ORIANALE
REPUBBLICA ITALIA Udienza in Camera
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO di Consiglio in
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE data 31.1.1987
SEZIONI UNITE PENALI
SENTENZA Composta dagli Imi Sigg. :
Giancarlo MONTANARI VISCO Presidente N. 3 Dott.

1. Dott. Pasquale QUAGLIONE Consigliere

2. Pasquale Vincenzo MOLINARI >> REGISTRO GENERALE

3. N. ¹⁶⁸⁵/⁸⁶ ON DAMASCO
Alfredo Carlo MORO 4. "
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE 5. Vincenzo AURIEMMA
DEFICIO PI
6. >>Salvatore CIANCI studio دم صدا

7. Renato TERESI i... 200
--2 DIC, 1989 8. Ugo DINACCI
IL CANCELLIERE ha pronunciato la seguente
SENTENZA
CORTE SUPREMA DI CASSAZION sul ricorso proposto da CI PI
Rilasciata copia studir 1) DA OR,nato 11 9/1/40 ad altamurn;
al SIG.
2) DA FRANCESCU, nato il [0/3/37 ad AL;
per diritti دون
# 18 SEL 1992 3) DI ZO EO,auto il 6/11/35 ad Alsour;

IL CANCELLIERI 4) CA TERESA,nata 11 7/7/59 » Bari;
^aux ^vers0 L'or inanza 26/11/19 3 del Tribun esti Bari
che, in bete li ri cano, confer va 11 locreto CORTE SUP SAICHE
Poletivo ad 11eatro 0/10/05 el Pr ore 1
1 sobili in zione con conc ation Illario Sporf 6000 CORTE SUPREMA DI CASSAZIUTE
CI PI
OCATE SUPREMACH CASSAZIONE Rilasciała coola ECHO PI
* SIG OM De Mators RTE SUPREMA DI CASSAZIONE Yee sh Gopin studio
Mal RAIMONDI por diritti 1 3002 CI PI
24 MAR 1998 155 lasciato copia studio 4 04 MAR. 2005 I SIG. BOMBARA IL GANCELLIERS
L 0029 IL CANCELLIERE er diritti
23.01 1993
IL CANCELLIERE
Sentita la relazione fatta dal Consigliere dott. Damasco.
RTE SUPREMA DI CASSAZIONE Lette le conclusioni del P. M. con le quali chiede CI PI che la Corte di Cassazione annulli senza rinvio il de- asciata copiant studio creto di sequestro 6/11/1985 del TO di AL, SIG. frett nonche' 1' ordinanza 20/11/1985 del Tribunale di Ba- ri,nelle parti. in cui, rispettivamente, disponevano e rdirii confermavano il sequestro degli immobili di POo 110 APR. 1995 TE, NO OR e NO SC;
rigetti
IL/CANCELLIERE 11 ricorso proposto da Di NZ ON,con 1 ^a con- danna del ricorrente al pagamento delle spese CORTE SUPREMA DI CASSAZIONEsual conseguenti. proces-
FF PI
,
Ritenuto in fatto: Richiesta copia studio che, in forza di silenzio/assenso attivato (ex art.8
D.L.23/1/82 n.9, convertito nella legge 25/3/82 n. 91)
Co00 In data 20/2/85, NO OR è NO SC
25 AGO 1995 alla via Mastrangelo, angolo via Mogadiscio di Altamu-per diritu davano inizio ai lavori di costruzione di un immobile
IL CANCELLIERE il
-che, a sua volta, Di NZ ON dava inizio ai la- vori di costruzione di un immobile alla via Trizio di
AL, in forza di concessione sindacale n.244/34, rilasciata il 22/11/84 MIE SUPREMA DI CASSAZIONE che analoga attivita' costruttiva veniva posta in #5- FFD PI sere da PO TE alla via Brindisi di AL, ⁱⁿ forza di concessione edilizia n. 300/84, rilasciata dal chiest+ CUL studio
TE PISCICELL! sindaco il 22/11/84;
-che i menzionati costruttori venivano indiziati del or am 30.00 reato di cui all'art. 17 lett. b) legge 28/1/77 n.10 @ 12016, 1500 succ.modificaz. e, con provvedimento del 7 novembre
1985, il TO di Gravina, in sostituzione di quello ^IL CANCELLIERE di AL (che aveva chiesta ed ottenuta di astener-
(si) il sequestro degli immobili ordinava in costruzione, sotto il profilo che tanto il ^silenzio/^as- senso attivato dai NO il 20/2/85 che le conces ^sioni ⁿ.²⁴⁴/⁸4 ³⁰⁰/³4 rispettivamente rilasciate al
Di NZ ed alla PO dovevano considerarsi illegit- time, in quanto successive alla sentenza n. 413/84 de^l
TAR PU (notificata al Comune di AL il ⁷/¹¹/⁹⁴) ^che aveva annullato il piano particolareggia- to della zona 3/1, proposto dal Comune di AL.
.-che, successivamente, il ^Sindaco iel Comune di AL emettev -nei confronti del Di NZ ordinanza di sospensione dei lavori "per difformita''ta quelli pre- dalla concessione n. 244/34;visti CORTE SUPR A CICASSAZIONE
CI PI
Richiesta capia studio dal Sig Geler
-che, ancora. successivamente e nei confronti dei due per diritti 2,56 NO, del Di NZ e della PO, il detto Sindaco
11 21 GIU. 2012. emanava distinte ordinanze di annullamento delle ri-
spettive concessioni;
IL CANCELLIERE
-che, avverso le ordinanze de quibus, gli interessati proponevano ricorso al TAR PU che, con provvedimen- ti n. 265/85,467/85 e 299/35, disponeva la sospensione di efficacia delle menzionate ordinanze sindacali;

-che.con ordinanza in data 20/11/85,11 Tribunale di
Bari -in sede di riesame- confermava i sequestri ^di- sposti dal TO, osservando, in particolare, che, in o- gni caso, l'esecuzione dei lavori doveva considerarsi illegittima a seguito a per offatto dell'annullamento delle concessioni edilizie da parte del Sindaco.
-che avverso tale ordinanza, ricorrono in Cassazione i due NO, il Di NZ e la PO, deducendo, da un lato, che il giudice del riesame non aveva tenuto nella debita considerazione la pacifica e documentata circo- stanza che il provvedimento sindacale di annullamento delle concessioni era stato sospeso.con provvedimento dell'autorita' giurisdizionale amministrativa #, ^dallo altro, la non configurabilita', nei loro confronti,del-
l'ipotizzata contravvenzione di cui all'art. 17, lett. b) legge 28/1/77 n. 10, poiche' tale norma sanzionerebbe l'esecuzione di lavori "in assenza di concessione" @ non pure il caso di lavori eseguiti in base a "^conces- sione asseritamente illegittima "i
-^che la terza Sezione penale di questa Suprema Corte, investita della decisione dei ricorsi,con ordinanza del 2/5/86, osservava che in ordine alla configurabili- ta' come reato dell'attivita'edilizia in forza di con- cessione illegittima esisteva contrasto di giurispru- denza, anche tra ^diverse ^Sezioni ^di questa Suprema
Corte,e,conseguentemente, ordinava la rimessione degli ^atti al Primo Presidente, per l'eventuale assegnazione dei ricorsi alle Sezioni Unite!
-che, a seguito di tale ordinanza, il Primo ^Presidente
{ disponeva l'assegnazione dei ricorsi alle Sezioni Uni- tel
Osserva:
Devesi, innanzi tutto, nettamente differenziare la posi zione del ricorrente Di NZ da quella di tutti gli altri, risultando dall'ordinanza impugnata che il giu- ^dice del riesame ha ricollegato il provvedimento cau- telativo sull'immobile di cui alla concessione dili- zia n.244/84 all'ulteriore circostanza della difformi-
a delle "...opere edili da quelle previste ed appro- vate con la concessione.... rilasciata.
Me', al riguardo, vale i l dedurre che il ^TAR PU avrebbe, tra I'altro, disposto la sospensione dell'ef- ficacia non solo del provvedimento sindacale di 31- nullamento della concessione, in a anch 11 Quello di sospensione dei lavori per "Aifformita'",palese essen - ^do ^come il detto provvedimento del giudice amministra-
* :
tivo ha comportato unicamente l'attuale non operativi- ta'della menzionata ordinanza sindacale;
ma non ha cer- to fatto venir meno il potere-dovere del giudice ^or- dinario di esercitare l'azione penale per il ^concor- rente, ipotizzato reato di "esecuzione di lavori diver- si da quelli assentiti".
Conseguentemente -e per tali ragioni- il ricorso del
Di NZ deve essere rigettato ed il detto ricorrente condannato al pagamento delle spese processuali.
Per quanto attiene ai restanti ricorsi, osserva la Cor- te:
Con l'emessa ordinanza di sequestro,il TO ha ri- tenuto la configurabilita'nella specie dell'ipotizzato 1977 1 reato di cui all'art. 17, lett. b) legge 28 gennaio n. 10 sotto il profilo che le ottenute concessioni do- " vevano considerarsi "illegittime" (e, pertanto, da ^di- sapplicare dal giudice, a norma degli artt. 4 e 5 legge
20/3/1865, n. 2248 all.E sull'abolizione del contenzioso amministrativo), in quanto successive all'annullamento dello strumento urbanistico ad opera del TAR di PU.
Il Tribunale di Bari -in sede di riesame- ha poi con- fermato la disposta misura cautelare con l'ulteriore, rafforzativo argomento che, in ogni caso, i provvedimen- ti concessivi rilasciati ai ricorrenti erano stati poi
"annullati" dal Sindaco di AL.
Tale ultima argomentazione, peraltro, non ^si present^a fondata, in quanto non tiene conto ^del succcessi^vo intervento dell'autorita' giurisdizionale amministra- tiva che ha disposto la "sospensione di ^efficacia" ^dei detti provvedimenti di annullamentos ha, cioe' emesso un provvedimento giurisdizionale che, automaticamente, ha recuperato (e non poteva non recuperare)nel mondo giu- ridico l'operativita' delle originarie concessioni.
Ritenuto, pertanto, che ^nel ^caso ⁱn ^esame l'attivita' ^edificatoria posta in essere dai ricorrenti risulta formalmente glustificata ^da ^concessioni ^sindacali tuttora operanti, occorre esaminare se, in subiecta ma- teria, possa essere accolta la equiparazione, effettuata dal giudice di merito, tra costruzione edilizia effet- tuata senza licenza e costruzione edilizia effettuata, invece,com licenza illegittima.
Sul punto come 'noto- esiste notevole contrasto nel- la giurisprudenza di questa Suprema Corte.
Ed, infatti, secondo un primo gruppo di pronunce, l'ille- gittimita' della concessione edilizia , ritenuta dal giudice a norma degli artt. 4 = 5 legge 20/3/1865 M.
2248, all. E, comporterebbe la giuridica inesistanza del -
l'atto amministrativo e,conseguentemente, la sussisten- za obbiettiva del reato di cui all'art. 17,lett.b) leg- ge 23/1/77 n.10.
Quanto alla sussistenza dell'elemento soggettivo del reato', tale gruppo, peraltro, si divide in due tronconi, ^dei quali il primo esclude che il costruttore possa ^invocare ^la ^buona ^fede (equivalente ad una inammissi- ^bile ignoranza della legge penale) od il sindaco il parere favorevole della commissione edilizia comunale
(cfr.Cass. 31/5/83, Zanotti;
id.31/3/83, Zavagniniid. 29 maggio 182, De Carligid.23/3/81,Volpicellisid.20/1/77,
Torosantucci), mentre il secondo ritiene che per poter- st ravvisare la penale responsabilita' del costruttore occorre provare o la consapevolezza della palese ille- gittimita'del provvedimento o la collusione di costui con l'autorita' ^comunale (cfr.Cass. 13/1/84, Zingarolid.
15/6/83, Dalli Canilid. 15/6/83, Tomassini,etc.).
Un secondo gruppo di decisioni piu' recenti, ha, invece, affermato che il rilascio della concessione, seppur illegittima,prima dell'inizio dei lavori, impedisce la configurabilita'dal reato di costruzione in assenza di concessione di cui all'art. 17, lett.b) legge 28/1/77 n.
10, dovendo il giudice controllare soltanto l'esistenza dell'atto sulla base dell'esteriorita' formale e della provenienza dall'organo legittimato ad emetterlo sua
(cfr.Cass. 13/3/85, Maraviglia id.10/1/85, Ambrogi¡ id.
15/3/82, Basso;
id.31/1/86, Ainora), ulteriormente preci- 1.2
s^ando che deve parlarsi di assenza dell'atto non solo qualora l'atto in questione sia stato emesso da organo assolutamente privo del potere di provvedere, ma anche
S
C
A
A
qualora il provvedimento sia frutto di attivita'crimi- nosa del soggetto pubblico che lo rilascia О ^del soggetto privato ^che ^lo ^consegue e, quindi,non ^sia riferibile oggettivamente alla sfera del lecito giuri- dico, oltre la quale non e' dato operare ai pubblici poteri (Cfr. Cass. 18/5/82, Basso;
id.8/3/84, Tortorella;
id. 10/1/85, Ambrogi). Ora, tra i dua menzionati orientamenti giurisprudenzia- li, ritengono queste Sezioni Unite di dover preferire quello ultimo e piu' recente, perche' piu' aderente ai principi ed alla ratio ispiratrice della citata legge del 1865. ^Infatti (cfr.citata sentenza Maraviglia), tale legge fu voluta dal legislatore fondamentalmente per salvaguar- dare, nella scelta dei criteri di individuazione della giurisdizione, il principio della tutela ^dei ^diritti soggettivi da parte del giudice ordinario,con la ^da- terminazione di specifiche regole atte a salvaguardare da un lato, il concret/p esercizio del potere giurisdi- zionale e, dall'altro, l'attivita' della pubblica ammini- strazione.
Dispone, infatti, l'art.4 della menzionata legge del
1865 che "quando la contestazione cade su di un diritto che si pretende leso da un atto dell'autorita'ammini- strativa, i tribunali ^si limiteranno a conoscere degli effetti dell'atto stesso ⁱn ^relazione all'oggetto ^dedotto in giudizio.L'atto amministrativo non potra' essere revocato o modificato se non sovra ricorso alle competenti autorita'amministrative, le quali si confor-
Meranno al giudicato dei tribunali in quanto riguarda ⁱl ^caso deciso", mentre l'art.5 soggiunge "In questo caso, come in ogni altro caso, le ^autorita' giudiziarie applicheranno gli atti amministrativi ed i regolamenti generali e locali,in quanto siano conformi alle leggi"
Ora, dalla lettura congiunta di tali disposizioni ^di legge si evince chiaramente che le norme in questione non introducono affatto un principio generalizzato ^di disapplicazione degli atti amministrativi illegittimi ^da parte del giudice ordinario (sia essa ^civile ⁰ pena^le) per esigenze di diritto oggettivo, ma che, al contrario,il controllo sulla legittimita' dell'atto amministrativo stato rigorosamente limitato dal le- gislatore ai soli atti incidenti negativamente sui di- diritti soggettivi ed alla specifica condizione che si tratti di accertamento incidentale, che lasci persiste- ^re gli effetti che l'atto medesimo e' capace di ^pro- durre all'esterno del giudizio (cfr.Cass. 31/1/86, rit.
Ainora + 2).
Ne consegue, pertanto, che la normativa in questione non puo'trovare applicazione per quegli atti amministrati- vi che, lungi dal comportare lesione di un diritto sog- gettivo, rimuovono, invece, un ^ostacolo ^al ^loro ^libero esercizio (nulla osta, autorizzazioni) o addirittura li costituiscono (concessioni).
Opinare diversamente non solo comporta l'estensione al diritto oggettivo di una regola dettata unicamente a tutela dei diritti soggettivi , ma comporta altresi' con violazione del principio della divisione dei pote- ^ri ^l'^attribuzione al giudice penale di un potere ^di controllo e di ingerenza esterna sull'attivita'ammini- strativa e, quindi,l'esercizio di una attivita' gestio- nale che dalla legge a', invece, demandata in e^sclusiva ad altro potere dello Stato (cfr.Cass. 14/12/85, ric.
Autostrade ed altri in proc.Berzaglio).
Cio', peraltro, non esclude che, in determinati casi, il giudice penale non possa egualmente ^conoscere ^della illegittimita' dell'atto amministrativo.
Tale possibilita', tuttavia, non e' riconducibile al po- tere di disapplicazione dell'atto amministrativo ille- gittimo riconosciutogli dagli artt. 4 e 5 della legge del 1865, ma deve, invece, trovare fondamento a giustifi- cazione o in una esplicita previsione legislativa (co- me, ad esempio, avviene con il disposto dell'art.650 c.
p.), ovvero, nell'ambito della interpretazione ermeneu- tica della norma penale, qualora la illegittimita' del-
l'atto amministrativo si presenti,essa stessa.come ^全二 lemento essenziale della fattispecie criminosa. tanto Ne deriva, pertanto, che ^nel caso ⁱn esame, in potrebbe ritenersi valida la (effettuata) equipara- zione tra "mancanza di concessione" ē "concessione illegittimamente rilasciata", in quanto fosse possibile ^che ^la disposizione ^di ^cui ^al ^citato ritenere art. 17, lett.b), legge 28/1/77 n.10 (ora art.20, lett.b, legge 29/23/35 n.47) sia funzionale alla tutela dell' interesse all'osservanza delle norme di diritto 50- stanziale che disciplinano l'attivita' edilizia.
Ma una simile opinione certamente non puo'assere con- divisa, dato che -come e' sta^to oramai ripetutamente precisato da questa Suprema Corte con giurisprudenza consolidata ( nonche'dalla Corte Costituzionale con la nota sentenza n.47 del 1979),l'interesse tutelato dai tale norma e' quello pubblico di sottoporre ^I'^attivi-¹ ta' edilizia al preventivo controllo della pubblica amministrazione,con conseguente imposizione, a chi vo- glia edificare dell'obbligo di richiedere 1'apposita autorizzazione amministrativaj per cui il reato de quo sussiste anche se il privato che non ha chiesto o C^O- munque non ha ottenuto la detta autorizzazione (deno- minata concessioney-abbia costruito o iniziato a c^o- struire nel pieno rispetto delle norme sostanziali che disciplinano l'attivita' edilizia.
Esclusa, pertanto, la possibilita'della menzionata equi- parazione, ne deriva, per cio'stesso, il venir meno del pressupposto logico-giuridico della disposta misu^ra cautelare, dato che n^el caso in asa^me ^non s^olo pacifico ed incontestato in processo che i ^menzionati tre ricorrenti hanno dato inizio ai contestati lavori di costruzione in forza di provvedimenti amministrati- vi rilasciati dall'organo funzionalmente legittimato ad emetterli,ma e' altresi'pacifico che da parte ^del giudice di merito non e'stata nemmeno adombrata l'ipo- tesi che il rilascio delle concessioni de quibus ^Co- stituisca lo possa costituire) il frutto di ^attivita' crimin^ose poste in essere ^dal ^sindaco ^di ^Altamura dai ricorrenti.
Conseguentemente -e per le suesposte ragioni-, tanto il 1 decreto di sequestro emesso dal TO di AL in data 6/11/85 che la successiva ordinanza del Tribunale di Bari in data 20/11/1985 debbono -nelle parti in cui' rispettivamente disponevano e confermavano il Segue- stro degli immobili di PO TE, NO ORj
e NO SC- essere annullati senza rinvio.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione, annulla senza rinvio il decreto di sequestro 6/11/⁸⁵ del TO di AL, nonche'l'ordinanza ²⁰/¹¹/⁸⁵ del Tribunale di Bari, nelle parti in cui, rispettiva- mente, disponevano e confermavano il sequestro degli immobili di POo TE, NO OR e NO
SC; rigetta il ricorso proposto da ^Di NZ
ON, che condanna al pagamento delle spese proces- suali.
Cosi'deciso nella Camera di Consiglio del 31/1/1987.
Il Presidente привилитий
IL Cone Relatore
[ L for Depositato Cancelleria it 1927 IL C
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