Composta dagli Ill.mi Sigg.: SENTENZA
Dott. Ferruccio SCORZELLI Presidente N. 12
1) Dott. Francesco SACCHETTI Componente REG. GEN.
2) " TO AN " N. 23387/96
3) " AT RE "
4) " NI D'RS "
5) " Mauro Domenico LOSAPIO (Rel.) "
6) " US RI IN "
7) " AN RG "
8) Dott. Adalberto ALBAMONTE "
ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
TA LB, n. in S. RI Rezzonico il 5.1.1993;
avverso la sentenza emessa dalla Corte di Appello di Milano in data 18.1.1996;
Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso;

Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere dott. Mauro Domenico LOSAPIO.
Udito il Pubblico Ministero in persona dell'Avvocato Generale dott. Sebastiano SURACI che ha concluso per l'annullamento senza rinvio. Udito il difensore Avv. Aldo SANACORE del foro di COMO. OSSERVA LA CORTE1 - Con la sentenza in epigrafe indicata fu confermata la decisione assunta dal Tribunale di Como, il 23 giugno 1993, affermativa della responsabilità di LB TT in ordine all'imputazione di cui all'art. 476 c.p. per avere, nell'esercizio delle funzioni di sindaco di S. Abbondio, alterato la concessione edilizia (in sanatoria), da lui stesso rilasciata in data 17 settembre 1981 ad una società immobiliare, cancellando la locuzione "corpo centrale" e sostituendola con quella "lato Acquaseria", apposta, di proprio pugno, tra le corrispondenti righe del documento, con l'aggiunta della sua firma e l'impronta del sigillo del Comune (ma non la data); ciò il 28 dicembre 1981.
I Giudici dei due gradi di merito hanno ritenuto il TT colpevole del reato ascrittogli respingendo varie tesi dalla difesa del prevenuto ampiamente sviluppate, sia quanto alla materialità del fatto, sia quanto all'inquadramento nella fattispecie contestata (piuttosto che in quella di falso in autorizzazione amministrativa ex art. 477 c.p.), sia in relazione all'elemento psicologico del reato, nonché ad altri aspetti della vicenda.
In particolare, per quanto più specificamente concerne la ragione di devoluzione della decisione a queste sezioni unite, la Corte di Milano sostenne che alla "concessione edilizia", di cui all'art. 1 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per l'edificabilità dei suoli), deve attribuirsi natura costitutiva, traendo tale convincimento, oltre che dal dato testuale adottato dalla legge ("concessione"), dalla valorizzazione della sostanzialità del pubblico interesse coinvolto nella gestione del territorio, dalla considerazione del rilievo assegnato dalla legge alla programmazione urbanistica, dalla imposizione di oneri finanziari condizionanti ricadenti sulla parte richiedente. Detta Corte concluse nel senso della indispensabilità di una "preventiva valutazione del rispetto dell'assetto territoriale nell'interesse della collettività", prima del rilascio della "concessione" che ne occupa.

2 - LB TT, tramite i suoi difensori, con scritti separati ancorché sostanzialmente omologhi e con motivi aggiunti, ricorre per cassazione e deduce (cumulando le censure in punti omogenei);
violazione dell'art. 476 c.p. e vizio di motivazione:
l'alterazione del documento aveva il solo fine di ricondurre a verità il testo scritto, eliminando gli effetti falsificanti prodotti da errore di battitura (o di trascrizione), mercè il quale si era realizzato il travisamento della decisione della commissione edilizia comunale, la quale aveva suggerito l'intangibilità (quanto a destinazione urbanistica) del lato Acquaseria del complesso contemplato nel documento concessorio;

violazione dell'art. 49 c.p. e vizio di motivazione: la Corte territoriale non avrebbe preso atto, adeguatamente, della "grossolanità" dell'alterazione accompagnata, peraltro, da sottoscrizione e opposizione dell'impronta del sigillo del Comune;

argomentazione diffusamente ripresa con i motivi aggiunti per sostenere che l'alterazione sarebbe stata tale da non poter oggettivamente ingenerare in alcuno il convincimento che la correzione fosse stata realizzata in uno alla formazione dell'atto e prima della sottoscrizione;

c) violazione dell'art. 43 c.p. e vizio di motivazione: non sarebbe stata considerata la carenza di dolo, come coscienza e volontà di alterare un documento;
la condotta tenuta dal ricorrente dovendosi ritenere piuttosto frutto di superficialità, di sprovvedutezza, dell'intento di salvaguardare gli interessi della collettività danneggiati dall'errore di trascrizione dell'atto concessorio;

d) violazione dell'art. 476 c.p. e (per mancata applicazione) dell'art. 477 s.c., oltre che vizio di motivazione: l'atto alterato, seppur nomato nei testi legislativi, in particolare e per la prima volta, nella c.d. "legge Bucalossi" (I. 28 gennaio 1977 n. 10), con il termine "concessione", tuttavia sarebbe da ritenersi, sostanzialmente, una autorizzazione amministrativa, posto che con tale atto - riassumendo al massimo - non si costituirebbe in capo al privato un diritto del quale egli era privo (il diritto di edificare), ma semplicemente si prenderebbe atto della aderenza dei progetti agli strumenti urbanistici e alle altre norme che governano l'attività edificatoria nel territorio comunale, fermo restando che lo ius aedificandi è, e rimane, nonostante l'impostazione ideologica della legge Bucalossi, una delle facoltà proprie ed insite al diritto dominicale, come più volte la Corte costituzionale avrebbe affermato e secondo il prevalente indirizzo della Corte di legittimità.
Per i deducenti, l'accoglimento di questo motivo di ricorso porterebbe alla declaratoria di estinzione del reato per effetto di prescrizione o di amnistia.
3.- La sezione feriale di questa Corte, con ordinanza del 27 agosto 1996, ritenuto delinearsi un contrasto di giurisprudenza quanto alla qualificazione giuridica della "concessione edilizia", avendo alcune decisioni della Corte (sono citate, 26 giugno 1992, Fuga;
6 dicembre 1986, Allegro) ritenuto trattarsi di atto pubblico concessorio del diritto ad edificare, previa valutazione del pubblico interesse, ed altre (ad es.: 8 aprile 1986, Abbate) avere ritenuto trattarsi semplicemente di atto autorizzatorio, ha rimesso a queste sezioni unite la risoluzione del contrasto proponendo il quesito: se la "concessione edilizia", di cui all'art. 1 della legge n. 10/1977, abbia natura di provvedimento autorizzatorio e se, conseguentemente, la sua falsificazione materiale integri il reato di cui all'art. 477 c.p.. 4.- Osserva il Collegio che, preliminarmente, deve essere esaminato il problema posto dal quesito sopra enunciato, dato che, nel caso di risposta positiva, salva la verifica ex art. 152 c.p.p. 1930 (al cui rito, in regime di prorogatio, il presente processo è soggetto), il ricorso risulterebbe definibile per effetto della declaratoria della causa di estinzione del reato per sopravvenuta amnistia, come, peraltro, richiesto dallo stesso ricorrente.
Tuttavia, per dare argomentata risposta al quesito devoluto alla cognizione di queste sezioni unite, appare necessario premettere un breve excursus sulla giurisprudenza e sulla dottrina formatasi sotto la vigenza del precedente e, poi, dell'attuale regime normativo quanto a governo del territorio, con riferimento alla natura dell'atto di assenso alla costruzione.
5.- Sotto la vigenza del regime di edificabilità dei suoli delineato dalla legge fondamentale 17 agosto 1962, n. 1150 (legge urbanistica) la "licenza edilizia" (di cui all'art. 31), sia dalla giurisprudenza di questa Corte in sede civile e penale, come da quella amministrativa, fu sempre qualificata come atto autorizzatorio, necessario ed idoneo a rendere attuabile lo jus aedificandi, facoltà insita nel diritto di proprietà;
conseguentemente, sotto il particolare profilo che interessa la presente vicenda, la falsificazione, in entrambi gli aspetti dell'alterazione materiale e del mendacio, fu ritenuto integrare le fattispecie previste, rispettivamente, dagli artt. 477 e 480 c.p.. Al riguardo, possono citarsi, tra tante per la giurisdizione penale della Corte: sez. v 12 novembre 1982, Dimmito, C.E.D. n. 156811;
sez. V 29 maggio 1981, Di Maniago, ivi n. 149778; Sez. V 9 marzo 1981, Castellani, ivi n. 148691; Sez. V 17 novembre 1978, Buonomo, ivi n. 141226.
6.- Quanto alla giurisprudenza della Cassazione in sede civile, va, brevemente ricordato che, pur ferma la natura autorizzatoria dell'atto, fu, in un primo tempo, ammessa una data discrezionalità in capo all'autorità competente al rilascio, sia quanto a valutazione degli elementi tecnici già predeterminati, sia quanto al libero apprezzamento di esigenze di carattere collettivo;
con la conseguenza di degradare lo jus aedificandi a diritto affievolito (talvolta, interesse legittimo) in riferimento al rilascio del provvedimento autorizzatorio (e sino alla ultimazione della costruzione), alla revocabilità dello stesso, alla inidoneità del rifiuto illegittimo a fondare il diritto del privato al risarcimento del danno (cfr., tra altre: sez. un. civ. 29 novembre 1988, n. 7485, C.E.D. n. 460804; sez. un. civ. 10 novembre 1973, n. 2965, ivi n. 366623; sez. un. civ. 30 marzo 1972, n. 1010, ivi n. 357336; sez. un. civ. 26 aprile 1968, n. 1265, ivi n. 332796; e, sotto l'aspetto delle conseguenze, anche, sez. un. civ. 6 agosto 1975, n. 2987, ivi n. 377081).
Peraltro, nello stesso tempo e successivamente, altro indirizzo della stessa giurisdizione di legittimità riconobbe la natura di diritto soggettivo alla posizione dei privato che avesse ottenuto la licenza di edificare e, quindi, il diritto al risarcimento del danno in caso di illegittima revoca o sospensione (cfr., tra altre: sez. un. civ. 20 agosto 1994, n. 3732, C.E.D. n. 486281; sez. un. civ. 11 marzo 1989, n. 1137, ivi n. 462052; sez. un. civ.29 novembre 1988, n. 6485, ivi n. 468004; sez. un. civ. 10 ottobre 1982, n. 5028, ivi n. 422954).
Per completezza, giova ricordare che la giurisprudenza amministrativa, del Consiglio di stato, negò (e, talvolta, riconobbe in limiti strettissimi) discrezionalità in capo all'autorità comunale competente al rilascio della licenza a costruire, con le ovvie conseguenze a riguardo (cfr.: sez. V 28 gennaio 1978, n. 77, C.E.D. Cass. in PD n. 780111; sez. V 4 aprile 197 5, n. 5, ivi n. 752139; sez. V 27 giugno 1975, n. 924, ivi n. 751269; sez. V lo febbraio 1974, n. 92, ivi n. 740392).

7 - La dottrina, sempre per il tempo in considerazione, salva una voce isolata, che qualificò la licenza edilizia come atto concessorio, basandosi sull'insegnamento scolastico prevalente, secondo il quale l'autorizzazione si differenzia dalla concessione perché la prima rimuove limiti, di natura pubblicistica, all'esercizio di un diritto preesistente in capo al destinatario dell'atto, la seconda costituisce o trasferisce un nuovo diritto, o un diritto dell'amministrazione, in capo e a beneficio del destinatario, fu divisa tra coloro che ritennero trattarsi di puro atto autorizzatorio, e coloro che collocarono l'atto di cui ci si occupa in una categoria intermedia di "atto autorizzativo costitutivo di diritti reali", sulla considerazione dell'assunta inesistenza di jus aedificandi anteriormente all'emanazione del provvedimento di licenza.
8.- Con la legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per l'edificabilità dei suoli), comunemente conosciuta come "legge Bucalossi", furono introdotte notevoli modifiche al regime dei suoli e alla loro utilizzabilità edificatoria;
in particolare, per quanto ora qui riguarda, con l'art. 1 fu stabilito: "Ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi e l'esecuzione delle opere è subordinata a concessione da parte del sindaco, ai sensi della presente legge"; per la prima volta, quindi, viene adottato il termine "concessione", al posto di "licenza".
Utilizzando il dato testuale e sulla base di altre considerazioni (di cui appresso), si profilò un indirizzo nella giurisdizione amministrativa di primo grado secondo il quale la ora citata legge avrebbe "scorporato" lo ius aedificandi dalle facoltà del diritto di proprietà assegnandolo all'ente pubblico,. il quale, poi, attraverso lo strumento della concessione, lo attribuirebbe al privato sotto molteplici condizioni ed imponendo oneri contribuitivi.
Tale indirizzo, sostenuto peraltro da una larga parte della dottrina dell'epoca, non fu condiviso dalla Corte costituzionale, la quale, con due interventi, negò che, per effetto della legge n. 10/77, la facoltà di edificare fosse stata "scorporata" dal diritto di proprietà (sentenza 2 5 gennaio 1980 n. 5) e sostenne che il proprietario dell'area ha "diritto" di edificare e che il provvedimento di concessione è un atto dovuto ed irrevocabile (sentenza 21 aprile 1983, n. 127). 9.- Nella giurisprudenza della Cassazione penale, sul tema specifico della individuazione del regime punitivo della falsificazione della "concessione edilizia" di cui all'art. 1 della legge n. 10/77, pur dopo i cennati interventi della Corte costituzionale, sono da registrare due indirizzi contrapposti (che, poi, hanno portato alla devoluzione della questione a queste sezioni unite): l'uno articolato sulle linee segnate dalla giurisprudenza costituzionale (e in parte sui precedenti indirizzi), e quindi, individuanti nella "concessione edilizia" un atto autorizzatorio inquadrabile, quanto a falso, nelle ipotesi di cui agli artt. 477-480 c.p.; l'altro che, pur disconoscendo (o pretermettendo) la teoria del conferimento all'ente comunale della facoltà di edificare, valorizza altri elementi per addivenire a opposte conclusioni e, cosi, quanto a regime penale del falso, catalogare nelle fattispecie di cui agli artt. 476-479 c.p. l'alterazione materiale dell'atto e il mendacio nell'atto.
Questo indirizzo fu, specificamente e con abbondanza argomentativa, inaugurato da sez. VI 21 ottobre 1983, GR, C.E.D. nn. 174553-54, la quale espresse le seguenti massime: "La nuova disciplina urbanistica di cui alla legge 28 gennaio 1977, n. 10, tende, attraverso l'atto di concessione, da un lato a riconoscere la sussistenza dei presupposti per il rilascio del previsto provvedimento e, dall'altro, ad armonizzare il diritto e gli interessi del singolo con quelli propri a carattere pubblicistico inerenti alla gestione del territorio, che il legislatore ha voluto chiaramente sottrarre a singole ed incontrollate iniziative. Sotto tale profilo, pertanto il provvedimento è l'atto finale di un complesso procedimento amministrativo non limitato al mero aspetto autorizzatorio dello ius aedificandi, poiché contiene, tra altro, anche la determinazione del contributo di urbanizzazione e la fissazione della data di inizio dei lavori, cui conseguono specifici obblighi ed effetti", e: "La predisposizione di un provvedimento di concessione edilizia da parte dei sindaco le cui dimissioni sono state formalmente accettate e, quindi resti in carica solo quale consigliere comunale, integra il delitto di falsità materiale in atto pubblico, di cui all'art. 476 c.p.". La decisione, puntualizzato il ripudio della teoria della separazione dello ius aedificandi dal diritto di proprietà e situazioni analoghe, si fondò sulle considerazioni argomentative:
a) che nel campo del diritto penale la nozione di l'atto pubblico", ai sensi dell'art. 476 c.p., è amplissima, si da rimanervi escluse solo le certificazioni e le autorizzazioni in senso stretto;

b) che la nuova disciplina del regime dei suoli, dettata dalla legge n.10/77, coinvolge una molteplicità di interessi pubblicistici, tra i quali quelli inerenti alla diversificazione delle aree, all'armonia delle caratteristiche architettoniche, al sistema viario e di comunicazioni in genere, alle esigenze dell'igiene e perfino della sicurezza della collettività;
c) che, per conseguenza, sempre secondo la decisione in esame, l'atto di concessione rilasciato dal sindaco costituisce l'atto finale di un complesso procedimento amministrativo diretto all'accertamento del rispetto degli strumenti urbanistici al momento vigenti e ad armonizzare il diritto del privato con gli interessi collettivi riguardanti la gestione del territorio, cosi da tenere sotto controllo ogni mutamento e trasformazione dello stesso;

d) che talune tra le sanzioni previste dalla nuova normativa, tra le quali l'ordine di demolizione e l'acquisizione gratuita al patrimonio indisponibile del comune dell'opera e dell'area di sedime, in ipotesi di costruzione abusiva o realizzata in difformità delle prescrizioni della concessione, inclinano a corroborare l'idea dell'atto pubblico concessorio;

e) che anche la imposizione dì oneri economici (duplice contributo), da determinarsi al momento del rilascio della concessione, così come la indicazione sia di limiti temporali alla valenza del provvedimento, che di termini di inizio e di ultimazione dei lavori, sono da riguardare come significativi elementi di differenziazione rispetto alla precedente disciplina aventi carattere costitutivo, seppure non autonomo ma di natura prescrittiva.
La sentenza ora esaminata trovò conforme decisione in sez. VI 11 maggio 1992, Faga, C.E.D. 190904, mentre lo specifico argomento esposto avanti sub c), ma su tematiche diverse, era stato precedentemente adottato da sez. III 26 giugno 1981, Prati, ivi n. 150720; sez. III 13 luglio 1981, Parigi, ivi n. 151463; sez. III 6 giugno 1983, De Stefano, ivi n. 160534. 10 - Il primo indirizzo è sostenuto, oltre che da sez. V 10 marzo 1986, Giardullo, C.E.D. n. 172391, che si richiama ai precedenti in materia di licenza edilizia, da sez. V 13 marzo 1991, Lugnercio, ivi n. 187338, la quale, richiamata la giurisprudenza della Corte costituzionale (sopra commentata), evidenze la non certa concludenza, ai fini della classificazione penale del falso nell'atto di cui si discute (e quindi della sua natura certificatoria), della finalità di tutela dello sviluppo urbanistico del territorio, mentre la previsione di sanzioni, di oneri e di termini ben potrebbero, secondo detta decisione, accedere a struttura autorizzatoria con lo scopo di precisarne il contenuto nell'ottica della finalità assegnatagli dall'ordinamento. 11- In dottrina, subito dopo l'entrata in vigore della legge n.10/1977, prevalse l'indirizza secondo il quale lo jus aedificandi era stato "scorporato" dal diritto di proprietà e verrebbe attribuito al richiedente tramite l'atto concessorio oneroso;
solo nelle ipotesi di concessioni gratuite, di cui all'art. 9 della legge, e in quelle in cui la mancanza dei provvedimento non comporta l'applicazione di sanzioni amministrative (art. 15 comma 12 detta legge), conserverebbero natura di autorizzazione, posto che la gratuità sarebbe indice della conservazione al diritto di proprietà della facoltà di costruire o di trasformare o di realizzare manutenzione straordinaria.
A questo indirizzo si opposero contrarie dottrine, le quali spaziarono dal ritenere la "concessione", di cui all'art. 1 della legge, semplice autorizzazione, passando attraverso diverse articolazioni in varie sfaccettature tutte tendenti ad escludere la natura del provvedimento in questione di vero e proprio atto di concessione, ma pure di semplice autorizzazione, ravvisandosi un qualcosa in più, a volte definito come atto amministrativo di consenso, preceduto da una serie di atti preordinati alla realizzazione dell'intento legislativo di disciplinare la costruzione dell'agglomerato urbano, a volte ritenuto atto dovuto di ammissione dell'unità edificanda nel tessuto urbano previa contribuzione, a volte, ancora, come atto dovuto di accertamento costitutivo del diritto e dell'obbligo di contribuzione. Dopo gli interventi della Corte costituzionale, ai quali si è fatto cenno avanti, l'indirizzo inclinante per la natura di atto autorizzatorio della "concessione edilizia" apparve prevalere. Per sintetizzare le posizioni dottrinarie da ultimo registrate, anche in relazione alle modifiche apportate dalle leggi n. 457/1978 e n. 94/1982, e alla presa di posizione della Corte costituzionale, può dirsi che, in genere, è escluso che l'atto di assenso edilizio costituisca una atto di concessione in senso proprio, in quanto, si osserva, lo ius aedificandi preesiste in capo al richiedente perché inerente al diritto di proprietà ovvero, secondo altri, perché attribuitogli dai piani urbanistici;

è ammesso che il provvedimento di cui si parla è atto dovuto (e non discrezionale), irrevocabile e trasmissibile con il trasferimento dell'immobile cui inerisce. Si evidenze, da una parte della dottrina, che il procedimento amministrativo di formazione della "concessione edilizia" è sostanzialmente identico a quello della l'autorizzazione,, gratuita, restando irrilevante, ai fini della catalogazione dell'atto, la circostanza che siano dalla legge imposti oneri economici o no, posto che il versamento delle somme fissate a titolo di contributi di urbanizzazione non costituisce presupposto di legittimità dell'atto ne' requisito della sua efficacia. Indirizzi diversi esprimono coloro che attribuiscono alla "concessione edilizia" effetto costitutivo di una nuova posizione e coloro che ravvisano il carattere costitutivo del provvedimento attributivo del diritto, al privato, di trasformare l'assetto urbanistico del territorio e, all'ente comunale, del diritto di imporre il duplice contributo.
12 - Tutto ciò premesso, può passarsi all'esame del quesito posto a queste sezioni unite, e cioè a decidere se la "concessione edilizia", quale disciplinata dall'art. 1 della legge n. 10/1977 (e successive modifiche), rientri nella categoria delle "autorizzazioni", come formulata dall'art. 477 c.p. quanto a falsità materiale, e dall'art. 480 s.c. quanto a falsità ideologica.
Il Collegio ritiene che, sulla base del diritto positivo, al quesito debba darsi risposta affermativa.
Milita a sostegno di tale decisione, in primis, la interpretazione del sistema normativo come fornita dalle sopra citate decisioni della Corte costituzionale. Questa, dopo avere sottoposto il dato testuale ad indagine di carattere esegetico e averlo comparato con le norme della costituzione che regolano la materia, ha motivatamente ritenuto, con sentenza 2 5 gennaio 1980 n. 5 (sopra cit.), che anche dopo l'entrata in vigore della legge n. 10/77:
"Il diritto di edificare continua ad inerire alla proprietà e alle altre situazioni che comprendono la legittimazione a costruire [... ]", e che "[.,.] la concessione edilizia non è attributiva di diritti nuovi, ma presuppone facoltà preesistenti, sicché sotto questo profilo non adempie a funzione sostanziale diversa da quella dell'antica licenza, avendo lo scopo di accertare la ricorrenza delle condizioni previste dall'ordinamento per l'esercizio del diritto, nei limiti in cui il sistema normativo ne riconosce e tutela l'esistenza"; e, con sentenza 21 aprile 1983, n. 127 (pure sopra cit.), ha ulteriormente evidenziato che il proprietario dell'area ha "diritto" di edificare se la costruzione risulti rispettosa della disciplina urbanistica e che il provvedimento di concessione è un atto dovuto ed irrevocabile, discendente, quanto a limiti al diritto di edificare, dalla norma dell'art. 42 comma 2 seconda parte della Costituzione. Orbene, specie con riferimento a questa seconda decisione (dichiarativa della infondatezza della questione di illegittimità costituzionale degli artt. 17 lett. b) e 1 della legge n. 10/77, in relazione agli artt. 41 e 42 della Carta), deve essere rilevato che, stante la impostazione data alla questione dalla Corte delle leggi, tutte quelle teorie (e anche decisioni di giurisdizione ordinaria e amministrativa) che hanno ritenuto "scorporata" la facoltà di edificare dal diritto di proprietà del suolo (e situazioni analoghe comportanti tale facoltà) devono essere sottoposte a scrutinio di legittimità costituzionale, posto che la Corte ha ben messo in rilievo, in entrambe le occasioni, che lo "scorporo" dello ius aedificandi dal diritto di proprietà comporterebbe un esproprio senza indennizzo e, quindi, in violazione a quanto stabilisce l'art. 42 comma 3 della Carta.
Questa riflessione vale anche per quelle teorie che, pur ritenendo la "concessione edilizia atto autorizzatorio, vedono nello strumento urbanistico generale di regolazione del territorio comunale (Piano Regolatore Generale: P.R.G.) il mezzo e il momento attributivo dello ius aedificandi. (sicché al momento del rilascio della "concessione edilizia" la facoltà di costruire risulta già attribuita al proprietario o all'altro soggetto avente titolo).
Anche in questi ipotesi, infatti, sarebbe da individuare il momento in cui il proprietario del suolo (e il soggetto assimilato) avrebbe perso lo jus aedificandi, ab immemorabili coesistente con la proprietà. Se, invero, con lo strumento urbanistico generale, ovvero con uno degli altri subordinati e specificativi, un dato immobile venga iscritto in situazione escludente la possibilità, per il privato proprietario, di edificare e, secondo la richiamata teorica, escluso (o non attribuito) lo jus aedificandi, chiaramente, a mezzo dello strumento urbanistico coinvolto nell'operazione, verrebbe realizzata quella surrettizia espropriazione senza indennizzo condannata dalla Corte delle leggi.
Nè varrebbe sostenere che prima della redazione ed approvazione dello strumento responsabile della situazione ora descritta, lo ius aedificandi non si apparteneva a quel dato suolo, perché, allora, bisognerebbe individuare il momento in cui quella perdita si sia determinata e, cosi, si ritorna ab ovo.
13 - Scarsa incidenza sulla risoluzione del quesito che ne occupa può essere attribuita alla teoria della l'autorizzazione costitutiva" di una nuova posizione caratterizzata, tra altro, dalla trasferibilità (inter vivos o mortis causa), sostenuta da illustre studioso e, forse, valida nel campo del giure amministrativo. Invero, l'interprete del diritto penale ha a sua disposizione, per quanto qui interessa, un'ampia categoria di atti inquadrati, ai fini punitivi per alterazione o mendacio, nelle fattispecie degli artt.479 e 480 c.p.; poi, la minore categoria degli atti certificativi e autorizzativi, indubbiamente anch'essi atti pubblici, ma dal legislatore diversamente catalogati e puniti per ragioni intuitive collegate alla minore lesività del bene giuridico protetto. E allora, spetta all'interprete, che deve fare i conti con il principio costituzionale di tipicità delle fattispecie penali, stabilire in quale delle due categorie un dato atto debba farsi rientrare;
con l'ulteriore dovere, diretta conseguenza della regola sopra richiamata, che nel caso di riscontrati elementi accessori o aggiuntivi e, comunque, nel caso di dubbio, deve decidersi per la categoria meno gravosa per il reo.
In conclusione, sul punto, quand'anche fosse da accettare la teoria della l'autorizzazione costitutiva" di posizione nuova e trasmissibile, tuttavia, ai fini dell'inquadramento penale in regime di falso, pur sempre di l'autorizzazione" si tratterebbe, arbitrario risultando la trasmigrazione alla più pesantemente punita categoria ex art. 476-479 C.P.. 14 - Restano, ora, da scrutinare le ragioni poste a fondamento di quel filone giurisprudenziale, sopra sunteggiato, e delle dottrine che ad esso si riportano, o, se si vuole, da esso sono state ispirate, che, parlando di "atto complesso", o altrimenti ragionando, perviene alla conclusione secondo la quale la "concessione edilizia", di cui al citato art. 1 della legge n.10/77, debba essere riguardata come atto pubblico costitutivo,
attributivo di un diritto prima non esistente in capo al beneficiato - perché mai (prima) esistente o perché appartenente alla pubblica amministrazione -, ma con l'atto concessorio trasferito al privato sotto obblighi, condizioni ed oneri finanziari.
Osserva il Collegio che nessuno degli argomenti portati a sostegno di questa tesi può essere condiviso.
Intanto, perché nell'atto di "concessione edilizia" mancano i caratteristici ed essenziali requisiti propri dell'atto di concessione amministrativa, vale a dire, la discrezionalità, la revocabilità, l'intuitus personae, la incommerciabilità, come una parte della dottrina ha posto in rilievo.
Come la Corte costituzionale ha ribadito, e sopra è stato evidenziato, l'autorità comunale ha obbligo di rilasciare la "concessione edilizia", ove la richiesta del privato risponda ai requisiti e alle condizioni già, in generale, prestabilire con gli strumenti urbanistici e, ove ricorra, con il regolamento edilizio comunale. Inoltre, il provvedimento non può essere revocato, neppure in ipotesi di sopravvenienza di nuova e diversa valutazione degli interessi collettivi coinvolti (ad es.:
redazione di nuovo P.R.G., salvo il caso di mancato inizio o ultimazione dei lavori nei termini fissati dal documento concessorio). Il provvedimento va rilasciato a colui che dimostri essere proprietario del suolo (o godere sullo stesso una posizione fornita di ius aedificandi), senza che il sindaco possa diversamente decidere. La "concessione", infine, è trasmissibile, per una qualsiasi delle cause previste dalla legge civile, con l'immobile al quale accede.
Non pare condivisibile quanto si afferma nella sentenza GR (sopra cit.), secondo la quale le sopra riferite decisioni della Corte costituzionale a riguardo dello ius aedificandi non sarebbero d'ostacolo all'elaborazione della teoria dell'atto concessorio vero e proprio, perché la Corte delle leggi, come sopra si è visto, non ha solo affermato che lo ius aedificandi si appartiene alla proprietà del suolo affermato e che la legge ordinaria non potrebbe, senza violare l'art. comma 3 della Carta) disporre lo "scorporo" o, più semplicemente, l'esproprio di tale facoltà senza indennizzo, ma ha anche detto che l'autorità comunale ha obbligo di rilasciare il provvedimento richiesto, dato che alla stessa è demandata semplicemente la verifica, quanto alla richiesta del privato, circa la esistenza dei requisiti di corrispondenza agli strumenti urbanistici preapprovati e vigenti;

e che il provvedimento, una volta dato, non può essere ritirato, stantene la irrevocabilità.
15 - Il richiamo alla molteplicità di interessi collettivi presi in considerazione dalla nuova disciplina del regime dei suoli, con il corteo degli aspetti specifici, non appare pertinente e, al massimo, segue all'equivoco di compattare, sovrapponendoli, i diversi momenti delle procedure concernenti la regolamentazione urbanistica dell'uso del territorio.
Tutti quegli interessi collettivi, cui le sentenze e le dottrine, che seguono la teoria qui respinta, richiamano sono in effetti presi in considerazione dalla legge n. 10/77, ma nel momento in cui debbono essere elaborati, valutati, approvati, controllati, forniti di benestare, gli strumenti urbanistici, a cominciare dal P.R.G., programma base, per passare, ove ricorra, a tutti quei piani particolareggiati, specifici (zone artigianali, commerciali, industriali, etc.), esecutivi, di zona (per l'edilizia economica e popolare), "quadro", per quelle amministrazioni che hanno adottato tale ulteriore strumento non specificamente previsto dalla legge, e via di seguito.
Questo è il momento della valutazione e della salvaguardia degli interessi collettivi, sia urbanistici in senso stretto, che di ordine pubblico, di igiene, di sanità pubblica, e di questi i programmatori e le autorità preposte ai vari passaggi del complesso ed articolato iter della formazione degli strumenti in questione debbono farsi carico. Una volta, però, che lo strumento (o gli strumenti) che regolano lo sviluppo del territorio e l'uso controllato ed ordinato dei suoli, siano stati approvati e abbiano avuto l'imprimatur prevista dalla legge e dai regolamenti, all'autorità comunale, a fronte di richiesta di "concessione edilizia", altro non rimane che verificare, come bene mette in rilievo la Corte costituzionale, se il progetto presentato dal soggetto domandante risulti conforme alle prescrizioni dei piani e del regolamento comunale, ove esista:
verifica non valutativa, ma solo certificatoria. Sarebbe davvero ben strano che, dopo la complessa elaborazione ed approvazione dello strumento urbanistico (comprensivo anche, ove ricorra, dei c.d. "sottopiani"), nella formazione del quale intervengono varie autorità pubbliche portatrici e tutrici di interessi collettivi diversi, il sindaco, andando in opposto avviso rispetto alle prescrizioni del piano (e, quindi, alle valutazioni che all'approvazione del quale hanno presieduto), potesse mettere nel nulla tutto quel lavorio (a volte protraentesi per diversi anni) e giudicare di testa propria e secondo le proprie convinzioni o nozioni. È stato detto, e bene, che lo strumento urbanistico è la legge che regola l'uso e lo sviluppo del territorio comunale;
'chi deve applicare la legge non puo' farlo ad libitum, anche se le intenzioni possano essere, per caso, delle migliori. 16 - Da quanto ora esposto dovrebbe risultare chiaro come non sia esatta l'opinione che vede nella "concessione edilizia" l'"atto finale" di un assunto complesso procedimento amministrativo diretto non solo all'accertamento del rispetto degli strumenti urbanistici, ma altresì ad armonizzare il diritto del privato con quelli pubblici inerenti alla gestione dell'intero territorio, come alcune sentenze di questa Corte hanno affermato;
essendo vera solo la prima proposizione, ove si parla del doveroso accertamento, da parete dell'autorità comunale preposta al rilascio del provvedimento di assenso, della corrispondenza della richiesta del privato alle disposizioni degli strumenti urbanisti, ed essendo inesatta la seconda, dato che, come si è visto, quelle valutazioni sono riservate a un diverso e precedente momento e, una volta cristallizzate, quali che siano, nel piano territoriale, non possono essere rimesse alla occasionale rivalutazione dell'autorità comunale, pena l'inutilità, vale a dire la vacuità, della precedente attività.
17 - Nessun ausilio alla teoria qui contrastata viene dalla considerazione del tipo e del numero di sanzioni previste dalla legge n. 10/77 nei confronti di chi abusivamente, senza concessione, o in difformità della stessa, realizzi un dato manufatto, perché l'ordine di demolizione, la effettiva demolizione in danno e spese, l'acquisizione al patrimonio indisponibile del comune, compreso il suolo di sedime, sono sanzioni, certamente incisive e, quindi, persuasive, se applicate, ma pur sempre sanzioni che nulla dicono circa la natura giuridica della "concessione edilizia", potendo afferire all'atto autorizzatorio come a quello concessorio. Allo stesso modo deve opinarsi quanto al "duplice contributo" previsto dalla legge (oneri di urbanizzazione), quale obbligatoria partecipazione alle spese che la collettività comunale ha sopportato, o sopporterà, per urbanizzare quella parte di territorio interessata all'attività edificatoria licenziata. Contributo che, determinato secondo regole prefissate dal consiglio comunale, afferisce alla costruzione e non alla "concessione" (cfr.:
Cons. Stato, sez. V 12 giugno 1995 n. 894, C.E.D. Cass. in PD n. 960819), nella irrilevanza, ai fini che qui interessano, del se alla determinazione della somma si pervenga per il tramite di un procedimento autonomo, rispetto a quello di assenso alla edificazione, oppure no (cfr.: Cons. Stato, sez. V 15 aprile 1996. n. 426, ivi n. 961756). Il duplice contributo, invero, non rappresenta il corrispettivo della "concessione", ma, come si è detto, la, seppure obbligatoria, partecipazione agli esborsi affrontati, o da affrontare, dalla collettività, tanto che l'esecuzione di talune opere di urbanizzazione può essere posta a carico del costruttore con defalco dal contributo.
18- Può, dunque, affermarsi, cosi concludendo l'esame del quarto motivo di ricorso, che la "concessione edilizia, di cui all'art. i della legge n. 10177, rientra, ai fini della classificazione delle falsità in atti disciplinate dal codice penale, nelle fattispecie di cui agli art. 477-480 c.p., trattandosi dì falso in autorizzazione amministrativa.
In tali termini riqualificata la imputazione addebitata al Batta, si deve dichiarare l'avvenuta estinzione del reato per effetto del decreto presidenziale di clemenza 16 dicembre 1986, n. 865, nell'assenza di cause ostative oggettive e soggettive. 19- Tuttavia, appare necessario, seppur brevemente, esaminare gli altri motivi di ricorso al fine di verificare se risulti, allo stato, sussistente una delle cause di non punibilità come previste dall'art. 152 c.p.p. 1930. Peraltro, nessuno dei residuali motivi di ricorso appare accoglibile e, comunque, idoneo a produrre l'effetto liberatorio in fatto riferibile all'ora richiamata disposizione di rito. Non il primo motivo, posto che la finalità assuntamente perseguita dal TT potrebbe costituire il motivo a delinquere e, come tale, rimarrebbe estraneo agli elementi costitutivi della fattispecie penale, sia a quella contestata che a quella come sopra ritenuta.
Invero, esattamente fu posto in rilievo dal Giudice del gravame, che, se vero quanto affermato dal ricorrente, altra procedura doveva essere attivata per condurre a verità il contenuto del documento. Neppure il secondo motivo merita consenso, posto che la sentenza impugnata non evidenze circostanze di merito aventi significato di inidoneità dell'azione, mentre evidenze un elemento - la mancata indicazione della data di attuazione dell'operazione di rettifica - di significato contrario.
Inadeguatamente, con il terzo motivo, si denunzia la violazione dell'art. 43 c.p. per dedurre la carenza di dolo a causa di assunta superficialità e sprovvedutezza dell'autore del falso, oltre che dell'intento di salvaguardare gli interessi della collettività danneggiati dall'errore di trascrizione dell'atto concessorio. Quanto a quest'ultimo aspetto, se ne è già discusso nel rigettare il primo mezzo di annullamento;
quanto all'assunta difettosità del dolo deve rilevarsi che le carenze intellettive e conoscitive esibite dal ricorrente non escludono la coscienza e volontà della condotta e la rappresentazione del fatto alterativo del documento, nel caso già pubblicato all'albo comunale e portato a conoscenza, con il rilascio di copie, degli interessati.

P.Q.M.

Visti gli artt. 537, 539 c.p.p. 1930:
riqualificato il fatto ascritto al TT come falso in autorizzazione amministrativa di cui all'art. 477 c.p.;
annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché estinto il reato per sopravvenuta amnistia.
Così deciso in Roma il 20 novembre 1996.