Composta dagli Ill.mi Signori Magistrati: Camera di consiglio
Dott. Davide AVITABILE Presidente del 25.5.1999
Dott. Antonio ZUMBO Consigliere SENTENZA
Dott. Pierluigi ONORATO est. Consigliere N.1963
Dott. Saverio MANNINO Consigliere REGISTRO GENERALE
Dott. Alfredo TERESI Consigliere N.5143/99
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto per AR TE. nata in [...] il [...],
avverso l'ordinanza resa il 20.11.1998 dal tribunale di Santa Maria Capua Vetere, quale giudice del riesame. Sentita la relazione svolta dal Consigliere Dr. Pierluigi Onorato, Udite le conclusioni del P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Mario Fraticelli, che ha chiesto il rigetto del ricorso, Osserva:
Svolgimento del processo

1 - Con ordinanza del 20.11.1998 il tribunale di Santa Maria Capua Vetere, in sede di riesame, confermava il sequestro preventivo disposto il 30.10.1998 dal g.i.p. presso lo stesso tribunale su "insegne, attrezzature tecniche e tutto quanto necessario per l'esercizio del giuoco" contenuto nell'agenzia intestata a RB TE, esercente la raccolta di scommesse su competizioni sportive estere.
Il tribunale, conformandosi all'impostazione sostenuta dalla sentenza Cacace di questa corte di cassazione, ravvisava nella fattispecie la configurabilità del reato di cui all'art. 4 della legge 401/1989, nonché le esigenze cautelari di cui all'art. 321 c.p.p.. 2 - Avverso detta ordinanza ha proposto ricorso la RB, col ministero del suo difensore, deducendo due motivi.
2.1 - Col primo lamenta erronea interpretazione della norma incriminatrice. In sostanza, criticando l'impostazione della sentenza Cacace, sostiene che:
a) quando il legislatore punisce "chiunque abusivamente esercita l'organizzazione di pubbliche scommesse su altre competizioni di persone o animali e giuochi di abilità" non si riferisce alle scommesse organizzate all'estero su competizione straniere;

b) il riferimento specifico agli stati esteri è contenuto solo nell'inciso introdotto dalla legge 24.12.1993 n. 537, che ha esteso la sanzione penale anche alla vendita su territorio nazionale di biglietti di lotterie o altre manifestazioni di sorte di stati esteri (e non quindi alla organizzazione di scommesse);
c) l'art. 88 del t.u.l.p.s., che vieta la possibilità di autorizzare l'esercizio delle scommesse, salvo quando questo costituisce una condizione necessaria per l'utile svolgimento della gara, si riferisce solo alle scommesse per manifestazioni riservate al monopolio dello Stato, del NI e dell'NI;
d) una diversa interpretazione della normativa sarebbe in contrasto con la libera iniziativa economica consacrata nell'art. 41 Cost.;
e) una diversa interpretazione sarebbe anche in contrasto col principio di libera circolazione dei servizi sancito dagli artt. 59 a 66 del Trattato istitutivo della Comunità Europea.
2.2 - Col secondo motivo la ricorrente lamenta violazione di legge penale (art. 6 c.p.), sostenendo che la raccolta in territorio italiano di scommesse organizzate da allibratori inglesi su competizioni sportive svolte all'estero è sottratta alla giurisdizione penale italiana.
Motivi della decisione

3 - Per valutare analiticamente il primo motivo di ricorso (v. sopra n. 2.1) conviene premettere per sommi capi la impostazione della sentenza Cacace, che il g.i.p. e il tribunale del riesame hanno correttamente posto a base della loro valutazione sulla sussistenza del fumus delicti (Cass. Sez. III n. 0 2530 del 16.10.1997, c.c. 24.6.1997, Cacace, rv. 209626, in Foro it., 1998, II, 418). 3.1 - Secondo questa impostazione, l'art. 4, comma primo, della legge 13.12.1989 n. 401, anche se non brilla certamente per chiarezza normativa, indubbiamente comprende, sotto la unitaria rubrica di "esercizio abusivo di attività di giuoco o di scommessa", cinque distinte ipotesi penali:
a) il delitto di abusivo esercizio del lotto, o di scommesse o di concorsi pronostici riservati allo Stato o ad altro ente concessionario (punito con la reclusione da sei mesi a tre anni);
b) il delitto di abusivo esercizio di scommesse o - pronostici su attività sportive gestite dal NI (Comitato olimpico nazionale italiano), dalle organizzazionì da esso dipendenti o dall'NI (Unione Italiana per l'incremento delle razze equine) (punito ancora con la reclusione. da sei mesi a tre anni);
c) la contravvenzione di abusivo esercizio di pubbliche scommesse su altre competizioni di persone o animali e giuochi di abilità (punita con l'arresto da tre mesi a un anno e con l'ammenda non inferiore a un milione di lire);
d) la contravvenzione di vendita su territorio nazionale, non autorizzata dall'Amministrazione Autonoma dei Monopoli Stato, di biglietti di lotterie o di analoghe manifestazioni di sorte di stati esteri (punita ancora con l'arresto da tre mesi a un anno e con l'ammenda non inferiore a un milione di lire) [introdotta dall'art.11 comma 35, legge 24.12.1993 n. 537];
e) la contravvenzione di partecipazione a tali operazioni mediante la raccolta di prenotazione di giocate e l'accreditamento delle relative vincite e la promozione e la pubblicità effettuate con qualunque mezzo di diffusione (punita ancora con la pena congiunta dell'arresto e dell'ammenda testè specificata) [introdotta dall'art. 11, comma 4, d.l. 30.12.1993 n. 557, convertito con legge 26.2.1994 n. 133].
Così richiamata la diversa struttura delle fattispecie penali in discorso, risulta evidente da quanto sopra esposto in narrativa che il reato ipotizzato a carico della RB è quello di cui alla predetta lettera c) e non quello di cui alle lettere successive. Presupposto pacifico del presente procedimento incidentale è infatti che l'agenzia della RB organizzava la raccolta pubblica di scommesse su competizioni sportive svolgentisi in stati esteri. Va al riguardo ricordato che l'esercizio di pubbliche scommesse su competizioni sportive, quando non è riservato allo Stato o ad altro ente concessionario (come nelle ipotesi a) e b) succitate), è pur sempre soggetto all'autorizzazione di polizia di cui all'art. 88 del t.u.l.p.s.: sicché l'esercizio non autorizzato è punito come abusivo dallo stesso art. 4 della legge 401/1989 (ipotesi c) menzionata).
3.2 - A questa impostazione la ricorrente obietta anzitutto che il legislatore, quando configura la terza ipotesi sub c), punendo l'organizzazione di scommesse su altre competizioni, non si riferisce alle scommesse organizzate all'estero su competizioni straniere, anche perché il riferimento agli stati esteri è contenuto solo nella quarta ipotesi novellata, che punisce la vendita su territorio nazionale di biglietti di lotterie o altre manifestazioni di sorte di stati esteri.
L'obiezione approfitta - se così si può dire - della farraginosa costruzione della norma. Ma non può essere accolta per le seguenti ragioni. Anzitutto, quando il legislatore nella terza ipotesi menziona le pubbliche scommesse su altre competizioni sportive e giuochi di abilità, non può che riferirsi a quelle scommesse organizzate su competizioni diverse da quelle previste in precedenza, e cioè su competizioni diverse da quelle gestite dal NI, dalle organizzazioni da esso di pendenti o dall'NI (di cui alla seconda ipotesi). Fra queste diverse competizioni sportive sono comprese quindi tutte quelle gestite da privati o anche da organizzazioni estere, nonché quelle che si svolgono all'estero, sempre che esse rientrino nell'ambito della legislazione nazionale secondo il principio generale dell'art. 6 c.p., di cui si dirà in appresso. In secondo luogo, non esiste alcuna ragione ermeneutica per dedurre che il riferimento agli stati esteri deve essere circoscritto alla fattispecie espressamente prevista nella quarta ipotesi (lotterie o analoghe manifestazioni di sorte degli stati esteri), considerato che - come già accennato e come si vedrà meglio in seguito - la soggezione alla giurisdizionale nazionale delle scommesse organizzate all'estero o riferentesi a competizioni estere non abbisogna di una espressa previsione legislativa, ma deriva semplicemente dall'applicazione del principio generale di cui al predetto art. 6. 3.3 - Ribadito in tal modo che il reato ipotizzato nella fattispecie riguarda l'organizzazione di scommesse su competizioni sportive (anche estere) gestite da soggetti diversi dal NI e dall'NI, resta da esaminare se queste scommesse devono effettivamente essere autorizzate ai sensi dell'art. 88 t.u.l.p.s., di guisa che la mancata autorizzazione integri quell'abusivo esercizio punito dalla norma incriminatrice. Va ricordato che secondo l'art. 88 "non può essere conceduta licenza per l'esercizio di scommesse, fatta eccezione per le scommesse nelle corse, nelle regate, nei giuochi di palla o pallone o in altre simili gare, quando l'esercizio delle scommesse costituisce una condizione necessaria per l'utile svolgimento della gara". In altri termini, l'esercizio di scommesse è sempre vietato, salva la possibilità che l'autorità di polizia lo autorizzi espressamente quando costituisca un fattore indispensabile per l'utile svolgimento delle competizioni a cui le scommesse si riferiscono.
Orbene, non si ravvisano ragioni per disattendere sul punto la impostazione della sentenza Cacace, posto che quella dell'art. 88 t.u.l.p.s. è chiaramente una norma generale riguardante ogni esercizio di scommesse, ed è quindi applicabile anche alle scommesse su competizioni sportive. La ricorrente contesta questa applicabilità asserendo che la norma si riferisce solo alle scommesse riservate al monopolio dello Stato, del NI o dell'NI. Ma l'argomentazione è palesemente infondata, sia perché è priva di qualsiasi base testuale, sia perché è contrario a ogni logica giuridica sostenere che siano vietate ovvero autorizzabili dall'autorità di polizia scommesse che sono per loro natura ontologicamente legittime perché già riservate per legge al monopolio dello stato o di altri enti pubblici.
3.4 - La ricorrente deduce ancora che l'interpretazione sostenuta nella sente a Cacace e nell'ordinanza impugnata è contraria al principio costituzionale della libera iniziativa economica, nonché al principio di libera circolazione dei servizi sancito dagli artt. 59 e 60 del Trattato istitutivo della Comunità europea. Quanto al profilo costituzionale, è osservazione corrente che il legislatore ordinario deve bilanciare la libertà economica sancita dall'art. 41 Cost. con la tutela di altri beni costituzionalmente garantiti. Lo stesso articolo 41, dopo aver proclamato la libertà d'impresa economica, stabilisce che essa non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana. Ed è evidente che questi limiti imposti alla libera impresa economica intendono tutelare non solo i diritti dei lavoratori subordinati impiegati nella impresa, ma anche i diritti dei consumatori delle merci e dei servizi che l'impresa produce, nonché in genere quelli degli appartenenti alla comunità territoriale.
Il potere discrezionale che deriva al legislatore da questo bilanciamento di valori costituzionali rende pienamente legittima la normativa che stabilisce riserve statali e controlli pubblicistici all'esercizio di lotterie, scommesse, concorsi pronostici e giuochi d'azzardo; e in particolare legittima costituzionalmente la norma dell'art. 4 della legge 401/1989, che sanziona penalmente l'inosservanza dei divieti e dei limiti posti all'esercizio pubblico di scommesse su competizioni sportive. In conclusione la questione di costituzionalità sollevata appare manifestamente infondata. 3.5 - Quanto al profilo comunitario, va ricordato che gli artt. 59 e 60 del Trattato istitutivo della Comunità Europea, richiamati dal ricorrente (divenuti artt. 49 e 50 con la nuova numerazione degli articoli introdotta dal recente Trattato di Amsterdam, ratificato con legge 16.6.1998 n. 209) stabiliscono il principio generale della libera circolazione dei servizi nell'ambito della Unione Europea. Tuttavia la stessa giurisprudenza comunitaria non lascia dubbi circa la legittimità di una legislazione nazionale che ponga limiti o restrizioni al libero esercizio di servizi per tutelare esigenze di ordine o sicurezza sociale.
In particolare, con una sentenza del 24.3.1994 nella causa C-275/92, Her Majesty's Customs and Excise c. Schindler, resa in tema di lotterie, ma estensibile anche alle scommesse in virtù della eadem ratio che le accomuna, la Corte di Giustizia ha statuito in sostanza che a) la gestione di una lotteria è compresa nell'attività di "servizi" ai sensi dell'art. 60 del Trattato e quindi rientra nell'ambito di applicazione dell'art. 59 dello stesso Trattato, che stabilisce il principio della libera circolazione comunitaria;
b) la normativa nazionale che sia restrittiva della libera circolazione del servizio-lotteria (come, nella fattispecie esaminata, quella britannica), ancorché non discriminatoria tra cittadini e stranieri, lede il principio comunitario stabilito dall'art. 59 del Trattato;
c) tuttavia le limitazioni e anche i- divieti nazionali delle lotterie, quando siano disposti allo scopo di tutelare l'ordine sociale e la buona fede dei consumatori, sono giustificati alla luce delle norme del Trattato (Foro it., 1994, IV, 522).
In sostanza, la giurisprudenza costante della Corte di Giustizia, risalente agli anni Settanta, e anche recentemente confermata, ha sempre ritenuto che il principio di libera circolazione comunitaria possa esser derogato da "esigenze imperative connesse all'interesse generale". In particolare il principio di libero stabilimento dei cittadini entro i paesi della Comunità (titolo III, capo II del Trattato) e quello di libero esercizio dei servizi (titolo III, capo III) possono essere derogati attraverso misure di carattere discriminatorio tra cittadini e stranieri, solo per "motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica", espressamente previsti dall'art. 56 e richiamati dall'art. 66 del Trattato. Ove invece si tratti di "misure indistintamente applicabili", che cioè non discriminano tra cittadini e stranieri, la deroga ai principi liberali del Trattato può essere giustificata da altre esigenze imperative di carattere generale.
Orbene, applicando questa giurisprudenza anche al servizio delle lotterie, la sentenza Schindler ha confermato un chiaro criterio interpretativo del diritto comunitario anche nella specifica materia di cui è processo. Secondo questo principio, in tema di lotterie, ma anche - considerata la eadem ratio succitata - in tema di scommesse, concorsi pronostici e giochi d'azzardo, il principio comunitario di libera prestazione dei servizi, di cui all'art 59 del Trattato, può essere legittimamente derogato attraverso riserve a favore dello Stato o attraverso limiti e controlli pubblici, per preoccupazioni di politica sociale e di prevenzione delle frodi. (come recita il n. 63 della motivazione e il dispositivo della sentenza). Infatti in questa materia non si può prescindere da "considerazioni di ordine morale, religioso e culturale". Le lotterie, le scommesse e in genere i giuochi d'azzardo possono essere "fonte di profitto individuale". Inoltre, soprattutto se organizzate su grande scala, "comportano elevati rischi di criminalità e di frode". Sono anche "una incitazione alla spesa che può avere conseguenze individuali e sociali dannose". Peraltro non va dimenticato che "possono essere un mezzo di finanziamento rilevante per attività di beneficenza o di interesse generale, come le opere sociali, le opere caritatevoli, lo sport e la cultura" (n. 60 della motivazione). Queste specifiche caratteristiche sociali del fenomeno "giustificano che le autorità nazionali dispongano di un potere discrezionale sufficiente per definire le esigenze di tutela dei giocatori, e più in generale di tutela dell'ordine sociale, sia per quanto riguarda le modalità di organizzazione delle lotterie, o il volume delle puntate, sia per quanto riguarda la destinazione degli utili da esse ricavati. Spetta pertanto loro valutare non solo la necessità di limitare le attività di lotterie, ma anche di vietarle, purché dette limitazioni non siano discriminatorie" tra cittadini e stranieri appartenenti alla Unione europea (n. 61 della motivazione). Alla luce di questo preciso criterio interpretativo imposto dalla Corte di Giustizia, si deve affermare la piena compatibilità comunitaria della legge 13.12.1989 n. 401. Questa ha disciplinato in modo nuovo la materia dei giuochi, dei concorsi pronostici, delle scommesse e delle lotterie, giacché - come è fatto palese dal suo contenuto normativo e anche dalla relazione al disegno di legge governativo - ha ampliato lo spettro della tradizionale oggettività giuridica di questa normativa, che nel precedente d.l.vo 14.4.1948 n.496, sulla disciplina dell'attività di giuoco, era limitato alla tutela degli interessi finanziari dello Stato, mentre nella legge 401/1989 è esteso anche alla tutela dell'ordine pubblico e sociale,
al fine di prevenire determinate forme di criminalità organizzata, che dall'esercizio di scommesse e giuochi clandestini e dalla gestione di concorsi pronostici traggono fonti di cospicui guadagni (cfr. in questo senso Cass. Sez. IV, n. 8997 del 20.8.1992, ud. 27.4.1992, Scuoppo, rv. 191644). Ciò significa che la legge 401/1989, nella misura in cui conferma e disciplina il monopolio o il controllo (autorizzazione) statale sull'organizzazione di lotterie, concorsi pronostici, giuochi e scommesse, al fine di tutelare l'ordine pubblico e la sicurezza, e compatibile col diritto comunitario, così come interpretato dalla Corte di Giustizia.

4 - Col secondo e ultimo motivo la ricorrente lamenta violazione di legge penale (art. 6 c.p.), sostenendo che la raccolta in territorio italiano di scommesse organizzate da allibratori inglesi su competizioni sportive svolte all'estero è sottratta alla giurisdizione penale italiana.
Anche questa censura è infondata.
Invero, secondo l'art. 6 c.p. è punito secondo la legge italiana chiunque commette un reato nel territorio dello Stato;
e il reato si considera commesso nel territorio dello Stato quando la azione o la omissione che lo costituisce è ivi avvenuta in tutto o in parte, ovvero quando si è ivi verificato l'evento che è la conseguenza dell'azione od omissione.
Orbene, secondo questo principio - che è detto dell'ubiquità - il reato si considera commesso nel territorio nazionale, e va quindi soggetto alla legge penale italiana, quando nel territorio italiano è stata commessa anche solo una porzione della condotta costitutiva, sebbene la condotta conclusiva o l'evento si realizzino all'estero. È sufficiente che sia avvenuta in Italia anche una minima parte dell'azione o della omissione, intesa questa in senso naturalistico come momento dell'iter criminoso, come anello della catena comportamentale che configura la condotta tipica del reato. La giurisprudenza e la stessa dottrina sono costanti al riguardo (ex pluribus cfr. Cass. Sez. VI, n. 7455 del 26.6.1992, ud. 23.4.1992, rv. 190897; Cass. Sez. II, n. 667 dell'11.6.1963, ud. 20.3.1963, rv. 098997; Cass. Sez. III, n. 519 dell'8.3.1997, c.c. 13.2.1997, p.m. in proc. Scalfari e altri, rv. 207288, sul tema confinante della pubblicità in Italia di concorsi pronostici gestiti all'estero). Non si comprende pertanto, e comunque non si può condividere, la tesi della ricorrente secondo cui ai fini di cui all'art. 6 è necessario che la condotta compiuta nel territorio nazionale sia "apprezzabile" nell'economia del reato. La norma, per radicare la giurisdizione nazionale, richiede solo che una parte della condotta, anche minima, sia compiuta nel territorio italiano, e non consente perciò distinzioni qualitative o quantitative della stessa condotta. L'unica discriminante consentita, e imposta, dalla norma è data dalla necessità che gli atti compiuti o i fatti verificati in Italia entrino nella struttura materiale del reato di cui trattasi. Per conseguenza è considerato soggetto alla giurisdizione nazionale anche quel reato per il quale sia stato perfezionato in Italia l'accordo criminoso o la istigazione, che configurano una forma di partecipazione alla condotta;
ma non è ritenuto soggetto alla giurisdizione nazionale quel reato per cui nel territorio italiano sia avvenuta solo la ideazione, che resta penalmente irrilevante sino a che non si traduca in un atto esteriore (per la rilevanza dell'accordo ai fini di cui all'art. 6 cfr. Cass. Sez. VI, n. 0 2890 del 4.3.1988, ud. 29.9.1987. Alan. rv. 177787). Anche la sentenza D'Agostino, citata dalla ricorrente a sostegno della sua tesi, non contraddice questo orientamento costante della dottrina e della giurisprudenza, se è vero che essa afferma - nella sua massima ufficiale - che "il reato si considera commesso in Italia anche quando sia stato posto in essere anche uno solo degli atti del processo criminoso essenziali per la configurabilità del reato medesimo;
nel novero di tali atti, considerati sotto l'aspetto naturalistico, vale a dire come frammenti di un'azione più ampia preordinata al raggiungimento di un determinato obiettivo, rientra pertanto il conferimento di un mandato ad uccidere, accettato dal mandatario, direttamente o per interposta persona, in quanto costituente il momento iniziale della condotta produttiva dell'evento dannoso" (Cass. Sez. I, n. 0 2640 dell'11.3.1996, ud. 7.12.1995, rv. 204359).
Concludendo sul punto in relazione alla fattispecie concreta, il principio di ubiquità accolto dall'art. 6 c.p. comporta che quando nel territorio italiano si effettui anche solo una parte della organizzazione di pubbliche scommesse (per esempio solo la raccolta delle puntate), questa parte è soggetta alla legislazione nazionale, sebbene il resto dell'organizzazione faccia capo a società straniere (per esempio la determinazione delle quote e il pagamento delle vincite) e sebbene i giuochi e le competizioni oggetto delle scommesse si svolgano all'estero. In altri termini, anche in tal caso vanno applicate le norme di cui all'art. 88 t.u.l.p.s. e di cui all'ari 4 legge 13.12.1989 n. 401: sarà quindi necessaria la c.d. licenza di polizia prevista dall'art. 88, non acquisibile con la procedura del silenzio-assenso; e per conseguenza l'esercizio senza licenza di scommesse su competizioni sportive sarà punito come contravvenzione ai sensi della terza ipotesi prevista dall'art. 4. 5 - Il ricorso va quindi respinto. Segue per legge la condanna alle spese del processo. In ragione del contenuto del ricorso, non si ritiene di dover irrogare anche la sanzione pecuniaria di cui all'art. 616 c.p.p.

P.Q.M.

La corte dichiara manifestamente infondata la proposta questione di legittimità costituzionale;
rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 25 maggio 1999.
Depositato in Cancelleria il 29 luglio 1999