrativa. Sicchè gli strumenti normativi urbanistici (ed in particolar modo le norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale) nonchè il regolamento edilizio, la concessione edilizia costituiscono l'organico parametro per l'accertamento della liceità o meno dell'opera edilizia. La concessione edilizia - nei limiti del suo contenuto provvedimentale di esternazione formale dell'assenso comunale a costruire -, con le sue eventuali prescrizioni semprechè compatibili con il progetto approvato, integra la fattispecie penale in esame, e di questa specifica i connotati, in vista della salvaguardia dell'interesse tutelato: il tutto con riguardo ad attività comportanti trasformazione urbanistica del territorio.
Al giudice penale non è affidato, in definitiva, alcun c.d. sindacato sull'atto amministrativo (concessione edilizia), ma - nell'esercizio della potestà penale - è tenuto ad accertare la conformità tra ipotesi di fatto (opera eseguenda o eseguita) e fattispecie legale, in vista dell'ínteresse sostanziale che tale fattispecie assume a tutela, nella quale gli elementi di natura extrapenale suddetti convergono organicamente, assumendo un significato descrittivo.
6 . In conclusione, queste Sezioni unite ritengono che il reato di cui all'art.20 lett. a) l. n.47 del 1985 sia configurabile in caso di realizzazione di opere di trasformazione del territorio in violazione del parametro di legalità urbanistica ed edilizia, costituito dalle prescrizioni della concessione edilizia, richiamata dalla norma penale ad integrazione descrittiva della fattispecie penale, nonchè delle prescrizioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti ed - in quanto applicabili - da quelle della stessa legge.
In considerazione dell'enunciato principio, non può ritenersi che, sussistendo l'accertata aporia dell'opera edilizia rispetto agli strumenti normativi urbanistici ovvero alle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale, il giudice penale debba ugualmente concludere per la mancanza di illiceità penale solo perchè sia stata rilasciata la concessione edilizia, la quale nel suo contenuto, nonchè per le caratteristiche strutturali e formali dell'atto, non è idonea a definire esaurientemente lo statuto urbanistico ed edilizio dell'opera realizzanda senza rinviare al quadro delle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle stesse rappresentazioni grafiche del progetto, a seguito della cui approvazione, tale atto amministrativo viene emesso. Nè il limite anzidetto al potere di accertamento penale del giudice può essere posto evocando l'enunciato dell'art.5 1.20 marzo 1865 n.2248 all.E, in quanto tale potere non è volto ad incidere sulla sfera dei poteri riservati alla pubblica amministrazione, e quindi ad esercitare un'indebita ingerenza, ma trova fondamento e giustificazione in una esplicita previsione normativa, la quale postula la potestà del giudice di procedere ad un'identificazíone in concreto della fattispecie sanzionata.
7 . Anche il secondo motivo del ricorso è fondato. Il Pretore aveva assolto i ricorrenti dal reato antisismico argomentando l'insussistenza della violazione contestata poichè i lavori di edificazione dell'immobile, (il cui progetto depositato presso l'ufficio tecnico regionale - prevedendo la realizzazione di due piani- si poneva in contrasto con la normativa vigente la quale inibiva tale sviluppo in altezza), erano stati sospesi prima della costruzione del secondo piano.
Orbene, qualora nelle zone sismiche il deposito della denuncia dei lavori e del relativo progetto tecnico - come nel caso in esame - sia previsto dalla normativa regionale come equipollente dell'autorizzazione preventiva all'esecuzione dei lavori (ai sensi dell'art.20 l n.741 del 1981 di snellimento della procedura della l n.64 del 1974), siffatto deposito può produrre effetti equipollenti all'autorizzazione in quanto le opere da eseguire siano del tutto conformi alle prescrizioni normative.
L'eliminazione del provvedimento autorizzatorio, e la previsione di un controllo pubblico successivo, si riferisce, di regola (vedi:
art.19 l. 7 agosto 1990 n.241), ad attività subordinate a presupposti e requisiti certi che non richiedono valutazioni discrezionali o particolari, semprechè venga però soddisfatto l'onere di denunciare fedelmente l'attività da realizzare (e quindi realizzata) prima del suo inizio. Sicchè tutte le volte che non sussista conformità tra l'opera eseguita e quella progettata, - sottoposta al controllo della pubblica amministrazione mediante il deposito della documentazione relativa -,.si deve concludere per l'illiceità dell'attività medesima in termini analoghi all'opera realizzata in difformità dall'eventuale autorizzazione, ove ne fosse previsto il formale rilascio. Nè può concludersi - come sembra debba desumersi dall'impugnata sentenza - che non sia ipotizzabile difformità tra opera assentita e quella realizzata ove dell'opera progettata e denunciata all'ufficio tecnico regionale venga realizzata solo una porzione, cioè quella parte non in contrasto con le prescrizioni antisismiche. Difatti, l'íntervento edilizio non può essere strutturalmente o funzionalmente frazionato durante l'esecuzione secondo l'intendimento del responsabile dei lavori, rispetto ad un titolo, espresso o silente, che riguarda l'opera nella sua interezza, secondo caratteristiche unitarie ed organiche. 8 . Pertanto, l'impugnata sentenza va annullata con rinvio per nuovo giudizio nei confronti di tutti gli imputati, costituendo questione di merito la distinzione, e quindi l'accertamento in concreto, delle rispettive responsabilità sulla base dei diversi ruoli assunti nel contesto, edilizio ed antisismico, dell'esecuzione dei lavori, con riferimento alla violazione delle prescrizioni normative vigenti.

P.Q.M.

Annulla l'impugnata sentenza e rinvia alla Pretura di Trani per il giudizio.
Così deciso il 12 novembre 1993.